污水處理項(xiàng)目PPP模式困境與思路

孫偉 張洪霞 房紅 劉鑫春 李博 張欣 郝德強(qiáng) 張帆（攀枝花學(xué)院）

近些年，環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題在我國(guó)得到了越來(lái)越高的重視，旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的美好愿景。而在眾多資源中，水資源作為全球稀缺資源，水資源的循環(huán)再利用一直是全球各國(guó)都在積極探討的課題，因此在環(huán)境治理中，生活污水處理問(wèn)題是一大重點(diǎn)與難題。污水處理項(xiàng)目運(yùn)行的良好與否是該行業(yè)能否良好發(fā)展的一大關(guān)鍵，但是污水處理項(xiàng)目投資大、回收期長(zhǎng)，完全靠政府投資，一是投不起、二是運(yùn)行不好，要探索社會(huì)投資、大眾治理，在現(xiàn)有的污水處理項(xiàng)目的運(yùn)行模式中，PPP模式能夠較好地整合政府部門(mén)與民間資本之間的關(guān)系，既解決了政府財(cái)政資金不足以支撐整個(gè)污水處理項(xiàng)目的難題，又拓展了民間資本的投資方向，達(dá)到互利共贏的結(jié)果，污水處理行業(yè)的多個(gè)項(xiàng)目也開(kāi)始陸續(xù)引入該模式。

近些年，國(guó)內(nèi)學(xué)者也在此方向進(jìn)行了多方研究，有學(xué)者分析了污水處理項(xiàng)目在融資環(huán)節(jié)中PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，并提出了解決方案；還有學(xué)者分析某一城市污水處理 PPP 項(xiàng)目的融資模式，提出了政府要加強(qiáng)完善法律和法規(guī)，以此減少民間資本的投資風(fēng)險(xiǎn)的建議。

目前我國(guó)對(duì)污水處理項(xiàng)目引入PPP模式的研究多集中在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和投資決策上，對(duì)該模式發(fā)展中的一些關(guān)鍵問(wèn)題仍有待深入探討。促進(jìn)污水處理PPP 項(xiàng)目的順利施行，有助于污水處理行業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也響應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需求。

一、污水處理項(xiàng)目PPP運(yùn)行模式

PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要有管理合同（MC）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）和委托運(yùn)營(yíng)（O&M）等六種，這些運(yùn)作方式在社會(huì)資本的參與程度和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度等方面有一些差別。在運(yùn)作方式上，既可以單獨(dú)應(yīng)用，也可以組合使用。盡管有不同運(yùn)作方式，但在運(yùn)作流程上PPP項(xiàng)目大致相同，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，政府方委托私人部門(mén)組建特殊目的公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式付費(fèi)，合同期滿后，項(xiàng)目包含的資產(chǎn)和所有權(quán)等移交給政府方。政府旨在獲取先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)等，確保公共服務(wù)項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行；私人部門(mén)目的是獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收回投資成本，并獲取相應(yīng)的投資收益。

二、污水處理項(xiàng)目調(diào)研情況

課題組開(kāi)展四川民族地區(qū)污水處理情況調(diào)研。四川民族地區(qū)，即少數(shù)民族聚居生活區(qū)，包含涼山彝族自治州、甘孜藏族自治州、阿壩藏族羌族自治州等，涼山彝族自治州是其中重要代表。涼山州冕寧、會(huì)東、越西、鹽源、喜德、普格、昭覺(jué)、布拖、金陽(yáng)、雷波、甘落、美姑、木里等縣城均已建成污水處理廠（站），冕寧漫水灣鎮(zhèn)、越西普雄鎮(zhèn)、西昌市安寧鎮(zhèn)、安哈鎮(zhèn)、西溪鄉(xiāng)、太和鎮(zhèn)、德昌縣永郎鎮(zhèn)、麻粟鎮(zhèn)、樂(lè)躍鎮(zhèn)、雷波縣汶水鎮(zhèn)、黃瑯鎮(zhèn)、西寧鎮(zhèn)，普格縣蕎窩鎮(zhèn)、鹽源縣梅雨鎮(zhèn)、衛(wèi)城鎮(zhèn)、會(huì)東縣姜州鄉(xiāng)、嘎吉鄉(xiāng)、小壩鄉(xiāng)、甘洛縣阿嘎鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)也建有污水處理站。調(diào)研組重點(diǎn)調(diào)研了西昌市小廟污水處理廠提標(biāo)改造和二期改擴(kuò)建工程，具體情況如下。

（一）項(xiàng)目概況

項(xiàng)目計(jì)劃用地42.38畝，在一期的基礎(chǔ)上新增DE氧化溝2座，絮凝劑制備裝置1套，碳源投加系統(tǒng)1套，加藥間自動(dòng)投藥裝置1套，匯集全廠生活污水和生產(chǎn)廢水至粗格柵前再提升處理系統(tǒng)1套，紫外線消毒單元（包括紫外線消毒設(shè)備和回用水提升泵），廢除一期接觸消毒池，用紫外線消毒渠替代。項(xiàng)目總投資11590萬(wàn)元。

（二）項(xiàng)目地點(diǎn)

西昌市小廟污水處理廠提標(biāo)改造和二期改擴(kuò)建工程建設(shè)地點(diǎn)為涼山州西昌市小廟鄉(xiāng)瀘川村一組（現(xiàn)有一期工程西側(cè)）。

（三）項(xiàng)目規(guī)模

項(xiàng)目一期提標(biāo)改造設(shè)計(jì)規(guī)模為5萬(wàn)噸/日，二期新建設(shè)計(jì)規(guī)模為5萬(wàn)噸/日。

（四）擬采工藝

擬采用DE氧化溝工藝+回轉(zhuǎn)式過(guò)濾工藝為主體的三級(jí)生化處理工藝，污泥處理采用機(jī)械濃縮脫水一體機(jī)。

（五）出水標(biāo)準(zhǔn)

本工程出水水質(zhì)由一期的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)提標(biāo)為一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。

三、污水處理項(xiàng)目PPP遇到的困境

西昌市小廟污水處理廠等鎮(zhèn)村污水處理廠建成投入使用后將極大地改善周?chē)w環(huán)境，對(duì)治理水污染，保護(hù)當(dāng)?shù)亓饔蛩|(zhì)和生態(tài)平衡具有十分重要的作用。但是，在調(diào)研過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)污水處理廠在運(yùn)行過(guò)程中遇到了一些困境，尤其是采用PPP模式運(yùn)行的污水處理廠，如果遇到的困境得不到合理解決，將會(huì)影響目前污水處理企業(yè)的生存，還會(huì)影響后續(xù)潛在的污水處理PPP模式企業(yè)進(jìn)入。

（一）投資及回收困境

污水處理是政府項(xiàng)目，需要投資單位對(duì)國(guó)家政策、環(huán)保法規(guī)、金融環(huán)境等多方面因素都要有深入的理解和較為高遠(yuǎn)的前瞻性，由于該類(lèi)項(xiàng)目的特殊性，其涉及的相關(guān)單位范圍很廣，對(duì)參與PPP項(xiàng)目單位之間的協(xié)同度要求也很高。當(dāng)然，項(xiàng)目對(duì)資金的需求更大，一些地方政府通過(guò)PPP項(xiàng)目融資將投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，以期減少財(cái)政赤字。另外，由于信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致政府部門(mén)在PPP項(xiàng)目中往往占據(jù)優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)地位，態(tài)度過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，甚至有些政府通過(guò)行政手段要求企業(yè)承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)。這些都使得污水處理項(xiàng)目引入PPP模式的過(guò)程中存在較高的投資風(fēng)險(xiǎn)，更使得一些資金不太寬裕的企業(yè)望而卻步。值得一提的是，污水處理項(xiàng)目的性質(zhì)本身決定了其最大的一個(gè)特點(diǎn)就是周期長(zhǎng)、跨度大，一般為10～25年。

（二）進(jìn)水水質(zhì)困境

政府在PPP項(xiàng)目合同中往往對(duì)進(jìn)水水質(zhì)、水量有明確要求，如果不達(dá)標(biāo)將影響績(jī)效考核結(jié)果和項(xiàng)目收益，損害運(yùn)營(yíng)設(shè)備，甚至還可能造成污染事故。實(shí)踐中，有的工業(yè)企業(yè)偷排工業(yè)污水，但當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)行政監(jiān)督不到位，未對(duì)工業(yè)污水排放進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致工業(yè)污水排入管網(wǎng)。由于工業(yè)污水與城鎮(zhèn)污水處理工藝不同，這將影響項(xiàng)目公司出水水質(zhì)考核，甚至造成環(huán)境污染。同時(shí)，工業(yè)污水進(jìn)入污水處理廠還將對(duì)運(yùn)行設(shè)備造成一定損害。

（三）進(jìn)水水量困境

一些污水處理項(xiàng)目，雖然對(duì)管網(wǎng)區(qū)域覆蓋率和污水收集率進(jìn)行了預(yù)設(shè)，但由于人口遷移等原因?qū)嶋H污水收集情況可能達(dá)不到設(shè)計(jì)水平。在許多污水處理廠，均發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水量不足的情形。由于項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)收益與污水處理量往往存在正比例關(guān)系，進(jìn)水水量長(zhǎng)期不足必將影響項(xiàng)目公司收益。還有與進(jìn)水水量不足的情形相反，有些污水處理廠在某些時(shí)間段內(nèi)還存在進(jìn)水水量超標(biāo)的問(wèn)題。例如有的污水廠受汛期及雨污混接影響，在七八月份均存在水量超標(biāo)情形。進(jìn)水水量超標(biāo)將在一定程度上影響污水處理廠出水考核指標(biāo)，還易造成設(shè)備損耗。

四、污水處理項(xiàng)目PPP發(fā)展思路

（一）政府應(yīng)促進(jìn)投資保回收

作為污水處理PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)者，政府部門(mén)要積極完善政策體系，在法律、規(guī)章制度層面上加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的利益保障。污水治理PPP模式在我國(guó)的起步相對(duì)較晚，在技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)上相對(duì)不足，學(xué)習(xí)其他國(guó)家和地區(qū)等先行者的經(jīng)驗(yàn)，有利于我國(guó)在PPP模式的運(yùn)用上少走彎路，因此，我國(guó)政府要根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身國(guó)情，出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)，以保證PPP模式在該行業(yè)的順利應(yīng)用與推廣。在污水治理項(xiàng)目上，政府應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，將部分權(quán)利移交給合適的企業(yè)，將政府在項(xiàng)目中的掌控力轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)項(xiàng)目的監(jiān)督和支持，更大限度地發(fā)揮市場(chǎng)的能動(dòng)性作用，提高項(xiàng)目運(yùn)行的質(zhì)量和效率。政府部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)之間要加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)同榮共損，首先需要政府與企業(yè)之間保持良好的聯(lián)系，保證信息的對(duì)稱(chēng)及兩者利益的公平公正。例如在污水治理的價(jià)格制定上，要保證過(guò)程公開(kāi)透明，減少信息不對(duì)稱(chēng)的情況，并確保政府與企業(yè)都能合理獲利。只有保障企業(yè)利益，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)的合作共贏，才能保證項(xiàng)目的順利施行和運(yùn)營(yíng)，惠國(guó)惠民。

（二）確保進(jìn)水水質(zhì)符合要求

采取有效措施保證進(jìn)水水質(zhì)。一是加強(qiáng)對(duì)不屬我方管理范圍但連接我方污水處理廠的管網(wǎng)水質(zhì)水量檢測(cè)。二是建立水質(zhì)檢測(cè)常態(tài)機(jī)制，及時(shí)掌握水質(zhì)信息，對(duì)進(jìn)水水質(zhì)異常情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，并與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)加強(qiáng)溝通，及時(shí)將上游污水情況向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)匯報(bào)。三是PPP合同中完善進(jìn)水超標(biāo)的免責(zé)和保護(hù)條款。

（三）按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)保水量

項(xiàng)目相關(guān)方要加強(qiáng)污水收集管網(wǎng)摸排和高質(zhì)量建設(shè)新建管網(wǎng)，對(duì)滲漏缺失部分管網(wǎng)進(jìn)行改造，防止水量流失。項(xiàng)目合同條款中設(shè)置進(jìn)水保底水量，對(duì)進(jìn)水超額水量付費(fèi)與設(shè)計(jì)范圍內(nèi)水量付費(fèi)方式進(jìn)行不同約定，對(duì)于收集水量達(dá)不到設(shè)計(jì)要求的項(xiàng)目，政府按照設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)水量付費(fèi)，當(dāng)收集水量超過(guò)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，以實(shí)際處理污水量付費(fèi)。

總之，城鎮(zhèn)污水處理融資模式要多樣化、污水處理參與方要多樣化，這樣才能引起多方關(guān)注污水處理，提高治理效率。污水處理項(xiàng)目PPP模式遇到的困境若能得到合理解決，一定會(huì)促進(jìn)PPP模式快速發(fā)展和規(guī)模擴(kuò)大，提高污水處理的數(shù)量和質(zhì)量。