學(xué)前教育立法正當(dāng)時

張靜

5月30日，山東省實驗幼兒園，老師帶著孩子們體驗傳統(tǒng)體育運動投壺（郭緒雷/攝）

日前，上海市十五屆人大常委會第四十六次會議表決通過《上海市學(xué)前教育與托育服務(wù)條例》，條例將于2023年1月1日起正式實施。

學(xué)前教育與托育服務(wù)面向?qū)W齡前幼兒這一“最柔軟的群體”，是民生保障的重要環(huán)節(jié)。托幼一體化，“將學(xué)前教育與托育服務(wù)合并立法，在地方立法中尚屬首創(chuàng)?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯üの魅伍愪J說。

中國教育學(xué)會副會長李天順撰文表示，在整個教育體系中，學(xué)前教育比其他各級教育具有更強的基礎(chǔ)性、全局性和先導(dǎo)性作用，對人一生的學(xué)習(xí)和發(fā)展具有深刻和全面的影響。學(xué)前教育的公平，是重要的教育公平和社會公平。

黨的二十大報告提出，辦好人民滿意的教育，強化學(xué)前教育、特殊教育普惠發(fā)展。

2022年，全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告指出，根據(jù)年度立法工作計劃，預(yù)安排審議40件法律案，其中包括學(xué)前教育法。北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授洪秀敏說，“我國整個教育體系中，只有學(xué)前教育這個學(xué)段沒有高位法。”

近年來，學(xué)前教育發(fā)展出現(xiàn)新變化、面臨新挑戰(zhàn)。地方的先行探索，將助力學(xué)前教育立法駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

2022年，全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告指出，根據(jù)年度立法工作計劃，預(yù)安排審議40件法律案，其中包括學(xué)前教育法。北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授洪秀敏說，“我國整個教育體系中，只有學(xué)前教育這個學(xué)段沒有高位法?！?/p>

我國先后頒布過《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》等多部涉及教育的專門法律。

2010年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，指出要著力解決“入園難”，并提出實施學(xué)前教育三年行動計劃。

2013年以來，全國人大教科文衛(wèi)委員會、教育部等部門先后赴各地進行學(xué)前教育立法調(diào)研。江蘇、北京、上海等省份以及廣州、青島等城市先后出臺了地方學(xué)前教育條例，為全國性立法提供了參考。

2020年，《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》發(fā)布，并于當(dāng)年9月到10月面向社會公開征求意見。

“當(dāng)時預(yù)計這部法律草案很快就會提交審議，但結(jié)果未及預(yù)期。一些問題還有爭議，比如政府對學(xué)前教育的投入責(zé)任應(yīng)如何定位?！?1世紀教育研究院院長熊丙奇說。

學(xué)前教育立法有哪些難點？華東師范大學(xué)教育學(xué)部教授吳遵民撰文認為：學(xué)前教育民營化、企業(yè)化、集團化的運作模式致使立法邊界難以界定；地方之間經(jīng)濟文化發(fā)展水平差異較大致使全國性立法的困難；學(xué)前教育的屬性尚未統(tǒng)一。

三孩生育政策實施后，全國多個地方為規(guī)范學(xué)前教育出臺了地方性政策和法規(guī)。據(jù)《南方周末》不完全統(tǒng)計，截至目前，全國有23個地方出臺學(xué)前教育地方性法規(guī)或規(guī)章，現(xiàn)行有效的共計49部。

2022年9月1日起施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)學(xué)前教育條例》因其明確了幼兒園的普惠性引發(fā)社會關(guān)注。該條例提出堅持政府主導(dǎo)、社會參與，形成普惠、優(yōu)質(zhì)、多樣化的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，還規(guī)定幼兒園不得直接或間接作為企業(yè)資產(chǎn)上市，社會資本不得通過兼收并購、受托經(jīng)營、加盟連鎖等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。

在全面二孩生育政策實施的2016年，深圳成為全國新生兒最多的城市之一，幼兒園學(xué)位需求激增。尤其是一些新市民家庭的幼兒因為戶籍限制，無法就近進入公立幼兒園，而一些民辦幼兒園質(zhì)量參差不齊，動輒每月上萬元的學(xué)費更讓人望而卻步。

2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，提出到2020年公辦園在園幼兒占比原則上達到50%的目標。

從2018年到2020年，深圳加大財政投入，率先探索形成了政府主導(dǎo)、財政支持的學(xué)前教育公益普惠發(fā)展模式。

2021年，深圳公辦園在園兒童占比從2018年的不到4%提升到51.6%，普惠園占比達到87%。當(dāng)年，深圳成為教育部基礎(chǔ)教育綜合改革實驗區(qū)。

從全國范圍看，自黨的十八大以來，國家財政性教育經(jīng)費年均增長9.4%，高于同期GDP年均名義增幅（8.9%）和一般公共預(yù)算收入年均增幅（6.9%），占GDP比例連續(xù)10年保持在4%以上。2021年國家財政性教育經(jīng)費達到4.6萬億元，其中用于學(xué)前教育的經(jīng)費達到2700億元。學(xué)前教育經(jīng)費十年年均增長20.6%，在各級教育中增長最快。

在財政教育經(jīng)費的大力支持下，學(xué)前教育資源結(jié)構(gòu)開始發(fā)生格局性變化，“普惠”成為關(guān)鍵詞。2021年全國普惠性幼兒園（包括公辦園和普惠性民辦園）達到24.5萬所，占幼兒園總量29.5萬所的83%。

財政性教育經(jīng)費投向普惠園，因此有大量民辦園申請轉(zhuǎn)為公辦園或普惠性民辦園。尚未達標成為普惠園的民辦園，在轉(zhuǎn)制過渡期間需自負盈虧?！恫t望東方周刊》在調(diào)查中了解到，一些轉(zhuǎn)制階段的幼兒園為了增加收入，往往選擇和外部培訓(xùn)機構(gòu)合作，每天課表上滿滿的“特色課程”，表面看是德智體美勞全面發(fā)展的舉措，實質(zhì)上犧牲了幼兒戶外活動、游戲的時間，也削弱了園所教師團隊深耕教學(xué)的動力，使幼兒園淪為“全日制興趣班”。

沈陽師范大學(xué)學(xué)前與初等教育學(xué)院教授秦旭芳告訴《瞭望東方周刊》，一些自身基礎(chǔ)還未打好的民辦園，在轉(zhuǎn)制期間遭遇尷尬，沒有編制的優(yōu)勢吸引優(yōu)秀老師，又發(fā)愁于增收，因此缺少提升教學(xué)水平的動力，導(dǎo)致整體辦園質(zhì)量下降。

洪秀敏認為，當(dāng)下這些問題，更說明學(xué)前教育立法正當(dāng)其時?！坝辛朔桑湍軓膰覍用孢M一步明確學(xué)前教育在整個國民教育體系中的屬性和定位，明確政府在構(gòu)建公益普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系中的責(zé)任。這對于保障幼兒享有公平教育權(quán)，規(guī)范發(fā)展學(xué)前教育的保育功能，健全學(xué)前教育管理制度和長效機制，以及加快推進建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化的學(xué)前教師隊伍等等，都具有重要意義?！焙樾忝粽f。

為加強幼兒園及其托班的服務(wù)保障能力，上海地方立法中對政府責(zé)任進行了明確規(guī)定。比如，規(guī)定新建居住區(qū)應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)幼兒園及其托班設(shè)施，與住宅同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用。已建成居住區(qū)的幼兒園及其托班未達到規(guī)劃要求或者建設(shè)標準的，所在地的區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)通過新建、擴建、改建以及支持社會力量參與等方式，予以補充和完善。

目前，深圳、上海等經(jīng)濟發(fā)達城市在學(xué)前教育立法和規(guī)劃方面已走在全國前列。

秦旭芳說：“黨的二十大報告提到優(yōu)化區(qū)域教育資源配置。學(xué)前教育領(lǐng)域也要優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)均衡發(fā)展。實現(xiàn)均衡發(fā)展，少不了政府引領(lǐng)的各方協(xié)調(diào)，因此需要在學(xué)前教育立法中明確各級政府的責(zé)任和職能?！?/p>

師資是學(xué)前教育發(fā)展的關(guān)鍵所在。2018年到2021年，深圳市教育局在全市組織開展為期三年的“百園扶百園”專項行動，組織100所市級優(yōu)質(zhì)特色示范幼兒園對全市各區(qū)300所相對薄弱園的日常管理、教育教學(xué)、衛(wèi)生保健和師資隊伍建設(shè)等方面進行“一對三”結(jié)對幫扶。

深圳幼兒園與龍崗區(qū)平湖街道新木二幼、輔城坳幼兒園、梧桐樹幼兒園三家結(jié)成姐妹園。新木二幼保教主任成素云對上門幫扶印象深刻：“以前我們上音樂課和體能課，就是放放音樂，組織孩子們做律動。深圳幼兒園的老師則從孩子們所處年齡的身理、心理發(fā)展特性出發(fā)，有完整的上課流程，更具趣味性和延續(xù)性，有利于孩子們成長發(fā)展。”

業(yè)內(nèi)人士認為，與過去相比，幼兒園教師數(shù)量少、專業(yè)素養(yǎng)不高、教育質(zhì)量差等現(xiàn)象有所改善，但如今幼兒園轉(zhuǎn)制導(dǎo)致師資不穩(wěn)定的問題比較突出。

受地方政策和投資主體的影響，學(xué)前教育中的幼兒園轉(zhuǎn)制有多種形式。除了不少民辦園試圖轉(zhuǎn)為公辦園和普惠性民辦園，還有公辦園轉(zhuǎn)為公辦集團化幼兒園、公辦民營園、股份制辦園等不同類型的轉(zhuǎn)制。

秦旭芳說：“幼兒園轉(zhuǎn)制類型的復(fù)雜性和園所情況的獨特性導(dǎo)致師資人員搖擺不定、發(fā)展動力不足等現(xiàn)實困境依然存在。學(xué)前教育立法，將起到保障教師成長的作用。如果說政府投入和監(jiān)管是外部治理，那么幼師素養(yǎng)提升就是內(nèi)部治理。二者協(xié)同發(fā)力，才能推進學(xué)前教育高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>

2022年7月18日，深圳市教育局官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于全面深化新時代幼兒園教師隊伍建設(shè)改革的意見（征求意見稿）》，對公辦民辦幼兒園教師的工資標準做出規(guī)定：公辦幼兒園保教人員工資納入財政保障范圍，建立年金制度保障總量內(nèi)教師退休待遇；建立民辦幼兒園教師工資指導(dǎo)標準，逐步提高民辦幼兒園教師長期從教津貼標準……

幼兒園教師隊伍建設(shè)的法律保障，是學(xué)前教育立法的重中之重。有了學(xué)前教育法，幼兒園教師資格制度、職稱職務(wù)序列和標準，以及編制、工資收入和福利待遇都將有法可依。有了法律保障，“幼教學(xué)校才能吸引有理想信念、有道德情操、有扎實學(xué)識、有仁愛之心的年輕一代優(yōu)先選擇這份職業(yè)、熱愛這份事業(yè)”。李天順說。

3月7日，上海江寧路街道社區(qū)綜合為老服務(wù)中心內(nèi)的社區(qū)“寶寶屋”（劉穎/攝）