突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策內(nèi)容量化評價(jià)
——基于PMC指數(shù)模型評價(jià)

馬芳， 馬國芳， 劉濤， 高發(fā)水

隨著社會和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會環(huán)境也隨之復(fù)雜化，各類突發(fā)事件頻頻發(fā)生，因其威脅性、不可控性、多樣性等特點(diǎn)給人們的生活帶來了巨大的損失和風(fēng)險(xiǎn)[1]。2020年新冠肺炎是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次突發(fā)公共衛(wèi)生事件[2]。疫情暴發(fā)以來，為指導(dǎo)各地應(yīng)急處理，國務(wù)院、國家衛(wèi)生健康委員會及各級疾病與預(yù)防控制中心出臺了一系列政策文件，以遏制疫情蔓延，使其降低影響。本研究將梳理突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)政策，并以國家層面出臺的政策為基礎(chǔ)，通過PMC指數(shù)模型建立新型政策評價(jià)指標(biāo)體系，盡可能全面地考慮到與事物存在關(guān)聯(lián)的所有因素，分析政策內(nèi)部一致性以及識別各項(xiàng)政策的優(yōu)劣勢，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策進(jìn)行多維度量化評價(jià)，揭示政策問題和不足，以為后續(xù)政策和法律法規(guī)的制定、完善、修改提供參考[3]。

1 研究設(shè)計(jì)

1.1 樣本預(yù)處理

將2003—2020年與突發(fā)公共衛(wèi)生事件密切相關(guān)的26項(xiàng)政策文本經(jīng)處理后導(dǎo)入Rostcm 6.0軟件，對所有樣本進(jìn)行分詞、詞頻分析、語義分析等處理后生成社會知識網(wǎng)絡(luò)圖譜，其中方形越大，則詞頻出現(xiàn)次數(shù)越多。同時(shí)，根據(jù)高頻詞，整理關(guān)鍵詞作為反選政策的依據(jù)。見圖1。

1.2 樣本選取

基于以上研究程序，本文選取2009—2020年的9項(xiàng)代表性突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策作為分析樣本。見表1。

圖1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策社會網(wǎng)絡(luò)知識圖譜

表1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策匯總表

1.3 研究方法

PMC指數(shù)模型意在盡可能全面地考慮與事物存在關(guān)聯(lián)的所有因素，分析政策內(nèi)部一致性和識別各項(xiàng)政策的優(yōu)劣勢，為更客觀地評價(jià)政策文本提供有效方法。通過計(jì)算PMC指數(shù)和構(gòu)建PMC曲面圖，來展示政策評價(jià)的總體情況和各個(gè)單項(xiàng)政策的具體情況，以便于更全面地評價(jià)政策優(yōu)劣[4]。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策內(nèi)容量化的PMC指數(shù)模型構(gòu)建

2.1 變量分類與參數(shù)確認(rèn)

根據(jù)圖譜中政策高頻詞與關(guān)鍵詞分布狀況、政策文本自身特性及相關(guān)政策研究成果，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策特點(diǎn)與10個(gè)一級變量與35個(gè)二級變量的突發(fā)公共衛(wèi)生政策PMC指數(shù)模型相結(jié)合，并設(shè)置每個(gè)二級變量權(quán)重一樣(有=1，無=0)，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策評價(jià)體系。見表2。

2.2 PMC指數(shù)計(jì)算

依據(jù)Estrada[5]的結(jié)論，PMC指數(shù)計(jì)算公式如下：

X～N[0,1](1)X={XR[0～1]}(2)Xi=[∑nj=1XijT(Xij)](3)PMC=∑9i=1Xi([∑nj=1XijT(Xij)])(4)

上述公式中，公式(3)中i為一級變量，i=1，2，3，…，m；公式(4)中j為二級變量，j=1，2，3，…，n。

根據(jù)Estrada[5]對政策評價(jià)的等級標(biāo)準(zhǔn)，本文將突發(fā)公共衛(wèi)生政策的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為：PMC指數(shù)得分0～4.99分的政策為不良政策；PMC指數(shù)得分5.00～6.99分的政策為合格政策；PMC指數(shù)得分7.00～8.99分的政策為良好政策；PMC指數(shù)得分9～10分的政策為優(yōu)秀政策[9]。計(jì)算所得的9項(xiàng)突發(fā)公共衛(wèi)事件政策PMC指數(shù)見表3。

表2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策量化評價(jià)變量設(shè)置表

表3 9項(xiàng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策PMC指數(shù)

2.3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策PMC曲面圖

PMC曲面圖將各個(gè)政策的多維度數(shù)據(jù)通過三維立體的方式呈現(xiàn)出來，直觀展示政策間的指標(biāo)差異，便于政策評價(jià)和政策改進(jìn)[3]。由公式(5)構(gòu)建PMC曲面矩陣。PMC曲面圖見圖2。

圖2 PMC曲面圖

3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策內(nèi)容量化評價(jià)

3.1 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策等級評價(jià)

根據(jù)政策評價(jià)的等級來看，所選取的突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策樣本PMC指數(shù)最大值為7.91分，最小值為5.71分，均大于合格政策的標(biāo)準(zhǔn)5分，都屬于合格及以上等級，說明各項(xiàng)政策基本滿足了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的需求。

3.2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策整體評價(jià)

X1(政策性質(zhì))均值為0.83，說明所選取的突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策樣本中，除了都涵蓋監(jiān)管、導(dǎo)向、預(yù)測和支持的內(nèi)容，部分政策在預(yù)測方面存在政策缺失的問題。X2(政策時(shí)效)均值為0.33，在10個(gè)一級指標(biāo)中得分最低，在政策時(shí)效當(dāng)中以長期規(guī)劃為主，其中法律法規(guī)是長期存在并作用的。X3(發(fā)布機(jī)關(guān))均值為0.33，選取的政策大多為國務(wù)院和各部委頒布的。X4(政策領(lǐng)域)均值為0.76，說明突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)政策與衛(wèi)生、教育和制度有著密切的關(guān)系。X5(保障內(nèi)容)均值為0.66，保障內(nèi)容較為全面，尤其是在法律法規(guī)方面，得分較高。X6(作用方式)均值為0.67，以激勵型與鼓勵型服務(wù)型為主，缺乏市場型的作用方式，缺乏市場主導(dǎo)的衛(wèi)生應(yīng)急體系。X7(政策創(chuàng)新)均值為0.61，在救援技術(shù)上、信息平臺的創(chuàng)新上仍有較大的進(jìn)步空間。X8(政策內(nèi)容)均值為0.72，在政策內(nèi)容上應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)提示，需要政府與市場共同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。X9(政策評價(jià))均值為0.94，分值較高，所選取的政策文本在權(quán)責(zé)劃分、制定方案、目標(biāo)明確、依據(jù)充分方面較為完善。X10(政策公開)均值為1，所有政策均做到公開發(fā)布。

3.3 突發(fā)公共衛(wèi)生事件各項(xiàng)政策具體評價(jià)

對選取的9項(xiàng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策構(gòu)建的PMC指數(shù)模型中，對政策文本內(nèi)容進(jìn)行量化評價(jià)，結(jié)果顯示,P4、P5>P2>P7>P1、P3>P6>P9>P8，其中P2、P4、P5為良好政策；P1、P3、P6、P7、P8、P9為合格政策。

3.3.1 良好政策的具體評價(jià)良好政策分別為P2、P4、P5，其中P4、P5均排名第一，得分為7.91。其中P4、P5兩篇突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策在X1政策得分低于均值0.83，政策內(nèi)容缺乏預(yù)測性。P4政策在X6政策作用方式得分低于均值0.67，政策缺乏強(qiáng)制型與市場型作用方式；政策文本依據(jù)充分、方案科學(xué)、目標(biāo)明確、規(guī)劃合理。因此，改進(jìn)意見為X6、X1。P5政策在X4低于均值0.76，其政策領(lǐng)域缺乏教育方面內(nèi)容；在X9方面得分低于均值0.94，在政策文本設(shè)計(jì)當(dāng)中權(quán)責(zé)劃分不明確；政策作用方式、政策內(nèi)容、政策保障內(nèi)容與政策創(chuàng)新得分均為1，內(nèi)容詳實(shí)充分。因此，改進(jìn)意見為X4、X9。P2排名第二，得分為7.24，政策各維度得分都高于均值，該突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策時(shí)效為中期(3～5年)；政策性質(zhì)既有導(dǎo)向支持，也有預(yù)測與強(qiáng)有力的監(jiān)管；政策內(nèi)容詳實(shí)，包括應(yīng)急體系的提升，應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)建與發(fā)展，劃分了各方職責(zé)，政策文本依據(jù)充分、方案科學(xué)、目標(biāo)明確、規(guī)劃合理。

3.3.2 合格政策的具體評價(jià)合格政策分別為P1、P3、P6、P7、P8、P9。

P7得分為6.33，排名第三。該突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策在X7政策創(chuàng)新得分低于均值0.61；X8政策內(nèi)容方面得分低于均值0.72，政策文本并未提及應(yīng)急技術(shù)的創(chuàng)新；政策內(nèi)容未提及應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與應(yīng)急預(yù)案的制定；政策性質(zhì)完善，其中包含預(yù)測、支持、導(dǎo)向與監(jiān)管；政策文本依據(jù)充分、方案科學(xué)、目標(biāo)明確、規(guī)劃合理。因此，改進(jìn)意見為X8、X7。

P1、P3均得分6.24，排名第四。其中這兩項(xiàng)政策在政策性質(zhì)X1、政策創(chuàng)新X7得分都低于均值0.83和0.61，突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策性質(zhì)缺乏預(yù)測內(nèi)容，政策創(chuàng)新方面分別缺乏技術(shù)與信息平臺的創(chuàng)新內(nèi)容。P1政策在X5政策保障得分低于均值0.66，政策缺乏應(yīng)急物資保障的內(nèi)容；政策作用方式以激勵、服務(wù)型為主，強(qiáng)制是采取監(jiān)管的方式促進(jìn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的路徑；政策文本依據(jù)充分、方案科學(xué)、目標(biāo)明確、規(guī)劃合理。因此，改進(jìn)意見為X5、X7、X1。P3政策在X4政策領(lǐng)域得分略低于均值0.76，政策領(lǐng)域缺乏教育內(nèi)容；X6政策作用方式得分低于均值0.67，在作用方式上缺乏服務(wù)型與市場型的內(nèi)容；X8政策內(nèi)容得分低于均值0.72，在政策內(nèi)容上未提及應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展和政府職責(zé)劃分不明確；X9政策評價(jià)得分低于均值0.94，整體政策文本方案不夠科學(xué)；政策內(nèi)容詳實(shí)。因此，改進(jìn)意見為X8、X4、X7、X6、X9、X1。

P6得分為5.91，排名第五。該突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策在X1政策性質(zhì)得分低于均值0.83，政策性質(zhì)缺乏預(yù)測內(nèi)容；X4政策領(lǐng)域得分略低于均值0.76，缺乏教育內(nèi)容；X5政策保障內(nèi)容得分低于均值0.66，在政策保障內(nèi)容上缺乏對社會安全、應(yīng)急物資與應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的保障；X6政策作用方式得分低于均值0.67，在作用方式上缺乏鼓勵、服務(wù)于市場型的方式，這可能與政策本身的性質(zhì)有關(guān)系，其性質(zhì)為規(guī)章制度，具有強(qiáng)力的保障力；X7政策創(chuàng)新得分低于均值0.61，缺乏技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)容；X8政策內(nèi)容得分低于均值0.72，缺乏應(yīng)急體系與應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容；政策文本依據(jù)充分、方案科學(xué)、目標(biāo)明確、規(guī)劃合理。因此，改進(jìn)意見為X8、X7、X5、X4、X6、X1。

P9得分為5.83，排名第六。該突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策在X1政策性質(zhì)得分低于均值為0.83，政策性質(zhì)缺乏預(yù)測內(nèi)容；X4政策領(lǐng)域得分低于均值0.76，政策領(lǐng)域未涉及教育與社會安全內(nèi)容；X8政策內(nèi)容得分低于均值0.72，政策內(nèi)容缺乏政府職責(zé)的劃分與應(yīng)急預(yù)案的制定；政策文本依據(jù)充分、方案科學(xué)、目標(biāo)明確、規(guī)劃合理。因此，改進(jìn)意見為X8、X4、X1。

P8得分為5.71，排名第七。該突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策在X4政策領(lǐng)域得分低于均值0.76，政策領(lǐng)域未涉及教育與社會安全；X5政策保障內(nèi)容得分低于均值0.66，政策保障內(nèi)容不完善，缺乏對人員培養(yǎng)、隊(duì)伍建設(shè)、制度健全與法律法規(guī)健全的保障；X6政策作用方式得分低于均值0.67，政策作用方式以鼓勵與強(qiáng)制為主，缺乏服務(wù)型與市場型作用方式；X7政策創(chuàng)新得分低于均值0.61，政策文本未涉及創(chuàng)新內(nèi)容；性質(zhì)完善，其中包含預(yù)測、支持、導(dǎo)向與監(jiān)管；其政策時(shí)效為短期；政策文本依據(jù)充分、方案科學(xué)、目標(biāo)明確、規(guī)劃合理。因此，改進(jìn)意見為X5、X4、X6、X7。

4 對策和建議

鑒于對9項(xiàng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策的評價(jià)，本文認(rèn)為，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件政策制定內(nèi)容上要積極推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)應(yīng)急物資保障、加大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急人才培養(yǎng)及保障體系建設(shè)。建立健全相關(guān)法律法規(guī)，讓應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展、物資保障、人才培養(yǎng)在有法可依的制度環(huán)境中健康發(fā)展。

4.1 推動應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新

由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性及不可控性，應(yīng)急產(chǎn)品需求的隨機(jī)性與不確定性，因此需強(qiáng)化政府兜底和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的功能，給予企業(yè)基本保障來維持應(yīng)急市場的穩(wěn)定性。企業(yè)要完善“專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏”的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制，提升轉(zhuǎn)產(chǎn)效能和轉(zhuǎn)換韌性，實(shí)現(xiàn)平戰(zhàn)無縫轉(zhuǎn)換，以保證企業(yè)的根本屬性[9]。政府應(yīng)加強(qiáng)與創(chuàng)新型企業(yè)的合作，以創(chuàng)新推動傳統(tǒng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量和規(guī)?；a(chǎn)；企業(yè)要擁有強(qiáng)大的研發(fā)能力和先進(jìn)創(chuàng)新的技術(shù)支持，結(jié)合政府的資源，可以更有力地推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展與升級。

4.2 加強(qiáng)應(yīng)急物資保障

在物資生產(chǎn)方面，明確應(yīng)急物資的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入條件，加強(qiáng)進(jìn)入市場前的抽檢，保障物資的合格線。盡快建立健全全球范圍內(nèi)的國際標(biāo)準(zhǔn)，不僅要保障醫(yī)務(wù)人員的高專業(yè)性防護(hù)需求，還要為全球共同治理提供物資保障。在應(yīng)急物資儲備方面，要根據(jù)切實(shí)情況建立起中央應(yīng)急儲備庫和地方應(yīng)急儲備體系[10]。加強(qiáng)協(xié)議企業(yè)儲備和生產(chǎn)能力儲備，與企業(yè)自身優(yōu)勢結(jié)合，保證即時(shí)補(bǔ)充短缺物資的能力。與此同時(shí)，也可拓展慈善機(jī)構(gòu)及愛心人士捐助應(yīng)急物資儲備渠道，屆時(shí)緩解應(yīng)急物資儲備與短缺的壓力。在應(yīng)急物資調(diào)度方面，應(yīng)大力發(fā)展國內(nèi)及國際應(yīng)急物資運(yùn)轉(zhuǎn)信息化平臺建設(shè)，不僅可以實(shí)時(shí)掌握物資儲備的情況，還可完善物資儲備地區(qū)聯(lián)動機(jī)制，精確調(diào)撥物資，提高物資的使用效率，也為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體奠定信息基礎(chǔ)。

4.3 加大突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急人才的培養(yǎng)及保障

經(jīng)過疫情的沖擊，習(xí)總書記對公共衛(wèi)生體系的建設(shè)提出了要求，要堅(jiān)決貫徹預(yù)防為主的衛(wèi)生與健康工作方針，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，加強(qiáng)公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)[11]。衛(wèi)生人才在“量”上的變化逐年遞增，與此同時(shí)還需加強(qiáng)衛(wèi)生人才培養(yǎng)在“質(zhì)”上的飛躍。在衛(wèi)生人才培養(yǎng)的過程中要加強(qiáng)多學(xué)科交叉教學(xué)，加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，做到“召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)則必勝”，為健全公共衛(wèi)生體系培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生人才。提高衛(wèi)生人才待遇，不僅要從薪酬制度上給予改善，還需對衛(wèi)生人才的社會地位加以提升，做到“養(yǎng)的出、留的住”的良好局面。對現(xiàn)有的衛(wèi)生技術(shù)人才進(jìn)行專業(yè)性的培訓(xùn)，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)拓展，尤其是對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)中的信息化科技產(chǎn)品的了解與使用。加強(qiáng)應(yīng)急人才的培養(yǎng)與應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，提高應(yīng)急救援技術(shù)。

4.4 建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的法律法規(guī)

我國的《突發(fā)事件應(yīng)對法》對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)內(nèi)容有所明確，但是隨著社會環(huán)境的復(fù)雜多變，單純的應(yīng)對法與傳染病法不足以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)可能發(fā)生的各種情況。加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件一系列的應(yīng)對法律法規(guī)，在法律滯后的情況下，可以根據(jù)各省市具體情況，加強(qiáng)公共衛(wèi)生法治保障的地方立法規(guī)劃，加強(qiáng)強(qiáng)制約束力。在加強(qiáng)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也要設(shè)定健全的生產(chǎn)制度，完善準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，讓應(yīng)急產(chǎn)業(yè)在健全的制度環(huán)境下創(chuàng)新發(fā)展。