舊金山灣區(qū)土地開發(fā)利用規(guī)劃、策略及啟示

□ 榮冬梅 王佳佳

美國舊金山灣區(qū)是世界著名灣區(qū)，以開放性、 創(chuàng)新性、宜居性和國際化為重要特征，具有高效的資源配置能力，在區(qū)域內(nèi)發(fā)揮著引領(lǐng)創(chuàng)新、聚集輻射的核心功能。舊金山灣區(qū)的建設(shè)和發(fā)展要遠早于我國粵港澳大灣區(qū)，并且發(fā)展模式也趨于完善和穩(wěn)定。本文以舊金山灣區(qū)為例，從土地開發(fā)利用的視角出發(fā)，梳理了其在規(guī)劃和土地開發(fā)利用策略方面的經(jīng)驗，以期為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供參考和借鑒。

舊金山灣區(qū)概況

舊金山灣區(qū)（以下簡稱灣區(qū)），位于美國西海岸加利福尼亞州北部，陸地面積約1.8 萬平方千米，由9 個縣101個市鎮(zhèn)組成，人口超過760 萬。目前，灣區(qū)形成了舊金山市、半島、南灣、東灣、北灣等五大區(qū)域的格局，是加州僅次于洛杉磯地區(qū)的第二大都會區(qū)。加州環(huán)境保護部門及灣區(qū)開放空間委員會等部門和機構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，灣區(qū)1.8萬平方千米土地中，約有51%為農(nóng)業(yè)用地，29%為受保護的開放空間，18%為城市用地或已建成土地，2%為工業(yè)用地。灣區(qū)工業(yè)用地數(shù)量和類別在整個區(qū)域的分布并不均勻：重工業(yè)用地集中在東灣，其中，專用工業(yè)用地明顯增多；半島和南灣總體上工業(yè)用地和辦公用地混合比例較大。

有關(guān)土地開發(fā)利用的規(guī)劃

首個灣區(qū)規(guī)劃。1970 年，灣區(qū)政府協(xié)會（ABAG）編制完成的《舊金山灣區(qū)區(qū)域規(guī)劃1970—1990》是灣區(qū)第一個綜合性區(qū)域規(guī)劃，概述了區(qū)域性開放空間計劃等多項內(nèi)容。此版規(guī)劃在土地利用方面支持城市集中，取代向外分散和新建設(shè)施蔓延式發(fā)展。但是，由于當時規(guī)劃條件尚不成熟，因此實施力度很低，后來也很少提及。

次區(qū)域規(guī)劃。20 世紀90 年代早期，當時的政府并不是特別支持自上而下的區(qū)域規(guī)劃方法，但灣區(qū)政府協(xié)會認為進行強有力的地方控制非常必要，并認識到綜合規(guī)劃對區(qū)域內(nèi)一些重大項目具有重要意義。因此，灣區(qū)政府協(xié)會執(zhí)行董事會在1990 年7月通過了一項政策框架，以指導(dǎo)灣區(qū)未來的土地利用決策，并為三谷地區(qū)（Tri-Valley）的5個城市以及阿拉米達縣和康特拉科斯塔縣制定了次區(qū)域規(guī)劃。

專項規(guī)劃。1999 年，為解決灣區(qū)日益嚴重的交通擁堵、住房負擔(dān)能力危機和日益縮小的開放空間等問題，灣區(qū)“精明增長”和“區(qū)域宜居性足跡”戰(zhàn)略先后被提出。2002 年，灣區(qū)政府協(xié)會將上述兩種戰(zhàn)略合二為一，編制了精明增長戰(zhàn)略/區(qū)域宜居性足跡規(guī)劃（VISION）。VISION 專項規(guī)劃旨在通過精明增長模式實現(xiàn)職住平衡的愿景，包括促進住房建設(shè)和永久性保障住房、保護開放空間和農(nóng)業(yè)用地等五項目標，并進行了20 年期土地利用和運輸預(yù)測。為落實精明增長模式，灣區(qū)政府協(xié)會和灣區(qū)大都市交通委員會（MTC）于2006年共同編制集中增長規(guī)劃（FOCUS），其核心戰(zhàn)略為沿著現(xiàn)有交通網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)有社區(qū)的“集中增長”。FOCUS 計劃依據(jù)現(xiàn)有社區(qū)特征和基礎(chǔ)設(shè)施布局，全域劃定優(yōu)先發(fā)展區(qū)和優(yōu)先保護區(qū)，構(gòu)建灣區(qū)空間規(guī)劃的實施架構(gòu)。

綜合規(guī)劃。2013 年發(fā)布的《灣區(qū)規(guī)劃2040》延續(xù)了FOCUS 計劃提出的空間規(guī)劃框架，強調(diào)集中式發(fā)展，關(guān)注交通和住房，通過明確區(qū)域交通和土地利用戰(zhàn)略，促使灣區(qū)發(fā)展更加持續(xù)公平。該規(guī)劃沿著交通網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)有社區(qū)謀劃發(fā)展空間，在全域確定優(yōu)先發(fā)展區(qū)和優(yōu)先保護區(qū)，對優(yōu)先發(fā)展區(qū)進行“高密度且緊湊”的開發(fā)，對優(yōu)先保護區(qū)實行“保護和謹慎”的開發(fā)。2017年，該規(guī)劃更新了對人口和就業(yè)的預(yù)測，調(diào)整了優(yōu)先發(fā)展區(qū)的空間配置，并重設(shè)了人均二氧化碳排放減量目標等?！稙硡^(qū)規(guī)劃2040》是國家授權(quán)的綜合性交通和土地利用長期規(guī)劃，同時，也是灣區(qū)第一個具有實際意義的區(qū)域規(guī)劃文件，對厘清區(qū)域空間、統(tǒng)籌區(qū)域資源具有重要戰(zhàn)略意義。

《灣區(qū)規(guī)劃2050》于2021年10月頒布，圍繞住房、經(jīng)濟、交通和環(huán)境等4 個關(guān)鍵問題，制定了35 條戰(zhàn)略和一系列行動計劃。規(guī)劃設(shè)定了優(yōu)先發(fā)展區(qū)、優(yōu)先工業(yè)區(qū)、交通發(fā)達區(qū)和資源富集區(qū)等4 類重點區(qū)域，并制定了相應(yīng)的發(fā)展政策，是灣區(qū)官方的區(qū)域性長期規(guī)劃。

灣區(qū)土地開發(fā)利用相關(guān)策略

灣區(qū)在區(qū)域?qū)用嫱ㄟ^制定規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃土地利用和交通規(guī)劃目標，同時，各區(qū)域結(jié)合本地社區(qū)的發(fā)展需求，在優(yōu)先發(fā)展區(qū)、優(yōu)先生產(chǎn)區(qū)、優(yōu)先保護區(qū)、城市發(fā)展邊界等規(guī)劃框架下制定和引導(dǎo)土地資源開發(fā)利用策略，促進區(qū)域用地緊湊式高效發(fā)展。

允許優(yōu)先發(fā)展區(qū)和交通發(fā)達區(qū)高強度開發(fā)土地。優(yōu)先發(fā)展區(qū)是灣區(qū)規(guī)劃中設(shè)定的可以支持經(jīng)濟發(fā)展和氣候目標實現(xiàn)，并影響未來就業(yè)分布的區(qū)域，通?？拷F(xiàn)有就業(yè)中心或交通便利區(qū)域。交通發(fā)達區(qū)是指靠近鐵路、輪渡或發(fā)達的公交服務(wù)區(qū)，但尚未被確定為優(yōu)先發(fā)展區(qū)的區(qū)域。灣區(qū)規(guī)劃允許優(yōu)先發(fā)展區(qū)和交通發(fā)達區(qū)進行更高強度的土地開發(fā)，鼓勵雇主將更多的工作崗位設(shè)置在公共交通附近，或轉(zhuǎn)移到交通便利且住房供給豐富的地區(qū)。灣區(qū)大都市交通委員會和灣區(qū)政府協(xié)會通過提供技術(shù)和財政援助，開展試點項目，支持地方在優(yōu)先發(fā)展區(qū)開發(fā)多元化住房，同時，著重研究和加快老舊購物中心和辦公園區(qū)的重建，以促進公共土地再利用。按照《灣區(qū)規(guī)劃2050》的預(yù)測，未來80%以上的新增住宅將位于交通發(fā)達區(qū)，60%的新增就業(yè)崗位將位于高質(zhì)量交通的步行距離內(nèi)。

劃定優(yōu)先生產(chǎn)區(qū)，保留和投資重要工業(yè)用地。優(yōu)先生產(chǎn)區(qū)是灣區(qū)土地長期使用和運輸計劃的一部分，為制造業(yè)、公共事業(yè)和物流等中等收入行業(yè)的發(fā)展作準備。由于這些中等收入行業(yè)的就業(yè)率下降，導(dǎo)致工業(yè)用地需求減少、工業(yè)部門就業(yè)機會萎縮，很多工業(yè)用地面臨轉(zhuǎn)為住宅用地的風(fēng)險。優(yōu)先生產(chǎn)區(qū)的核心策略是保留并投資重要工業(yè)用地，既可以為區(qū)域內(nèi)的人員提供更多的工作機會，又可以保護工業(yè)用地并避免其轉(zhuǎn)為住宅用地。優(yōu)先生產(chǎn)區(qū)被劃定后，該區(qū)域?qū)⒗^續(xù)實施原有的工業(yè)用地政策，并且會有專門的資金安排用于改善重要基礎(chǔ)設(shè)施。

通過多種舉措保留和保護開放空間。一是強化城市增長邊界管控，引導(dǎo)資源集約發(fā)展。為遏制城市無序蔓延，《灣區(qū)規(guī)劃2050》維持了在2020 年建立的城市增長邊界，采用多種土地利用政策，引導(dǎo)城市建設(shè)和發(fā)展保持在現(xiàn)有的邊界之內(nèi)，形成緊湊的空間發(fā)展格局，同時為未來發(fā)展保留更多寶貴的開放空間。二是劃定高價值保護區(qū)域，提供戰(zhàn)略配套資金進行保護和管理。高價值保護區(qū)域包括但不限于優(yōu)先保護區(qū)和荒地—城市交界區(qū)等。三是對公園、步道和娛樂設(shè)施的改善和擴建進行戰(zhàn)略投資，保持開放空間處于良好維護狀態(tài)，確保未來不斷增長的人口可以公平使用開放空間，防止資源過度擁擠和退化。

借鑒與啟示

充分發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃的重要作用。灣區(qū)發(fā)展是一個復(fù)雜長期的過程，對于區(qū)域內(nèi)資源的開發(fā)利用必須要加以規(guī)劃。目前，我國《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)印發(fā)，成為指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)當前和今后一個時期合作發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。筆者認為，要全面深刻理解粵港澳大灣區(qū)這一國家戰(zhàn)略的重大意義、發(fā)展定位、目標愿景、主要任務(wù)、推進策略等，并在實踐中精準實施，充分發(fā)揮規(guī)劃綱要對大灣區(qū)未來發(fā)展的引領(lǐng)性作用。待時機成熟時，可出臺大灣區(qū)發(fā)展詳細規(guī)劃和規(guī)劃綱要配套政策實施細則，從而進一步明確和細化目標、任務(wù)，形成完整、可操作的灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，并可嘗試建立規(guī)劃期內(nèi)的定期更新維護制度。

構(gòu)建集約高效的空間發(fā)展格局。合理規(guī)劃建設(shè)和使用灣區(qū)空間資源，構(gòu)建科學(xué)合理的空間發(fā)展格局，是每個灣區(qū)發(fā)展都要面臨的重要課題。我國粵港澳大灣區(qū)土地資源十分稀缺，部分城市的土地開發(fā)強度已超過國際警戒線。因此，在發(fā)展過程中，粵港澳大灣區(qū)更應(yīng)注重土地資源的規(guī)劃和合理利用，科學(xué)布局居住與工商業(yè)發(fā)展用地，推動城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線等控制線的實施，并采取多種途徑的節(jié)約集約用地措施，構(gòu)建高效緊湊的空間發(fā)展格局。

保護生態(tài)環(huán)境，為未來預(yù)留彈性發(fā)展空間。美國舊金山灣區(qū)多版規(guī)劃都有關(guān)于各類開放空間和保護區(qū)的要求，以優(yōu)美宜居的環(huán)境吸引和留住高端人才與企業(yè)。相比而言，我國粵港澳大灣區(qū)由于人口眾多、早期經(jīng)濟發(fā)展較粗放，自然資源和生態(tài)環(huán)境保護形勢比較嚴峻。為提升粵港澳大灣區(qū)資源環(huán)境承載力，打造宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)灣區(qū)，筆者認為，應(yīng)統(tǒng)籌灣區(qū)內(nèi)各類資源的開發(fā)與利用，加強環(huán)境保護和治理，實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，為未來發(fā)展預(yù)留更大空間。（摘編自《中國土地》2022 年第11 期）