科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)施“包干制”的思考

鄒素榮

作者單位：中國科學(xué)院上海有機(jī)化學(xué)研究所

一、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)施包干制的必要性

自黨的十八大提出精簡科研經(jīng)費(fèi)管理政策以來，國家進(jìn)行了很大力度的改革，提高科研單位的科技工作者積極性，鼓勵(lì)科技攻關(guān)的快速發(fā)展。但在科研經(jīng)費(fèi)管理方面仍存在很多問題，包括政策執(zhí)行不到位、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理僵化、分配機(jī)制不完善、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷難等。因此，為有效解決這些問題，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）的要求，各部委及地方政府相繼出臺了《國家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》（財(cái)教〔2021〕177號）《關(guān)于開展2021年科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用 “包干制”試點(diǎn)工作的通知》（滬科合〔2021〕10號）等，科研事業(yè)單位根據(jù)自身情況結(jié)合中央文件精神積極制定相應(yīng)的管理措施，努力將好的政策“接得住”又“管得好”，進(jìn)一步激勵(lì)科研人員產(chǎn)出更高質(zhì)量的科學(xué)和技術(shù)成果，并為高水平的科學(xué)和技術(shù)自力更生作出貢獻(xiàn)。

（一）提升科研創(chuàng)新的需要

科研經(jīng)費(fèi)使用包干制是提高科研項(xiàng)目執(zhí)行效率、激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力的關(guān)鍵?？萍紕?chuàng)新活動本身就充滿了不確定性，需要研究人員積極做出各種努力和探索。尤其是基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，項(xiàng)目周期長、團(tuán)隊(duì)大、不可控因素較多。在具體科研經(jīng)費(fèi)實(shí)施過程中，預(yù)算項(xiàng)目的調(diào)整需要嚴(yán)格審批。當(dāng)預(yù)算項(xiàng)目發(fā)生變化并返還資金時(shí)，研究人員必須詳細(xì)解釋變化的原因，有時(shí)會遇到各種問題和挑戰(zhàn)。大量的報(bào)告和審批浪費(fèi)了科學(xué)家的精力。包干制的初衷是減輕研究人員的預(yù)算負(fù)擔(dān)和耗時(shí)的報(bào)銷，同時(shí)肯定了科研人員的智力勞動和貢獻(xiàn)，充分調(diào)動了科研人員的積極性。

（二）科研單位體制機(jī)制與時(shí)俱進(jìn)的需要

實(shí)行包干制是落實(shí)國家“放管服”改革的重要內(nèi)容，是建立適應(yīng)時(shí)代需要的新型科研資金管理制度的有效手段。這也是推動科研機(jī)構(gòu)體制機(jī)制改革和管理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。近年來，黨中央、國務(wù)院實(shí)施“放管服”改革，這對推進(jìn)科研單位管理體制改革具有重要意義?？蒲袉挝辉谠械闹贫润w系基礎(chǔ)上，從充分放權(quán)、放管結(jié)合的原則出發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)各類科研項(xiàng)目的管理辦法改革，從科研項(xiàng)目管理出發(fā)，各部門建立起處室聯(lián)動的管理機(jī)制，探索現(xiàn)代化科研單位管理體系，確保體制機(jī)制的長效管控。

（三）國家科研攻關(guān)的需要

實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)包干制，是2019年以來我國科研管理的一個(gè)戰(zhàn)略發(fā)展和考慮。這項(xiàng)改革促進(jìn)了創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和優(yōu)秀人才從繁瑣的管理制度中解放出來，使他們對人力、財(cái)力、物力有更大的處置權(quán)，有權(quán)決定科研技術(shù)路線。在具體的研究中，允許他們專注于國家戰(zhàn)略的核心技術(shù)。從廣義上講，科研源頭可以產(chǎn)生積極的示范效應(yīng)，在社會上形成濃厚的創(chuàng)新氛圍，讓大家有效地進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)踐。

二、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題

（一）制度修訂不及時(shí)，一定程度上影響了政策落地

國家陸續(xù)出臺一系列包干制相關(guān)制度之后，科研事業(yè)單位由于對包干制的界定不清等原因，相應(yīng)的制度制定存在滯后的現(xiàn)象，為了完成上級單位的備案要求，往往出現(xiàn)生搬硬套上級主管部門管理制度的現(xiàn)象。一是有些制度雖然制定了，但是仍擺脫不了預(yù)算編制的相關(guān)要求。二是科研事業(yè)單位在制定包干制管理辦法時(shí)未對包干制項(xiàng)目范圍進(jìn)行清晰的界定，導(dǎo)致不知道哪些項(xiàng)目應(yīng)該使用包干制，哪些項(xiàng)目不能使用?？蒲袉挝煌徽J(rèn)準(zhǔn)上級單位的包干項(xiàng)目范圍，未從本單位的在研項(xiàng)目實(shí)際情況出發(fā)，導(dǎo)致科研人員在申請使用包干制時(shí)無所適從，發(fā)揮不了包干制的放權(quán)效果。

（二）項(xiàng)目全周期內(nèi)執(zhí)行不到位，管理部門缺乏有機(jī)聯(lián)動

一是目前為止很多科院單位按照上級部門的制度，在新項(xiàng)目的申請階段已經(jīng)引入了包干制，但是只是形式上的流程限制，起不到實(shí)質(zhì)上的制約作用。二是項(xiàng)目執(zhí)行階段包干制經(jīng)費(fèi)管理制度缺乏細(xì)化內(nèi)容，只是籠統(tǒng)地規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)支出內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)須符合項(xiàng)目主管部門相關(guān)規(guī)定，而沒有具體的流程控制與各管理部門間的聯(lián)動作用。“報(bào)銷繁”情況依然存在，科研經(jīng)費(fèi)使用的管控要求太多，改革力度落實(shí)不暢，沒有統(tǒng)一且具體的規(guī)定。

（三）科研項(xiàng)目內(nèi)外部監(jiān)管不到位

科研單位建立了全面的資金使用監(jiān)督機(jī)制，包括項(xiàng)目監(jiān)督單位的內(nèi)部監(jiān)督和財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門和公眾的外部監(jiān)督，但仍存在內(nèi)部管理能力不足、外部協(xié)調(diào)性不夠、監(jiān)督規(guī)則不統(tǒng)一等問題。項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)，監(jiān)督力量相對薄弱，監(jiān)督檢查的要求不夠具體化，執(zhí)行監(jiān)督缺乏參照的制度及實(shí)施方案。若科研單位全面放開包干制，缺乏有力的內(nèi)外部監(jiān)督檢查制度與措施，“負(fù)面清單”不足以建立一個(gè)全面的監(jiān)測和控制體系。這不僅不能消除資金的濫用，還會加劇研究人員和管理人員之間的緊張關(guān)系。

三、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)施“包干制”的建議

（一）完善制度體系建設(shè)，做好銜接方案。

任何管理措施的落地都離不開制度的先行。為打通“放管服”改革政策落地的“最后一公里”，科研單位應(yīng)在現(xiàn)有的制度體系基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)體制機(jī)制改革，從科研項(xiàng)目的實(shí)際情況出發(fā)，強(qiáng)化政策制度的制定與修訂，進(jìn)一步夯實(shí)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的工作基礎(chǔ)，使科研業(yè)務(wù)有章可循，切實(shí)做到“管得住”。

1.科研單位需要認(rèn)真梳理關(guān)鍵政策問題。圍繞減輕科研人員經(jīng)費(fèi)報(bào)銷負(fù)擔(dān)、完善科研績效管理和監(jiān)督檢查等重點(diǎn)，結(jié)合資金管理過程中與實(shí)際工作相關(guān)的政策執(zhí)行難點(diǎn)、堵點(diǎn)，結(jié)合經(jīng)費(fèi)管理過程中的實(shí)際工作，聚焦政策執(zhí)行的關(guān)鍵點(diǎn)，做好新舊制度的銜接。

2.科研單位應(yīng)根據(jù)不同主管部門下達(dá)的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度，按照自身的項(xiàng)目特點(diǎn)統(tǒng)一梳理為一種包干制管理辦法。例如，有些科研單位按照不同的主管部門分別制定了對應(yīng)的包干制管理辦法，但一種管理辦法的實(shí)施范圍并非適用全部此類來源的項(xiàng)目。這樣一來科研單位在執(zhí)行過程中往往造成包干制的項(xiàng)目范圍不明確，經(jīng)費(fèi)報(bào)銷簽字過程中過于繁瑣，給實(shí)際工作開展造成不便。

3.科研單位應(yīng)對符合包干制管理要求的項(xiàng)目實(shí)行由點(diǎn)及面，逐步放開的推進(jìn)策略?？蒲袉挝豢梢詢?yōu)先選擇創(chuàng)新能力強(qiáng)、潛力突出、科研經(jīng)費(fèi)管理較好的科研單元（課題組）試點(diǎn)推行，然后逐步推廣。包干制辦理辦法推行的初期階段可選擇一些經(jīng)費(fèi)額度小、項(xiàng)目周期短的縱向項(xiàng)目試行。

（二）建立從項(xiàng)目申請到結(jié)題的包干制貫通流程

1.建立從項(xiàng)目申請到結(jié)題的全周期流程貫通。

（1）在項(xiàng)目申請階段簡化預(yù)算的編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)等權(quán)利，讓項(xiàng)目負(fù)責(zé)人真正感受到“放權(quán)”，充分?jǐn)U大科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的自主權(quán)。項(xiàng)目資金不再分為直接費(fèi)用、間接費(fèi)用，而是以總經(jīng)費(fèi)的形式支持科研工作。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人必須簽訂承諾書，并實(shí)際提交科研管理部門備案。從科研項(xiàng)目執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)使用與科研誠信的協(xié)調(diào)方面落實(shí)承諾。承諾書的備案作為后續(xù)職責(zé)認(rèn)定的配套制度保障與約束。

（2）在項(xiàng)目的執(zhí)行階段，包干制項(xiàng)目科研經(jīng)費(fèi)各項(xiàng)支出內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵守項(xiàng)目管理部門的相關(guān)規(guī)定。實(shí)行項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)制，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人簽字后，報(bào)送專項(xiàng)審批部門審議。經(jīng)費(fèi)開支方面按需使用，無比例限制，無需預(yù)算調(diào)劑?？冃еС鲇?jì)提方面由科研單位按項(xiàng)目任務(wù)書批準(zhǔn)的績效金額從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中提取20%—40%作為獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)。充分利用ARP等智能一體化辦公軟件，對包干制的經(jīng)費(fèi)總額進(jìn)行系統(tǒng)控制。

（3）包干制項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)財(cái)務(wù)部門提供的科研經(jīng)費(fèi)臺賬明細(xì)編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)決算報(bào)告，經(jīng)相關(guān)管理部門審核，報(bào)請各主管部門審批。項(xiàng)目實(shí)施期末實(shí)行一次性綜合績效評價(jià)。按照國辦發(fā)〔2021〕32號文件的要求，積極申請合并財(cái)務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收，切實(shí)保證科研人員盡量減少在財(cái)務(wù)驗(yàn)收資料準(zhǔn)備環(huán)節(jié)費(fèi)時(shí)費(fèi)力。具體的科研經(jīng)費(fèi)管理使用包干制全周期落地實(shí)施的措施，詳見表1所示。

表1 包干制全周期流程落地具體措施

2.簡化科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行環(huán)節(jié)的審批。

（1）由多部門聯(lián)合審批調(diào)整為包干制專項(xiàng)辦公室審批，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。在符合項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)性、政策相符性、經(jīng)濟(jì)合理性基礎(chǔ)上，以預(yù)算管理一體化為核心，逐步簡化各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷審核流程，為科研人員減負(fù)，真正做到“服務(wù)好”。報(bào)銷單據(jù)經(jīng)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人在報(bào)銷單上簽字后，提交包干制專項(xiàng)辦公室審議，審議通過后安排付款。這樣大大簡化了原先科研人員拿著一張報(bào)銷單到處找各個(gè)審批部門簽字的流程，有效提高經(jīng)費(fèi)開支的效率。

（2）全面發(fā)揮科研財(cái)務(wù)助理的作用。科研單位應(yīng)落實(shí)《科研財(cái)務(wù)助理管理辦法》，從一線科研人員中選拔出對經(jīng)費(fèi)開支比較熟悉、經(jīng)常對接結(jié)題審計(jì)的人員專職成為科研財(cái)務(wù)助理，逐步形成專業(yè)化且相對固定的科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍，基本上覆蓋各個(gè)研究組。在項(xiàng)目預(yù)算編制與調(diào)整、資金支出、財(cái)務(wù)決算及驗(yàn)收、資金審計(jì)、項(xiàng)目管理等全過程為科研人員提供專業(yè)服務(wù)，切實(shí)為科研人員減負(fù)，讓科研人員得以潛心致研。

（3）建設(shè)一體化科研管理信息平臺，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上隨時(shí)隨地審批和管控?？蒲袉挝灰涌霢RP等智能信息系統(tǒng)建設(shè)。通過借助財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)，在單位內(nèi)各部門之間建立財(cái)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)資金總量在線控制的智能化管理流程，實(shí)現(xiàn)讓科研人員少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路。

3.加強(qiáng)部門間的相互聯(lián)動。

科研單位應(yīng)在科研項(xiàng)目管理部等建立起部門間相互聯(lián)動、通力合作的管理機(jī)制。既要重視包干制實(shí)施過程中的各種需求，提高流程中的辦理效率，又要做到流程可控、成本可控、資金安全可控的風(fēng)險(xiǎn)防范。通過各部門的橫向合作與縱向協(xié)同，科研單位要逐步探索出“體現(xiàn)國家意志、滿足國家需求、代表國家水平”的責(zé)任和使命驅(qū)動的現(xiàn)代化科研院所管理體系，努力夯實(shí)科研項(xiàng)目包干制的保障措施。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)各部門間的交流，搭建政策交流學(xué)習(xí)的平臺，增強(qiáng)管理人員對經(jīng)費(fèi)規(guī)范開支的理解力度。

（三）加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管力度

1.內(nèi)外協(xié)調(diào)監(jiān)督，積極引入外部監(jiān)管。

科研事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)部門在包干制項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)審力度，對經(jīng)費(fèi)使用情況開展抽查，保證經(jīng)費(fèi)的合規(guī)、高效使用。每年常態(tài)化地對科研經(jīng)濟(jì)報(bào)銷等工作開展真實(shí)性、合法性審計(jì)事項(xiàng)，對不按規(guī)定管理和使用項(xiàng)目資金的行為，取消所有課題組項(xiàng)目資金的包干制資格。建立“負(fù)面清單”制度，做好內(nèi)部信息公開、公示工作。外部監(jiān)督方面，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的項(xiàng)目績效評價(jià)。將日常項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理與外部監(jiān)督檢查相結(jié)合，進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、會計(jì)監(jiān)督和日常監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)信息共享。

2.加強(qiáng)科研人員自身誠信道德建設(shè)。

建立健全科研誠信承諾制度。加強(qiáng)科研原始記錄管理制度，完善學(xué)術(shù)期刊管理和預(yù)警體系。制定《加強(qiáng)科研誠信建設(shè)實(shí)施細(xì)則》《科研不端行為查處細(xì)則》等制度性文件，嚴(yán)肅查處科研不端行為，建立科研不端行為責(zé)任追究制度，加強(qiáng)廉潔管控，對嚴(yán)重失信者實(shí)行聯(lián)合懲戒?？蒲腥藛T要弘揚(yáng)科學(xué)精神，實(shí)事求是，嚴(yán)于律己，恪守職業(yè)道德，努力為社會創(chuàng)造更多價(jià)值。

同時(shí)，科研單位也要加強(qiáng)內(nèi)外部的聯(lián)合制動，由點(diǎn)及面，逐步放開，有序穩(wěn)步推進(jìn)“包干制”政策的運(yùn)用，使整個(gè)經(jīng)費(fèi)管理流程能夠得到全方位的優(yōu)化，給科研活動提供更加自由和廣闊的空間，為我國的科研能力能夠從各方面做到“0到1”的源頭突破和“1到10”的技術(shù)攻堅(jiān)，并有力助推國家及地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展。