政府機(jī)關(guān)購(gòu)買后勤服務(wù)的實(shí)踐與探索

董 晰

作者單位：鄭州海關(guān)后勤管理中心

政府機(jī)關(guān)后勤服務(wù)是保障機(jī)關(guān)安全有序高效運(yùn)行不可或缺的基礎(chǔ)，是機(jī)關(guān)事務(wù)工作的重要組成，也是后勤服務(wù)發(fā)展的重要方面，理應(yīng)納入政府購(gòu)買服務(wù)的范疇。2020年初財(cái)政部公布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)），規(guī)范和加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)管理，凸顯出政府購(gòu)買服務(wù)的重要意義。在新的要求下，各級(jí)機(jī)關(guān)怎樣貫徹《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》，進(jìn)一步優(yōu)化后勤服務(wù)購(gòu)買流程，提升后勤服務(wù)供給質(zhì)量，助力機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)改革發(fā)展，值得研究、實(shí)踐和探索。

一、厘清后勤服務(wù)的內(nèi)涵和范圍

厘清政府機(jī)關(guān)的后勤服務(wù)的內(nèi)涵和范圍，首先要厘清的是“機(jī)關(guān)后勤”與“機(jī)關(guān)事務(wù)”這兩個(gè)概念，這對(duì)討論政府購(gòu)買后勤服務(wù)有非重要的理論作用。

“機(jī)關(guān)后勤”是我國(guó)特有的稱謂，它參照了軍隊(duì)后勤的概念，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沿襲下來的說法。主要是指機(jī)關(guān)后勤服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量層面的工作?！皺C(jī)關(guān)事務(wù)”是相對(duì)于機(jī)關(guān)政務(wù)的概念，是在改革開放新的歷史條件下進(jìn)行理性思考的認(rèn)識(shí)，主要是指所有旨在保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的事務(wù)性管理和服務(wù)工作?！皺C(jī)關(guān)后勤”與“機(jī)關(guān)事務(wù)”兩個(gè)概念之間的聯(lián)系是，“機(jī)關(guān)后勤”寓于“機(jī)關(guān)事務(wù)”之中，特別是“機(jī)關(guān)后勤”作為一種約定成俗的說法，有時(shí)也包括了行政管理的綜合保障服務(wù)。

“機(jī)關(guān)事務(wù)”管理是政府機(jī)關(guān)行政管理的組成部分之一，其主要職責(zé)是以資產(chǎn)管理為核心，比照現(xiàn)有的國(guó)家各級(jí)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的職能，就是辦公用房調(diào)配、公用住房管理、公務(wù)車輛維保、辦公消耗品庫(kù)存、設(shè)備服裝管理等相關(guān)內(nèi)容，其目的是以提供高效物質(zhì)保障為手段，保證機(jī)關(guān)高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)，是政府自身建設(shè)的重要方面，并確保政府機(jī)關(guān)的各類資產(chǎn)保值增值，“機(jī)關(guān)事務(wù)”管理工作不可能社會(huì)化?！皺C(jī)關(guān)后勤”包括的則是相對(duì)“類社會(huì)化”或可社會(huì)化的部分，比如：物業(yè)管理、環(huán)境維護(hù)、文印服務(wù)、被服洗滌、餐飲服務(wù)等。

從理論層面厘清“機(jī)關(guān)后勤”與“機(jī)關(guān)事務(wù)”兩個(gè)概念，有助于對(duì)政府購(gòu)買后勤服務(wù)的理解。從現(xiàn)有政府機(jī)關(guān)各級(jí)組織對(duì)機(jī)關(guān)后勤管理的范圍來講，作為一種約定俗成的說法，機(jī)關(guān)后勤管理在一定程度上包括了行政單位機(jī)關(guān)事務(wù)管理和后勤服務(wù)保障兩層含義，可以簡(jiǎn)單地理解為目前機(jī)關(guān)后勤管理服務(wù)工作實(shí)際包括兩個(gè)層面的服務(wù)，一是行政單位內(nèi)部管理，即必須自辦的服務(wù)；二是可以外包的服務(wù)。而這兩個(gè)層面的服務(wù)則分別對(duì)應(yīng)著“機(jī)關(guān)事務(wù)”和“機(jī)關(guān)后勤”，政府購(gòu)買后勤服務(wù)的范圍也應(yīng)控制在上述的“機(jī)關(guān)后勤”范疇內(nèi)，也就是說購(gòu)買“可以外包的服務(wù)”。

二、政府機(jī)關(guān)后勤服務(wù)供給模式的實(shí)踐

國(guó)內(nèi)各地區(qū)、各層級(jí)的機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理仍處在不平衡不充分的狀態(tài)，各層級(jí)間機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，甚至同一地區(qū)或同一條線的后勤機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)作模式等方面都存在很大的差異，這也造成在后勤服務(wù)購(gòu)買方面呈現(xiàn)出不同的購(gòu)買方式和購(gòu)買主體。

第一類，由政府機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)后勤服務(wù)的購(gòu)買，直接向社會(huì)第三方購(gòu)買后勤服務(wù)，購(gòu)買主體是政府機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、具有行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)的機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門或是公益一類機(jī)關(guān)后勤事業(yè)單位。

第二類，由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)后勤服務(wù)購(gòu)買，向社會(huì)上設(shè)立的公益二類的機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行購(gòu)買，后勤服務(wù)經(jīng)費(fèi)劃撥至機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)中心。《財(cái)政部、中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購(gòu)買服務(wù)改革工作的意見》（財(cái)綜〔2016〕53號(hào)）提出，“凡是公益二類事業(yè)單位承擔(dān)并且適宜由社會(huì)力量提供的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)將財(cái)政撥款改為政府購(gòu)買服務(wù)”，并明確購(gòu)買服務(wù)的行政主管部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算由事業(yè)單位調(diào)整至部門本級(jí)管理。

第三類，由中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、部分省級(jí)機(jī)關(guān)所屬機(jī)關(guān)服務(wù)中心承擔(dān)著后勤服務(wù)組織實(shí)施，但還沒有進(jìn)行分類改革。目前，大部分機(jī)關(guān)將后勤服務(wù)經(jīng)費(fèi)列入部門本級(jí)預(yù)算，預(yù)算包括機(jī)關(guān)服務(wù)中心自辦服務(wù)和外包服務(wù)，委托機(jī)關(guān)服務(wù)中心組織提供后勤服務(wù)，機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)服務(wù)中心之間通過服務(wù)協(xié)議或者購(gòu)買合同等方式，建立財(cái)務(wù)結(jié)算關(guān)系，按照約定由機(jī)關(guān)向機(jī)關(guān)服務(wù)中心支付費(fèi)用。

三、政府購(gòu)買后勤服務(wù)的實(shí)踐探索

政府購(gòu)買后勤服務(wù)的采購(gòu)首先是政府機(jī)關(guān)的一種購(gòu)買行為，其資金來源都是財(cái)政經(jīng)費(fèi)，采購(gòu)行為應(yīng)當(dāng)遵循政府購(gòu)買服務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定。由于政府購(gòu)買后勤服務(wù)采購(gòu)范圍與標(biāo)的不同，要嚴(yán)格按照《政府采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》《政府采購(gòu)需求管理辦法》《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等文件執(zhí)行，尤其是政府購(gòu)買服務(wù)的政府采購(gòu)工作一定重點(diǎn)關(guān)注采購(gòu)流程、質(zhì)量、績(jī)效等要點(diǎn)。

第一，要明確采購(gòu)方式，要結(jié)合政府采購(gòu)的實(shí)際項(xiàng)目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)計(jì)標(biāo)的價(jià)格進(jìn)行分析，采取合適的采購(gòu)方式，屬于政府采購(gòu)范圍的，要對(duì)擬采取的政府采購(gòu)方式進(jìn)行明確，選取的政府采購(gòu)方式屬于非招標(biāo)采購(gòu)方式的要按流程申報(bào)。

第二，對(duì)上述第二類或第三類供給模式的單位，選取的政府采購(gòu)方式集中在競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)和詢價(jià)采購(gòu)這三種，建議考慮進(jìn)行一次政府采購(gòu)方式的論證，就是利用招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)組織專家對(duì)擬選取的政府采購(gòu)方式進(jìn)行論證，重點(diǎn)論證采購(gòu)方式的可行性，以及采取該方式的原因和理由是否充分。采購(gòu)方式報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意、財(cái)政部門批準(zhǔn)后，方可組織實(shí)施。

第三，政府購(gòu)買服務(wù)合同簽訂履約后，購(gòu)買主體要繼續(xù)關(guān)注政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的全過程績(jī)效實(shí)現(xiàn)情況，監(jiān)督落實(shí)內(nèi)控，節(jié)約行政資源，規(guī)范服務(wù)類型，提高了工作效能；財(cái)政部門可關(guān)注納入項(xiàng)目支出預(yù)算的服務(wù)內(nèi)容，可選擇性地實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

四、實(shí)踐中的困難及對(duì)策建議

2022年以來，各地方和各部門針對(duì)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》制定了一系列的執(zhí)行文件，對(duì)實(shí)施政府采購(gòu)的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目范疇、采購(gòu)方式、采購(gòu)合同簽訂、合同分包、履約驗(yàn)收管理等作出細(xì)化規(guī)定，有效地推動(dòng)了政府購(gòu)買服務(wù)向深入推進(jìn)，對(duì)政府購(gòu)買機(jī)關(guān)后勤服務(wù)方面也給予了一定的明確，然而還有一些在實(shí)踐中的困難值得關(guān)注。

第一，機(jī)關(guān)后勤管理服務(wù)歸類打包邊界不清。由于各層級(jí)間機(jī)關(guān)后勤事務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，甚至同一地區(qū)或同一條線的后勤機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)作模式等方面都存在很大的差異，在采購(gòu)過程中存在將后勤服務(wù)施行“總包”，對(duì)“自辦服務(wù)”和“外包服務(wù)”無差別對(duì)待，形成金額較大的標(biāo)的項(xiàng)目進(jìn)行單一來源采購(gòu)的問題。一方面在“總包”合同中只要有幾個(gè)或多個(gè)分項(xiàng)屬于單一來源采購(gòu)方式的，整個(gè)項(xiàng)目就存在施行單一來源采購(gòu)的可能性，不利于主管預(yù)算單位、財(cái)政部門精準(zhǔn)識(shí)別；另一方面由于包含的范圍過大，有形成轉(zhuǎn)包服務(wù)的可能，演化成后勤服務(wù)工作“二傳手”的現(xiàn)象。另外，也不利用將可外包的非核心、非關(guān)鍵服務(wù)部分進(jìn)行分解，為未來的后勤服務(wù)社會(huì)化提供市場(chǎng)化機(jī)會(huì)，以培育市場(chǎng)中小服務(wù)供應(yīng)商，扶持中小企業(yè)。建議各級(jí)財(cái)政部門和業(yè)務(wù)條線主管部門結(jié)合地域和部門特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，對(duì)機(jī)關(guān)后勤服務(wù)歸類給予一定明確，規(guī)范采購(gòu)邊界和方式。

第二，政府機(jī)關(guān)購(gòu)買后勤服務(wù)的核心是節(jié)約財(cái)政資金，提供高效服務(wù)。政府購(gòu)買后勤服務(wù)的目標(biāo)是“政事分開、管辦分離，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、職能優(yōu)化，管理內(nèi)置、服務(wù)外購(gòu)，統(tǒng)分結(jié)合、保障有力”。通過市場(chǎng)化的方式提供機(jī)關(guān)后勤服務(wù)的新局面，推動(dòng)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障更均衡、更優(yōu)質(zhì)、更高效。這些實(shí)效的落實(shí)需要進(jìn)一步加強(qiáng)單位績(jī)效管理。目前，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)更關(guān)注于項(xiàng)目支出預(yù)算，現(xiàn)實(shí)中后勤服務(wù)經(jīng)費(fèi)來源更多的是一般性預(yù)算支出，在一定程度上會(huì)形成績(jī)效評(píng)價(jià)的間隙。建議財(cái)政部門可在關(guān)注重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效的同時(shí)，適度關(guān)注預(yù)算單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)，可將機(jī)關(guān)后勤服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系納入預(yù)算單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容中來，保證財(cái)政資金使用的高效優(yōu)質(zhì)。