深化土地要素改革 加快推進(jìn)共同富裕

□ 李佩佳

共同富裕，富裕是基礎(chǔ)，共同是在富?；A(chǔ)上針對(duì)縮小三大差距做的保障。而無論想要做大“富?！边@塊蛋糕，還是要分好這塊蛋糕都離不開要素市場(chǎng)化配置改革。當(dāng)前，黨中央、國(guó)務(wù)院以及各地區(qū)對(duì)深化要素的市場(chǎng)化配置改革作出了系列部署，均把土地要素市場(chǎng)化配置放在顯著位置，釋放出新時(shí)代深化土地要素市場(chǎng)化配置改革的強(qiáng)烈信號(hào)。同時(shí)，也說明土地改革的紅利空間依然很大，深化土地要素市場(chǎng)化配置改革是縮小三大差距、推進(jìn)共同富裕的重中之重。

土地要素市場(chǎng)化改革步伐明顯加快

經(jīng)過40 多年改革開放，全國(guó)土地要素市場(chǎng)化配置改革取得積極成效。一是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)和宅基地試點(diǎn)不斷推進(jìn)。全國(guó)104 個(gè)縣（市、區(qū)）以及3 個(gè)地級(jí)市納入新一輪農(nóng)村宅基地試點(diǎn)，宅基地使用權(quán)確權(quán)登記進(jìn)一步推進(jìn)，基本實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)“應(yīng)登盡登”。二是土地利用計(jì)劃管理方式不斷改革。用地審批權(quán)和計(jì)劃管理體制改革提高了土地利用效能，各地按照“土地要素跟著項(xiàng)目走”原則，實(shí)施“增存掛鉤”，倒逼各地加大閑置土地處置力度。如，重慶市在農(nóng)村建設(shè)用地方面探索建立地票制度，建立市場(chǎng)化復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為合格的耕地等農(nóng)用地，減少建設(shè)用地形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分在市場(chǎng)公開交易，為農(nóng)民自愿有償退出宅基地開辟了一個(gè)制度通道，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)級(jí)差地租的價(jià)值化。三是產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革不斷深化。浙江省等地通過“標(biāo)準(zhǔn)地”和“畝均論英雄”改革，大大提高用地審批效率、土地利用效率以及政府招商效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)得到有效發(fā)展、產(chǎn)出效益得到有效提高、產(chǎn)業(yè)資源得到有效利用。此外，我國(guó)土地二級(jí)市場(chǎng)改革不斷深化改革。如，寧波市通過首創(chuàng)土地預(yù)告登記實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地有效盤活流轉(zhuǎn)。

深化農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置改革

要從根本上縮小城鄉(xiāng)收入差距，就要重視和解決好財(cái)產(chǎn)性收入差距擴(kuò)大的問題。在當(dāng)前影響農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的諸多因素中，農(nóng)村土地資產(chǎn)功能轉(zhuǎn)換困難和農(nóng)村金融服務(wù)有效供給不足的問題仍比較突出。

推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。從農(nóng)民角度看，宅基地不僅發(fā)揮了居住保障功能，也是其重要的財(cái)產(chǎn)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)和城鄉(xiāng)人口資源加速流動(dòng)，農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值逐步顯化，經(jīng)濟(jì)功能逐步提升，解決宅基地閑置浪費(fèi)與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺失等問題勢(shì)在必行。一是要積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式，更大范圍開展宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐探索，努力形成一套成熟嚴(yán)密、行之有效的制度體系。二是要在符合地方規(guī)劃前提下，支持依法依規(guī)盤活利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。三是要在防范風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)屬清晰和保證農(nóng)民有穩(wěn)定住所的前提下，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)房抵押貸款和宅基地使用權(quán)抵押貸款，賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押融資功能。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在著許多模糊認(rèn)識(shí)，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)在土地市場(chǎng)上并不能被公平對(duì)待，灰色交易和不合理現(xiàn)象屢見不鮮。要積極探索建立存量集體建設(shè)用地村集體收回、依規(guī)改變用途后入市制度，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。如常州市武進(jìn)區(qū)以出讓方式取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地資產(chǎn)成功上市，首次在最高層級(jí)資本市場(chǎng)上得到認(rèn)可。浙江省德清縣、河南省長(zhǎng)垣市、山西省澤州縣、遼寧省海城市等地通過集體建設(shè)用地調(diào)整入市建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）工業(yè)園區(qū)，為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有效平臺(tái)。

探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革。促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要路徑，但農(nóng)業(yè)配套建設(shè)用地難成為制約發(fā)展的瓶頸。要想破解農(nóng)業(yè)配套建設(shè)用地“供地難、用地貴、拿地慢”，農(nóng)業(yè)“碎片化、低效化、單一化”等問題，著實(shí)提高農(nóng)村土地利用效率，農(nóng)業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革勢(shì)在必行。和普通農(nóng)田不同，農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)地旨在通過標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、控制性指標(biāo)設(shè)置，解決“地從哪來”“誰(shuí)來種地”“如何種地”等問題，從而提升地塊的資源利用能級(jí)、產(chǎn)出效益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展向高質(zhì)高效轉(zhuǎn)變。

深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革

實(shí)現(xiàn)共同富裕，在高質(zhì)量發(fā)展中做大“蛋糕”是前提，而目前產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)模式比較單一，使用模式較不靈活，一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)特別是新業(yè)態(tài)新產(chǎn)品落地。

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)模式。產(chǎn)業(yè)用地“價(jià)高者得”的單一方式容易推高用地成本，要改革產(chǎn)業(yè)用地“價(jià)高者得”的單一競(jìng)價(jià)方式，積極推行招掛復(fù)合（產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目遴選供地）以及競(jìng)稅收、品質(zhì)、服務(wù)等多種方式確定競(jìng)得人。此外，現(xiàn)行工業(yè)用地最低價(jià)年期修正體系下，50 年期與30 年期或20 年期差異不大，無法有效激勵(lì)用地單位采用彈性年期方式出讓，因此要積極推進(jìn)長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)等方式供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地，完善彈性出讓年期制度。另外，為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)集約高效發(fā)展趨勢(shì)，要深入推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地+”集成改革，強(qiáng)化各地功能區(qū)規(guī)劃的前置約束，爭(zhēng)取新批工業(yè)用地均按照“標(biāo)準(zhǔn)地”模式供地。

創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地使用方式。先進(jìn)制造業(yè)的發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地使用方式，在高質(zhì)量發(fā)展要求下，亟須以產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈為紐帶，統(tǒng)籌安排混合產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)土地用途混合利用和建筑復(fù)合使用。為此要增加二三產(chǎn)業(yè)混合用地供給，推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換。另外，在二三產(chǎn)業(yè)融合大趨勢(shì)下，要積極探索提供制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合的配套設(shè)施，探索土地復(fù)合開發(fā)利用和提高辦公及服務(wù)配套設(shè)施用地比例，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

推動(dòng)存量用地整治盤活。當(dāng)前，大量存在低效利用土地，尤其是已出讓工業(yè)用地收回、履約監(jiān)管等問題，已難以適應(yīng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，開展工業(yè)低效用地全域治理勢(shì)在必行。盤活利用存量建設(shè)用地，涉及規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、收益分配、歷史遺留用地等多方面問題，涉及閑置土地處置，需要更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。要積極健全老城區(qū)存量土地改造提升政策體系，探索土地整備開發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體通過建設(shè)用地整理等方式促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，探索存量盤活再開發(fā)稅費(fèi)支持和利益分配政策。

深化土地管理制度改革

優(yōu)化土地利用計(jì)劃管理模式。自然資源部《關(guān)于2022 年土地利用計(jì)劃管理的通知》明確堅(jiān)持土地要素跟著項(xiàng)目走、堅(jiān)持節(jié)約集約用地、堅(jiān)持分類保障的總體要求，以真實(shí)有效的項(xiàng)目落地作為配置計(jì)劃的依據(jù)。由于年度計(jì)劃指標(biāo)不能結(jié)轉(zhuǎn)和預(yù)支，指標(biāo)分解和項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配，因此，優(yōu)化土地利用計(jì)劃管理模式，完善“土地要素跟著項(xiàng)目走”機(jī)制，探索實(shí)施年度計(jì)劃指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)和預(yù)支切合實(shí)際需求，這樣有利于提高指標(biāo)與項(xiàng)目的匹配度，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與資源配置的高效利用，完善土地年度計(jì)劃管理，從源頭減少批而未供等情況。

完善土地預(yù)告登記制度。土地預(yù)告登記制度是指明確以掛牌、招標(biāo)、拍賣出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，對(duì)未完成開發(fā)投資總額25%的，按照“先投入后轉(zhuǎn)讓”的原則，允許交易雙方簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同后，依法辦理預(yù)告登記，待開發(fā)投資達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件時(shí)，再辦理不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。國(guó)家也明確支持通過土地預(yù)公告登記實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，從而盤活企業(yè)因項(xiàng)目、資金等因素?zé)o力繼續(xù)開發(fā)的存量土地可以依法轉(zhuǎn)給新的使用權(quán)人。因此，要更大范圍探索開展土地預(yù)告登記制度，通過土地預(yù)告登記實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地有效盤活流轉(zhuǎn)。

深化耕地指標(biāo)調(diào)整改革?！锻恋毓芾矸ā芬螅寝r(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地必須落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家林業(yè)和草原局《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地必須嚴(yán)格落實(shí)先補(bǔ)后占，除少數(shù)特殊緊急的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目并經(jīng)自然資源部同意的，可以以承諾方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，因此建議申請(qǐng)國(guó)家統(tǒng)籌的重大項(xiàng)目以承諾方式先予審批。另外，當(dāng)前許多城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)但人多地少，永久基本農(nóng)田圖斑零星、連綿度低，永久基本農(nóng)田保護(hù)與城鎮(zhèn)發(fā)展沖突等問題亟待破解，建議在嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任條件下，允許動(dòng)態(tài)優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局，推進(jìn)永久基本農(nóng)田集中連片。