信訪干部化解信訪矛盾經(jīng)驗(yàn)研究
——基于“最美信訪干部”的扎根理論分析

王君玲，郭凱杰，劉婉詩

（山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院）

2015年一部電視劇《信訪局長(zhǎng)》的播出，讓我們切實(shí)體會(huì)到信訪干部日常工作的艱辛。他們面對(duì)的是需要幫助的困難群體，聽到的是嘆聲、怨聲、哭聲甚至罵聲，要辦的是最難辦的事、最煩心的事。但人無難事不上訪，如何解決信訪問題、化解信訪矛盾、做好這“天下第一難”的信訪工作成為信訪干部的重要使命。通過分析“最美信訪干部”的典型案例，加強(qiáng)“最美信訪干部”化解信訪矛盾經(jīng)驗(yàn)的推廣復(fù)制，可以更好地發(fā)揮榜樣引領(lǐng)作用，從而為群眾排憂解難，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

學(xué)界的研究主要集中于以下四個(gè)方面：一是信訪工作的功能定位研究。信訪工作本身功能方面，主要有聯(lián)系群眾、調(diào)解矛盾、反映民意、依法監(jiān)督、助力決策等；信訪工作功能的定位變化方面，主要是指我國(guó)的信訪工作有其獨(dú)特的功能，并伴隨著時(shí)代的變化而不斷變遷。二是化解信訪矛盾的實(shí)踐困境研究。執(zhí)行方面，存在基層政府公信力還有待提升、領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力較弱等問題，重復(fù)訪、集體訪、纏訪鬧訪等時(shí)有發(fā)生；法治方面，信訪矛盾的化解難點(diǎn)和焦點(diǎn)在于基層，而信訪部門責(zé)重權(quán)輕，往往沒有過多的資源來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是第三方介入信訪矛盾化解的研究。學(xué)者基于地方實(shí)踐對(duì)社會(huì)組織、律師、專家、社會(huì)工作者等第三方介入信訪矛盾化解進(jìn)行了有效分析。四是化解信訪矛盾的推進(jìn)路徑研究。在健全信訪工作體制方面，設(shè)想從科層體系、信訪接訪、信訪處置、信訪答復(fù)、檔案管理、制度建設(shè)等方面逐步建立一套切實(shí)可行的工作流程和操作規(guī)范。

綜上，學(xué)者在信訪矛盾方面進(jìn)行了多角度分析，然而學(xué)界對(duì)信訪矛盾化解的經(jīng)驗(yàn)研究卻很少涉及信訪干部本身。本研究以“最美信訪干部”典型案例為切入點(diǎn)，基于信訪干部扎根基層積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)信訪工作程序的各個(gè)階段進(jìn)行詳盡的分析并提出相應(yīng)的改進(jìn)戰(zhàn)略，以期為信訪干部化解信訪矛盾提供一些經(jīng)驗(yàn)參考。

一、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

本研究運(yùn)用扎根理論研究信訪干部化解信訪矛盾的經(jīng)驗(yàn)。扎根理論(Grounded Theory)的兩位創(chuàng)立者分別為芝加哥大學(xué)的社會(huì)學(xué)家巴尼·格拉澤(Barney Glaser)與哥倫比亞大學(xué)的社會(huì)學(xué)家安瑟倫·斯特勞斯(Anselm Strauss)。通過文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)信訪干部化解矛盾經(jīng)驗(yàn)方面的相關(guān)理論研究還比較少，使用扎根理論方法，對(duì)“最美信訪干部”典型案例進(jìn)行分析，研究信訪干部化解信訪矛盾是可行的。

（二）數(shù)據(jù)采集

本研究以國(guó)家及各省市信訪局開展的“尋找最美信訪干部”活動(dòng)涌現(xiàn)出的信訪干部為樣本，研究信訪干部化解信訪矛盾的經(jīng)驗(yàn)。信訪矛盾化解研究較為復(fù)雜，要求在資料搜集過程中內(nèi)容盡可能全面。本文選取2017年及2021年兩屆20位國(guó)家最美信訪干部，2022年10位齊魯最美信訪干部，2021年浙江省11位、湖北省20位、湖南省10位、江蘇省20位、陜西省10位最美信訪干部，剔除掉1名重復(fù)人員，共100位信訪干部，通過收集他們的事跡簡(jiǎn)介、搜索引擎上的新聞報(bào)道以及訪談視頻等作為研究樣本，并對(duì)其進(jìn)行編碼、概括、分類、整合，使其能夠最大限度地反映信訪干部的真實(shí)情況。

二、資料編碼

（一）開放式編碼

開放式編碼是根據(jù)材料內(nèi)容逐字逐句對(duì)其進(jìn)行編碼，在編碼過程中對(duì)內(nèi)容保持客觀態(tài)度并進(jìn)行細(xì)致分析。通過對(duì)文本逐句編碼最終得到30個(gè)初始范疇，部分代表性原始語句(初始概念)，如表1所示。

表1 開放式編碼示例

（二）主軸編碼

主軸編碼就是在開放式編碼基礎(chǔ)上，對(duì)相同或相似的概念進(jìn)行分析并將其整合歸類。原先的30個(gè)初始范疇，如學(xué)習(xí)政策法規(guī)、記錄工作日記、開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、考取資格證書合并為“提升業(yè)務(wù)水平”。通過這一過程，最終將30個(gè)初始范疇歸納為10個(gè)主范疇，如表2所示。

表2 主軸編碼示例

（三）選擇性編碼

選擇性編碼就是從主范疇中經(jīng)過系統(tǒng)分析以后挖掘出核心范疇，基于特定的邏輯關(guān)系和脈絡(luò)，將其與其他范疇進(jìn)行關(guān)聯(lián)，并對(duì)兩者關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)，如表3所示。

表3 選擇性編碼示例

（四）理論飽和度檢驗(yàn)

為了確保分析結(jié)果的可靠性，選取三分之一的內(nèi)容作為理論飽和度的檢驗(yàn)，依次進(jìn)行“開放式編碼—主軸編碼—選擇性編碼”。飽和度檢驗(yàn)節(jié)選如下。

原始語句：山西省陽泉市信訪局延素榮牽頭建立了三級(jí)聯(lián)防、分級(jí)負(fù)責(zé)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，始終按照“三到位一處理”的要求積極處理信訪事項(xiàng)。（創(chuàng)新工作機(jī)制—勇于開拓創(chuàng)新—事末回應(yīng)）

通過以上的分析過程，對(duì)照研究歸納的4個(gè)核心范疇，沒有發(fā)現(xiàn)新的初始概念與主范疇，由此判斷基于扎根理論的信訪干部化解信訪矛盾經(jīng)驗(yàn)研究已趨于飽和，其結(jié)論具有一定的可信度。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）信訪干部化解信訪矛盾的模型構(gòu)建

通過對(duì)100位“最美信訪干部”典型案例的深入分析，構(gòu)建出信訪干部化解信訪矛盾模型圖（見圖）。該模型圖由兩部分組成，上半部分是根據(jù)信訪干部案例歸納出信訪干部本身的素質(zhì)和能力，以及信訪干部化解信訪矛盾各個(gè)階段的措施。下半部分是將信訪干部經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到信訪工作程序中，通過對(duì)信訪事項(xiàng)的受理、信訪事項(xiàng)的處理、信訪程序的終結(jié)3個(gè)階段進(jìn)行探析，在規(guī)范信訪流程的同時(shí)尋求改進(jìn)策略。

信訪干部化解信訪矛盾模型圖

（二）模型闡釋

1.事初傾聽：信訪事項(xiàng)的受理階段。信訪事項(xiàng)的提出與受理即信訪人通過各種渠道反映訴求，向相關(guān)信訪機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)，信訪機(jī)關(guān)對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行登記和初步審查，并決定是否受理。在信訪事項(xiàng)的提出與受理階段，一是要拓寬信訪渠道。健全信、訪、網(wǎng)、電“四位一體”工作網(wǎng)絡(luò)，讓群眾通過走訪、寫信、打電話、發(fā)信息和網(wǎng)上留言向信訪部門反映問題。二是要把矛盾化解在基層，就地化解矛盾糾紛。一方面變?nèi)罕娚显L為干部下訪，信訪干部要深入基層調(diào)查真實(shí)情況，了解信訪人的真實(shí)訴求，從源頭化解矛盾糾紛；另一方面搭建在家門口就能化解矛盾的平臺(tái)。2018年，江蘇省泰興市信訪局三級(jí)主任科員白國(guó)龍通過在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立聯(lián)接聯(lián)調(diào)工作站，在村委會(huì)、居委會(huì)（社區(qū)）設(shè)立接訪驛站，在村民小組（居民小區(qū)）設(shè)立“細(xì)說心語室”，把信訪工作的觸角延伸到了基層最末端。三是學(xué)習(xí)調(diào)解藝術(shù)。調(diào)解糾紛是一門學(xué)問，語言要貼近生活，調(diào)解要有技巧。“信”字是一個(gè)“人”再加上一個(gè)“言”，意思就是要聽人講話，信訪干部要善于用群眾喜歡的語言表達(dá)自己的心聲，讓群眾從心底相信自己。湖南省益陽市高新區(qū)人民來訪接待室副主任張松鶴，憑借他那詼諧幽默的調(diào)解技巧，參演益陽電視臺(tái)《和為貴》欄目112期。同時(shí)，信訪干部對(duì)群眾反映強(qiáng)烈、涉及范圍廣的問題，要精準(zhǔn)研判、抽絲剝繭、找準(zhǔn)癥結(jié)、善用方法、敢于碰硬、破解關(guān)鍵。

2.事中破冰：信訪事項(xiàng)的處理階段。信訪事項(xiàng)的處理主要是信訪機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查，并向信訪人傳達(dá)處理意見。在信訪事項(xiàng)的處理階段，一是要搭建干部群眾的連心橋。首先要看清群眾的上訪材料、摸清群眾的上訪原因、聽清群眾的上訪訴求、多渠道了解案件情況；其次要設(shè)身處地站在信訪群眾的立場(chǎng)去思考問題，滿足他們的合理要求；最后要全力幫，把群眾小事放在心上，真正解決人民群眾“急難愁盼”的問題。二是提升業(yè)務(wù)水平。信訪工作面臨的情況比較復(fù)雜，時(shí)常有鬧訪纏訪發(fā)生，這就要求信訪干部具備處理復(fù)雜問題的能力。許多信訪干部為提高自身的專業(yè)素養(yǎng)，會(huì)在業(yè)余時(shí)間學(xué)習(xí)政策，考取法律、心理等資格證書，同時(shí)定期開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，記錄工作日記，總結(jié)信訪工作中存在的問題和困惑。湖南省岳陽市信訪局鐘永華為了擠出時(shí)間學(xué)習(xí)政策，他每天提前一小時(shí)上班，推遲一小時(shí)下班，把一本《信訪工作常用法律政策匯編》翻到掉了頁。河南省西華縣信訪局席德聰90余萬字的筆記，厚厚的一本“民情日記”記錄著信訪人的家庭情況、上訪訴求、處理意見、案件進(jìn)展、信訪人反饋。三是要強(qiáng)化信訪責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行信訪工作責(zé)任制，做到接訪、交辦、跟蹤、督辦各個(gè)環(huán)節(jié)都有專人負(fù)責(zé)，減少“踢皮球”推卸責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生。同時(shí)，信訪干部要對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，簡(jiǎn)單易操作的信訪事項(xiàng)要及時(shí)處理，常規(guī)的信訪事項(xiàng)要追求高效，應(yīng)該受理的信訪事項(xiàng)要規(guī)范辦理，及時(shí)對(duì)信訪人反饋?zhàn)钚虑闆r。四是要維護(hù)信訪秩序。對(duì)于人民群眾的合理要求，要采取一切辦法來解決；對(duì)于來訪者的無理要求，甚至有擾亂秩序、違反規(guī)定的行為，要依法予以嚴(yán)厲懲處。

3.事末回應(yīng)：信訪程序的終結(jié)階段。信訪人對(duì)處理意見有異議，可以向處理機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核。有時(shí)信訪人自愿放棄復(fù)查，信訪程序也會(huì)提前終結(jié)。但有的信訪人認(rèn)為自己的訴求沒有滿足，對(duì)處理意見不服，往往會(huì)申請(qǐng)復(fù)查。再審案件就像法庭上的訴訟，信訪干部要聽取被告和原告的意見，不能只聽當(dāng)事人的一面之詞。在信訪程序的終結(jié)階段，信訪干部一是要反饋信訪結(jié)果。要充分發(fā)揮信訪機(jī)關(guān)的職能，做到事事有回應(yīng)，把群眾的訴求落到實(shí)處，發(fā)揮信訪工作機(jī)構(gòu)的兜底功能，真正解決群眾的訴求。二是要做好回訪抽查工作，定期關(guān)心了解上訪戶的生活情況，減少重復(fù)訪的發(fā)生。另外，要加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，注重“傳幫帶”，一對(duì)一結(jié)對(duì)幫扶傳授經(jīng)驗(yàn)，既要給年輕干部肩上壓擔(dān)子，幫助他們盡快適應(yīng)工作要求成長(zhǎng)起來，也要學(xué)會(huì)給干部心理卸擔(dān)子、放松心態(tài)。三是勇于開拓創(chuàng)新。由于信訪工作的復(fù)雜性及其特殊性，信訪干部常常處于“白加黑”“五加二”的工作狀態(tài)，但即便這樣，信訪事項(xiàng)的處理效率仍然有待提高。深圳市光明區(qū)信訪局黃國(guó)濱創(chuàng)造性打造“500米群眾訴求服務(wù)圈”，在一些街道以及住宅小區(qū)等人流量大的區(qū)域，設(shè)立246個(gè)群眾信訪大廳，整合部門資源集中為上訪群眾解決問題；山東省濱州市信訪服務(wù)中心副主任王玉亮積極開拓“互聯(lián)網(wǎng)+信訪”新模式，致力于打造“陽光信訪”，先后為濱州市10個(gè)縣（市）區(qū)、91個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、451個(gè)部門接入了山東省信訪信息系統(tǒng)。

四、結(jié)論與建議

綜上所述，信訪工作既是社會(huì)建設(shè)與發(fā)展的“晴雨表”，也是干部與群眾的“連心橋”。當(dāng)前信訪工作任務(wù)十分繁重，新時(shí)代的信訪干部要繼續(xù)擔(dān)負(fù)起“為民解難、為黨分憂”的歷史使命，做群眾饑時(shí)的一粒米、寒時(shí)的一寸紗，為他們撐起一把雨中的傘，扎根基層磨煉能力，從事初傾聽、事中破冰、事末回應(yīng)3個(gè)方面化解信訪矛盾。