“十四五”規(guī)劃視閾下我國綠色信貸法律制度的困境與突破

龍圣錦 尤瑞菲

（甘肅政法大學民商經(jīng)濟法學院，甘肅蘭州 730000；青海師范大學法學與社會學學院，青海西寧 810000）

1 引言

自第一次工業(yè)革命爆發(fā)以來，人類工業(yè)文明迅速發(fā)展，極大提高了人民的物質與精神生活質量，但是由于人們認識的局限性，缺乏環(huán)保意識，工業(yè)文明迅速崛起的背后是以環(huán)境惡化為代價的。21 世紀以來，人們日漸重視環(huán)境，并且發(fā)現(xiàn)過去采取的傳統(tǒng)環(huán)境污染末端治理模式效果有限，主要原因在于傳統(tǒng)治理模式未能精確定位環(huán)境污染的源頭，進而使得各種治理手段無法根治環(huán)境污染問題。我國環(huán)境問題主要與污染企業(yè)的生產經(jīng)營活動掛鉤，污染企業(yè)的資金命脈依賴于商業(yè)銀行的信貸融資，從這一角度出發(fā)，商業(yè)銀行的業(yè)務關乎污染的防控?；诖?，2007 年國家環(huán)保總局等有關部門聯(lián)合發(fā)布了《關于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》（以下簡稱《意見》），拉開了官方正式推動綠色信貸發(fā)展的序幕。2012 年國家銀監(jiān)會發(fā)布《綠色信貸指引》，進一步促進我國綠色信貸實施的程序化和規(guī)范化。但時至今日，我國綠色信貸的實施并未達到預期效果。

2021 年是我國“十四五”規(guī)劃的開局之年，“十四五”規(guī)劃明確提出發(fā)展綠色金融，推動綠色發(fā)展，完善相關法律制度，為綠色發(fā)展提供堅實的法律和政策保障，把“綠色信貸”納入國家頂層設計的長遠規(guī)劃。本文基于“十四五”規(guī)劃的背景，針對我國綠色信貸實施困局，應用法學的內在邏輯，結合經(jīng)濟學和管理學等相關學科原理，厘清破局思路，提出具體的破局路徑。

2 綠色信貸實施的必要性

綠色經(jīng)濟是“十四五”規(guī)劃的重要內容，綠色信貸更是實現(xiàn)“碳中和”的重要抓手，其發(fā)展是大勢所趨。作為我國實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃的重要手段，綠色信貸既是金融業(yè)主動規(guī)避業(yè)務風險、保障信貸安全的重要手段，也是其自覺承擔社會責任、提高社會信譽以實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的重要方式，同時也是應對環(huán)境問題的現(xiàn)實需要。

2.1 金融行業(yè)實現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展的必然要求

商業(yè)銀行以吸收公眾存款、發(fā)放貸款為主要業(yè)務，為了實現(xiàn)其自身發(fā)展，商業(yè)銀行放貸一是必須考量貸款回收的風險性，盡量規(guī)避因環(huán)境政策變動所造成的不良貸款的風險；二是商業(yè)銀行基于自身社會信譽的考量，承擔環(huán)保社會責任的必要；三是從長遠經(jīng)濟效益來看，綠色信貸業(yè)務貢獻較大，可持續(xù)發(fā)展勢頭迅猛［1］。商業(yè)銀行雖然是企業(yè)，但是與一般盈利性企業(yè)不同，商業(yè)銀行還肩負著社會責任和保持國家經(jīng)濟體系穩(wěn)定發(fā)展的功能。因此，商業(yè)銀行基于自身的需要也會考慮綠色信貸的發(fā)展。

2.2 環(huán)境污染治理模式轉變的必然

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設一直都是黨和國家政策傾斜的重點。環(huán)境問題治理模式從政府為主的單一模式逐漸演變?yōu)橐哉疄橹鲗?、企業(yè)為主體、社會組織與公眾參與的多元治理模式［2］。由于環(huán)境問題的復雜性，單一主體的治理模式無法取得顯著的效果。環(huán)境污染治理效力的最大化需要調動多元主體，各主體各司其職為環(huán)境優(yōu)化添磚加瓦。在多元治理模式中，政府起主導作用，把控大政方針；企業(yè)是主體，是管控環(huán)境的關鍵部分。商業(yè)銀行的屬性是特殊的企業(yè)，掌握其他企業(yè)的“命脈”，綠色信貸能利用經(jīng)濟杠桿引導企業(yè)調整產業(yè)結構，實現(xiàn)發(fā)展綠色產業(yè)、生態(tài)社會的終極目的。

2.3 環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求

綠色低碳的產業(yè)發(fā)展模式日漸成為全球化的趨勢，作為我國“十四五”污染防治攻堅戰(zhàn)的重要目標，“碳達峰”“碳中和”獲得高度重視。綠色信貸作為實現(xiàn)“碳中和”的重要抓手，其在全國范圍內的推行能夠有效降低重污染企業(yè)的投資價值，縮減其融資渠道，進而達到促進其淘汰污染產能的目的［3］。削減污染產業(yè)的數(shù)量、提高低碳產業(yè)的比重能有效助力節(jié)能減排、推動綠色轉型、實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展［4］。

3 我國綠色信貸制度的困境

綠色信貸能通過經(jīng)濟杠桿來實現(xiàn)綠色發(fā)展，作為助力產業(yè)轉型的制度，得到國家大力支持，但該制度的推進還存在現(xiàn)實困境。

3.1 法律體系有待完善

有效的法律制度體系必須同時兼顧“有法可依”“執(zhí)法必嚴”的雙重因素［5］。但綠色信貸誕生之初就帶有濃厚的“產業(yè)政策導向性”特點，其軟法屬性較強，缺乏強有力的法律支撐［6］，導致綠色信貸的推進后續(xù)動力不足。

3.2 監(jiān)管制度有待加強

合理有效的監(jiān)管機制是確保法律制度實施的關鍵。綠色信貸的監(jiān)管由央行、銀監(jiān)會、國家環(huán)保部門共同負責，但這3 個部門需協(xié)調一致才能實施有效監(jiān)管［7］。另外，有學者認為監(jiān)管口徑不合理、監(jiān)管標準不統(tǒng)一也是造成監(jiān)管不力的原因［8］。

3.3 正向激勵力度有待提升

金融機構實施綠色信貸政策所帶來的社會效益遠遠高于自身利益，社會責任的承擔與追逐經(jīng)濟利益最大化之間存在的沖突在綠色信貸這一制度上得到了集中體現(xiàn)。綠色信貸業(yè)務普遍投資周期長、成本高，而且需要綠色認證等較為繁瑣的手續(xù)，大多數(shù)銀行開展的意愿不強烈［9］。企業(yè)具有逐利性，但我國目前對綠色信貸制度的推進主要采取的是負向（約束懲罰）機制，這極大增強了信貸雙方的抵觸心理，導致綠色信貸的發(fā)展動力不足。

4 綠色信貸全面推進的困境突破

有關綠色信貸的實施路徑，國際上主要有3 種：一是以赤道原則為代表的自愿實現(xiàn)路徑；二是以我國為代表的政策推動型實現(xiàn)路徑；三是以美國為代表的責任追究路徑（主要以民事責任追究為主）［10］?！笆奈濉币?guī)劃對綠色發(fā)展提出了新的要求，政策推動型路徑顯然不足以支撐這一要求。為了加快推進我國綠色信貸的步伐，強化金融機構的環(huán)境責任，實現(xiàn)經(jīng)濟健康良性發(fā)展，我國應從法律、制度層面出發(fā)，為綠色信貸創(chuàng)建適宜的環(huán)境。

4.1 完善我國綠色信貸的法律體系

法律具有強制執(zhí)行的效力，相比較行政手段，法律手段更加穩(wěn)定和高效。在法治國家中，幾乎所有制度的實施和推進都離不開法律手段，因為法律能賦予權利制定義務，不僅能為制度的實施制定相應的權利義務，更能制定懲罰、激勵措施，全面推動政策的落實。完善綠色信貸的法律體系，為推進綠色信貸提供健全的法律環(huán)境，將綠色信貸政策法律化，有利于在我國全面推進綠色信貸的實施。

4.1.1 明確綠色信貸制度的具體適用范圍

我國2007 年發(fā)布的綠色信貸的基礎文件（《意見》）對我國綠色信貸的適用主體范圍做了列舉性規(guī)定，包括銀行業(yè)金融機構以及信托公司、金融租賃等其他受銀監(jiān)會監(jiān)管的非銀行業(yè)金融機構，上述機構以外的不受銀監(jiān)會監(jiān)管的非銀行業(yè)金融機構被排除在適用范圍外。與綠色信貸不同的是，赤道原則一直以來都是一種非強制性的行業(yè)規(guī)范，參加這一自主行業(yè)規(guī)范的主體雖然大多以銀行業(yè)金融機構為主，但該原則并未對參與主體的范圍設置明文的限制性規(guī)定。對于企業(yè)來說，銀行業(yè)金融機構（尤其是商業(yè)銀行）是其重要的資金來源途徑，從企業(yè)融資的角度來看，銀行信貸占比最大，但其他機構也是其獲得資金的途徑之一。弱化非銀行業(yè)金融機構的社會環(huán)境責任，會極大減損綠色信貸的環(huán)境效用。因此，我國在進行綠色信貸相關立法時應當明確除了銀行業(yè)金融機構外，其他非銀行業(yè)金融機構如證券機構等同樣受該制度的約束與管理。充分考慮企業(yè)融資的渠道具有多元化的特征，擴大綠色信貸的適用范圍，將證券業(yè)、保險業(yè)、基金業(yè)中有關融資的業(yè)務都劃歸該范疇內，以盡可能全面地切斷高污染產業(yè)的融資途徑，實現(xiàn)綠色信貸“綠化”能力的最大化。

4.1.2 嚴格企業(yè)與金融機構的環(huán)境法律責任

行為人（單位或個人）因違反相關法律法規(guī)（環(huán)境保護法律法規(guī)）、實施有損環(huán)境質量的行為時，應當依法承擔相應的法律責任，這是環(huán)境法律責任的法定意義。企業(yè)作為經(jīng)濟社會中的重要參與方，擔負著重要的環(huán)境責任，但是在逐利性的刺激下，企業(yè)往往會忽視甚至逃避其所應當擔負的社會責任，因此我國應當在立法上明確企業(yè)和金融機構的環(huán)境法律責任。法律主體權利與義務以及法律責任的產生是以法律為依托的，如果缺乏法律形式的明確規(guī)定，則失去了法律意義上的強制性效力［11］。綠色信貸的實施不僅是銀行和企業(yè)順應國家政策、社會利益要求履行環(huán)境責任的需要，更是實現(xiàn)生態(tài)文明建設總目標、實現(xiàn)綠色發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的關鍵性措施。我國現(xiàn)行的《公司法》第五條規(guī)定，承擔社會責任是公司應盡之義務，而社會責任體系中最不可或缺的組成部分就是環(huán)境責任，但是《公司法》該條之規(guī)定太過原則化，沒有具體明確企業(yè)的環(huán)境法律責任，因此建議在進行綠色信貸立法時應當明確銀行業(yè)金融機構、企業(yè)以及相關監(jiān)督機構的法律責任，將環(huán)境侵權責任納入民事法律責任中。

4.2 完善綠色信貸的監(jiān)管機制

監(jiān)管是確保制度依法實施的重要舉措，監(jiān)督與追責共同推動相關主體實施政策的積極性。綠色信貸制度作為敦促企業(yè)承擔社會環(huán)保政策的重要措施之一，更需要有力的監(jiān)管來確保其實施。

4.2.1 明確綠色信貸的監(jiān)管機構

我國綠色信貸制度的實施多是以政府政策為導向，由行業(yè)自律性保證實施，監(jiān)管機構的缺失會減弱制度的實施力度。環(huán)境保護刻不容緩，亟須明確監(jiān)管機構以穩(wěn)定綠色信貸的成果。銀監(jiān)會作為銀行業(yè)金融機構的監(jiān)管機構，對于銀行相關業(yè)務具有完整的金融監(jiān)督權，綠色信貸作為商業(yè)銀行的一項政策，其實施情況理應由銀監(jiān)會進行監(jiān)督管理。并且銀監(jiān)會有專業(yè)性人才和獨立的監(jiān)管體系，對于綠色信貸的監(jiān)管更能發(fā)揮其專業(yè)性的才能和優(yōu)勢。

4.2.2 制定統(tǒng)一的綠色信貸評價標準

嚴謹、包容、透明、公開的綠色認證體系是綠色金融監(jiān)管的重要補充。監(jiān)管綠色信貸的實施需要借鑒赤道原則的相關標準建立統(tǒng)一的評價標準，加強對綠色信貸監(jiān)管機構的指引，防止出現(xiàn)因標準不同而造成的區(qū)別對待。

4.2.3 完善信息披露制度，加強社會監(jiān)管力度

公眾監(jiān)督向來是最有力的監(jiān)督途徑，非政府組織（NGO）在社會監(jiān)督中起著舉足輕重的作用，其重要性主要體現(xiàn)在：一是NGO 獨立于第三方，不易受干涉，它能夠做出公正的判斷；二是NGO 有足夠的人員和經(jīng)濟實力，它可以利用自己的有利條件來取得及時真實的環(huán)境信息［12］。但我國環(huán)境保護社會監(jiān)督的力量不足，其最主要的原因是信息披露制度的不完善，獲知消息來源是公眾進行社會監(jiān)督的最初也是最重要的一步，因此在完善綠色信貸監(jiān)管制度時，應當明確參與方信息披露的義務與法律責任，明確社會公眾的監(jiān)督主體地位，提高制度實施的透明度。

4.3 強化綠色信貸制度的激勵措施

企業(yè)具有逐利性，因此引導企業(yè)積極參與綠色信貸的重要手段是經(jīng)濟手段，對綠色信貸采取以稅收和財政為代表的經(jīng)濟手段作為激勵措施，可有效推進綠色信貸的實施。

4.3.1 稅收激勵措施

稅收不僅是我國財政收入的重要來源，同時也是社會再分配的一種方式，稅收政策對于企業(yè)的發(fā)展具有重大的影響，我國可以通過稅收進行調節(jié)，比如對企業(yè)的綠色產業(yè)采取減稅或免稅的稅收優(yōu)惠政策，來鼓勵企業(yè)發(fā)展綠色產業(yè)，積極參與綠色信貸，對企業(yè)的高污染產業(yè)加征稅收，來促使企業(yè)進行產業(yè)結構調整，這在一定程度上能利用企業(yè)的逐利性對其進行引導。

對于銀行來說，國家可以對積極實行綠色信貸的銀行或其他金融機構的綠色信貸項目免收和減收營業(yè)稅，并對綠色信貸項目實行貼息，以鼓勵銀行發(fā)展綠色信貸業(yè)務。

4.3.2 財政補貼激勵措施

財政補貼作為另一種經(jīng)濟性手段，同樣也能對綠色信貸起到激勵作用。國家可以通過對企業(yè)的綠色產業(yè)提供財政補貼來解決企業(yè)推行綠色產業(yè)初期所面臨的資金缺乏困境，財政政策的傾斜可以為企業(yè)提供保障，增強企業(yè)的安全感，更容易讓企業(yè)無后顧之憂地參與綠色信貸。德國綠色信貸實踐證明，對大力開展綠色信貸的金融機構設立特定的獎勵制度，獎勵制度由各級政府配套實施，能夠極大調動金融機構的活躍性，對于開展綠色信貸業(yè)務有很大的推動作用［13］。國家可以對積極實施綠色信貸制度的銀行等其他金融機構進行財政獎勵，以鼓勵銀行等金融機構積極參與綠色信貸制度。

4.3.3 實施創(chuàng)新型綠色結構性貨幣政策工具

貨幣政策工具是央行為了實現(xiàn)貨幣政策目標對商業(yè)銀行等金融機構所采取的各種手段，貨幣政策工具對于銀行等金融機構的信貸活動有重大的影響。央行可以通對積極實施綠色信貸的銀行等金融機構在存款準備金、再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具上提供優(yōu)惠政策，強化各金融機構實施綠色信貸制度的積極性。

5 結語

綠色信貸最早起源于國際金融公司、花旗銀行、荷蘭銀行等跨國銀行發(fā)起的“赤道原則”。我國興業(yè)銀行最先公開宣布承認并應用“赤道原則”作為信貸的審慎標準。雖然我國的綠色信貸得到國家的重視和積極的推進，但目前依然是以政策引導為主，強有力的法律規(guī)制機制體制不完善，具體監(jiān)管不到位，缺乏完善有效的激勵措施等。綠色信貸作為一種集經(jīng)濟、法律和技術手段為一體的環(huán)境污染源頭治理模式，在基于生態(tài)文明建設的背景下，有著極強的生命力和廣闊的發(fā)展前景，“十四五”期間我國的綠色信貸制度將會更加完善，將為我國環(huán)境污染治理發(fā)揮更大的作用。