加強河湖水域岸線空間管控保障河道行洪通暢和河湖功能完好

水利部河湖管理司司長、部河長辦主任 祖雷鳴

一、依法明確河湖管控邊界

依法劃定河湖管理范圍，明確河湖管控邊界，是強化河湖管理保護的前提。2018年以來，水利部指導各地加快推進河湖管理范圍劃定工作。截至2021年年底，第一次全國水利普查名錄內河湖（無人區(qū)除外）管理范圍已全面劃定，120萬km河流、1955個湖泊首次明確了管控邊界，并由縣級以上地方人民政府向社會公告，為加強河湖水域岸線空間管控奠定了堅實基礎。

依法劃定河湖管理范圍，是河湖長制的重要任務，也是各級水行政主管部門的職責所在。根據防洪法、河道管理條例，河湖管理范圍由縣級以上地方人民政府負責劃定，縣級以上水行政主管部門商相關部門開展具體工作。流域管理機構直接管理的河湖管理范圍，由流域管理機構會同有關縣級以上地方人民政府劃定。

河湖管理范圍的劃定必須依法合規(guī)。防洪法規(guī)定，有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)。根據《堤防工程設計規(guī)范》（GB 50286—2013），堤防背水側護堤地寬度按照堤防工程級別確定，1級堤防護堤地寬度為30~20m，2、3級為20~10m，4、5級為10~5m，大江大河重要堤防、城市防洪堤、重點險工險段的背水側護堤地寬度可根據具體情況調整確定。無堤防的河湖根據有關技術規(guī)范和水文資料核定歷史最高洪水位或設計洪水位。

具體劃界時要防止人為縮窄河湖管理范圍。例如，為了避讓村落、違建而縮小管理范圍，不以河湖干堤而以民堤、生產堤、圍堤劃定管理范圍，將江心洲、河心島劃出管理范圍，無堤防河段降低洪水標準劃定管理范圍等。要將河湖劃界和土地確權區(qū)分開，河湖劃界不改變管理范圍內土地的權屬和性質，但管理范圍內的土地利用行為要嚴格遵守水法律法規(guī)規(guī)定，有條件的地方可以因地制宜結合水利工程建設、河道治理等推進管理范圍內的土地確權。

二、強化河湖水域岸線規(guī)劃約束

編制河湖水域岸線保護與利用規(guī)劃，加強分區(qū)管控和用途管制，是確保水域岸線資源科學保護、合理利用、有效管理的基礎。河湖水域岸線保護與利用規(guī)劃由縣級以上人民政府水行政主管部門編制，征求同級有關部門意見后，報本級人民政府批準。規(guī)劃一經批準，必須嚴格執(zhí)行。經批準的規(guī)劃需要修改時，必須按照規(guī)劃編制程序經原批準機關批準。

水域岸線規(guī)劃編制要堅持保護優(yōu)先。把岸線保護作為岸線利用的前提，既考慮經濟社會近期發(fā)展需要，又兼顧未來發(fā)展需求，做到遠近結合、可持續(xù)利用，實現(xiàn)在保護中有序開發(fā)、在開發(fā)中落實保護。目前，水利部組織流域管理機構編制完成了七大流域重點河湖水域岸線保護與利用規(guī)劃，其中已批復的長江、黃河等六個流域岸線規(guī)劃，保護區(qū)7161km，保留區(qū)25192km，控制利用區(qū)12797km，開發(fā)利用區(qū)2130km，保護區(qū)和保留區(qū)占岸線總長度的68.4%，充分體現(xiàn)了保護優(yōu)先的原則。

水域岸線規(guī)劃編制要堅持系統(tǒng)觀念。把握河流整體性和流域系統(tǒng)性，遵循河湖的自然規(guī)律、岸線的自然條件，充分考慮防洪、生態(tài)、供水安全和河勢穩(wěn)定等方面要求，兼顧上下游、左右岸、干支流、不同地區(qū)及不同行業(yè)的開發(fā)利用需求，服從流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃，與相關專項規(guī)劃銜接，形成定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，變“分段治”為“系統(tǒng)治”“全域治”。

水域岸線規(guī)劃編制要落實功能分區(qū)管控要求。開發(fā)利用可能對防洪、供水、生態(tài)安全、河勢穩(wěn)定、重要樞紐和涉水工程安全等有明顯不利影響的岸段劃為保護區(qū)，依法實行嚴格保護；暫時不宜開發(fā)利用或者尚不具備開發(fā)利用條件、為生態(tài)保護預留的岸段劃為保留區(qū)，規(guī)劃期內原則上不進行開發(fā)利用；開發(fā)利用對防洪、供水、生態(tài)安全和河勢穩(wěn)定可能造成一定影響的岸段劃為控制利用區(qū)，嚴格控制其開發(fā)利用強度、開發(fā)利用方式或用途；河勢基本穩(wěn)定、岸線利用條件較好，開發(fā)利用對防洪、供水、生態(tài)安全和河勢穩(wěn)定影響較小的岸段劃為可開發(fā)利用區(qū)，其開發(fā)利用也要嚴格遵守法律法規(guī)，符合流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃等要求，履行涉河建設項目和活動審批許可。

其次，嚴格落實責任追究。落實“兩個責任”，要敢于問責、善于問責。上級黨組織對下級黨組織，要通過巡查、抽查、年終考核等方式，加大監(jiān)督檢查力度。對管黨治黨主體責任缺失、監(jiān)督責任缺位、落實“四種形態(tài)”不力、給黨的事業(yè)造成嚴重危害的，要充分利用《中國共產黨問責條例》嚴肅問責，以常態(tài)化問責機制和態(tài)勢倒逼監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”落地生根。

三、嚴格涉河建設項目和活動管理

涉河建設項目和活動應遵循確有必要、無法避讓的原則，嚴格依法履行審查審批程序。項目審批類別法律法規(guī)有嚴格規(guī)定，不能隨意增減。根據水法、防洪法、河道管理條例，建設跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設施，應當符合防洪標準、岸線規(guī)劃等要求，不得危害堤防安全、影響河勢穩(wěn)定、妨礙行洪暢通，在開工建設前，其工程建設方案必須經有關水行政主管部門審查同意；在河湖管理范圍內進行采砂、取土、淘金、棄置砂石或淤泥、爆破、鉆探、挖筑魚塘，在河道灘地存放物料、開采地下資源及進行考古發(fā)掘等活動，必須經河湖主管機關批準。對于項目審批權限，水利部依法作出了明確規(guī)定，流域管理機構和地方各級水行政主管部門應嚴格遵照執(zhí)行，堅決防止未批先建、越權審批等違法行為。

強化對涉河建設項目和活動的事中事后監(jiān)管。嚴格落實“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”要求，對許可的建設項目和活動依法進行檢查，并參加有關工程設施的竣工驗收。促進岸線資源集約節(jié)約利用，防止建設項目批建不符、批大建小、批而不建，水域岸線占而不用、多占少用等情況發(fā)生?？蓪π姓S可設置有效時限，超過有效時限即收回許可或許可失效，避免河湖水域岸線資源閑置和浪費。

加大日常監(jiān)管和行政執(zhí)法力度。水行政主管部門對照監(jiān)管權力清單和責任清單，以是否采取有效措施制止違法行為、是否依法依規(guī)全面運用行政監(jiān)管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到有效保護為標準，不斷提高水行政監(jiān)管效能和水平。壓實屬地責任，加強日常巡查，加大對違法行為高發(fā)頻發(fā)的敏感水域、重點河段的巡查頻次，對違法違規(guī)侵占破壞河湖水域岸線行為，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，力爭從源頭上預防和化解水事違法風險。流域管理機構應統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，推動流域區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，形成目標明確、任務協(xié)同、措施銜接、行動同步的管理格局。流域管理機構直接管理的河湖，流域管理機構履行主體責任，強化監(jiān)督管理；流域管理機構審查權限范圍的河湖，按照“誰審批誰監(jiān)管”原則，加強事中事后監(jiān)管；流域內其他河湖，流域管理機構也要依法加強監(jiān)督檢查。

加快推進信息化建設。按照“需求牽引、應用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，推進智慧河湖建設。充分利用“全國水利一張圖”，推動形成河湖管理范圍、岸線保護利用規(guī)劃、采砂管理規(guī)劃等可視化成果，完善河湖水域岸線基礎數(shù)據庫。充分運用衛(wèi)星遙感、人工智能等科技手段和無人機、無人船、視頻監(jiān)控、移動端App等技術設備，加強河湖水域岸線動態(tài)監(jiān)控，提高疑似河湖“四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）問題解譯和識別準確性。發(fā)揮互聯(lián)網優(yōu)勢，暢通群眾參與管理和監(jiān)督的渠道，打造融合、共享、便民、安全的“互聯(lián)網+河湖監(jiān)管”模式。

四、縱深推進河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化

河湖水域岸線空間管控要牢牢守住防洪安全底線、生態(tài)保護紅線。2018年7月以來，水利部在全國范圍內組織開展河湖“清四亂”專項行動，對河湖管理范圍內亂占、亂采、亂堆、亂建問題進行清理整治。截至2021年年底，全國累計清理河湖“四亂”問題19.4萬個，拆除違建5565萬m2，清除圍堤1.25萬km，清理垃圾5115萬t，打擊非法采砂船1.2萬艘；清理整治長江違法違規(guī)岸線利用項目2441個，騰退岸線162km，復綠1200萬m2；清理整治黃河違法違規(guī)岸線利用項目1638個。針對2021年汛期部分河道出現(xiàn)的妨礙河道行洪問題，補短板、強弱項，縱深推進河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化，堅決遏增量、清存量，加快推進妨礙河道行洪突出問題排查整治，對南水北調中線水源區(qū)和交叉河道影響行洪、供水、工程安全的“四亂”問題進行集中清理整治，持續(xù)開展河道采砂綜合整治，加強“人、船、砂”關鍵要素和“采、運、銷”關鍵環(huán)節(jié)管控，確保河道行洪通暢。

河湖“清四亂”要嚴格依法依規(guī)。“清四亂”政策性強，與群眾關系密切，要嚴格依法依規(guī)，實事求是，準確把握時間、位置、項目類別等關鍵要素，分類處置，避免“一刀切”。

一是關于時間。1988年6月河道管理條例出臺后出現(xiàn)的河湖“四亂”問題為存量問題，依法依規(guī)進行清理整治。其中，2019年1月1日以后的為新增問題，實行“零容忍”，依法依規(guī)嚴肅查處，并將行政處罰信息推送市場監(jiān)管部門納入信用信息系統(tǒng)，對相關部門和責任人依紀依法嚴肅追責問責。對于河道管理條例出臺之前的歷史遺留問題，充分考慮歷史原因和實際情況，根據流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃和有關規(guī)定妥善處置，但是其中嚴重影響防洪安全的違建應依法依規(guī)予以拆除。同時，要保護相關權益人合法權益。

二是關于位置。聚焦河湖管理范圍。對于縣級以上地方人民政府尚未依法劃定或公告河湖管理范圍的，不能以此為由對“四亂”問題久拖不改甚至拒不整改，要依據法律法規(guī)和有關技術規(guī)范，對問題位置是否位于河湖管理范圍進行準確界定，屬于侵占河湖管理范圍的應依法依規(guī)清理整治。

三是關于項目類別。區(qū)分禁止性和審批性行為。對于法律法規(guī)明確禁止的建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，圍湖造地，未經省級以上人民政府批準圍墾河道以及其他明令禁止的項目，限期拆除，恢復原狀；對于橋梁、碼頭等審批類項目，進行科學論證，采取補救措施消除不利影響，確實無法采取補救措施的依法依規(guī)清理整治。對于河道采砂，依法劃定禁采區(qū)、規(guī)定禁采期，并向社會公告，對許可采砂，嚴禁超范圍、超采量、超功率、超時間開采。

河湖“清四亂”要緊緊依托各級河長湖長。根據河湖長制有關規(guī)定，各級河長湖長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂等突出問題依法進行清理整治，協(xié)調解決重大問題，對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責任，協(xié)調上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控。各級河長制辦公室承擔組織實施具體工作，落實河長確定的事項，履行組織、協(xié)調、分辦、督辦職責，協(xié)調督促河長制相關部門在不打破管理體制、不改變部門職責的前提下，各司其職、各負其責，協(xié)調聯(lián)動、形成合力。流域管理機構直接管理的河湖，按照河湖長制有關規(guī)定，納入屬地職責范圍進行清理整治，流域管理機構積極做好相關工作。建立重大問題掛牌督辦制度，充分發(fā)揮“河長+”平臺作用，在河長的統(tǒng)一領導下，加強與公檢法機關溝通協(xié)調，積極推進公益訴訟，依法推動重大違法問題清理整治。

充分發(fā)揮考核指揮棒作用。河長要對同級相關部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核。強化考核結果運用，考核到人，將考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據，對因不作為、慢作為、亂作為造成嚴重后果或社會負面影響的，或因履職不到位造成河湖水域岸線損害的，科學評估損害程度、危害程度，進行精準問責、嚴肅追責，建立責任終身追究制。

五、不斷研究新情況新問題

近年，水域岸線管理工作中出現(xiàn)一些新情況、新問題，必須加強政策研究。

關于光伏發(fā)電。有的地方以落實碳達峰碳中和為由，在行洪河道內建設光伏發(fā)電項目，對防洪安全造成嚴重影響。實現(xiàn)碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會變革，是一項系統(tǒng)工程和長期任務，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，不能逾越防洪安全底線。對于具有行洪、排澇、供水和有水生態(tài)、水環(huán)境等保護需求的河湖，不應布設光伏發(fā)電項目；對于符合相關規(guī)劃要求，位于湖泊周邊、水庫庫汊等區(qū)域，經充分論證不影響防洪安全的，依法依規(guī)履行相關水行政審批程序后，可以適當建設光伏發(fā)電項目，并做好相關安全應急預案。

關于風雨廊橋。對于車輛人員通行用途的風雨廊橋，特別是少數(shù)民族地區(qū)富有民族特色的風雨廊橋，經有關水行政主管部門依法審批后可以建設。但是，有的地方以風雨廊橋名義，通過大幅度加寬橋面建設房屋，用于商鋪、酒店、茶館等，對河道行洪和人民群眾生命財產安全構成嚴重威脅，其自身的防洪安全問題亦很突出，既改變了橋梁屬性，也不屬于傳統(tǒng)意義上的風雨廊橋，不應作為跨河橋梁進行審批，應認定為建設妨礙行洪的建筑物、構筑物。

關于河湖耕地。由于歷史原因，我國河道、湖泊內存在大量耕地，一些耕地種植高稈作物，建設生產圍堤，對河湖行蓄洪造成影響，對防洪安全構成隱患。對于河湖管理范圍內的耕地，要統(tǒng)籌糧食安全和防洪安全，穩(wěn)妥處置，結合“三區(qū)三線”劃定予以調整。位于主河槽、洪水頻繁上灘、水庫征地線以下、長江平垸行洪“雙退”圩垸內的耕地，對防洪安全可能產生嚴重影響，且屬于不穩(wěn)定利用耕地，應予以退出或調整；河湖內的其他耕地，要明確管控措施，嚴格規(guī)范種植行為，不得新建、擴建生產圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，不得建設園區(qū)、大棚等設施農業(yè)。同時，河湖管理范圍內不宜劃定用于占補平衡、后備資源的耕地。 ■

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復蘇河湖生態(tài)環(huán)境主要任務

《水利部關于復蘇河湖生態(tài)環(huán)境的指導意見》提出復蘇河湖生態(tài)環(huán)境的主要任務：一是推進解決河道斷流、湖泊萎縮問題，包括明確范圍與目標，實施華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復蘇行動，推進大運河生態(tài)保護與修復，推進西遼河流域治理，強化補水河湖水量、水質、水生態(tài)監(jiān)測與分析；二是保障河湖生態(tài)流量，包括強化重要河湖生態(tài)流量目標確定，加強江河流域及重大調水工程水資源調度，加強生態(tài)流量日常監(jiān)管，加強小水電生態(tài)流量監(jiān)督管理，推進河湖重要控制斷面的監(jiān)測預警能力建設；三是加強河湖保護，包括完善河湖管理范圍劃界成果，強化岸線規(guī)劃約束，規(guī)范河道采砂管理，嚴格涉河建設項目和活動管理，推進水美鄉(xiāng)村建設，強化河湖日常監(jiān)管，提升河湖監(jiān)管信息化水平；四是加快地下水超采綜合治理，包括實行地下水取水總量、水位控制，建立地下水儲備制度，開展地下水超采區(qū)劃定，推進華北及其他地區(qū)地下水超采綜合治理，強化地下水監(jiān)管，加強地下水監(jiān)測與分析評價；五是科學推進水土流失綜合治理，包括全面強化人為水土流失監(jiān)管，加快推進水土流失重點治理，提升水土保持監(jiān)測評價能力，健全水土保持政策體制機制，強化水土保持基礎支撐；六是保障措施，包括加強組織領導，加大投入力度，提升能力保障，強化監(jiān)督落實，嚴格考核評估。