推動新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展的思路與舉措

水利部水土保持司司長 蒲朝勇

水土保持是江河治理的重要措施，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，是反映生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要綜合性指標(biāo)。進入新發(fā)展階段，水利部黨組提出了推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的歷史使命、體系構(gòu)造、目標(biāo)任務(wù)，將復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境作為推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的六條實施路徑之一，并對水土保持工作提出了明確要求。經(jīng)過多年不懈努力，我國水土流失綜合防治工作取得了顯著成效，但總體來看，水土流失量大面廣、局部地區(qū)嚴(yán)重的狀況沒有改變，治理質(zhì)量和成效還不穩(wěn)固的現(xiàn)狀沒有改變，經(jīng)濟發(fā)展帶來人為水土流失壓力突出的階段性特征沒有改變；水土保持管理能力、改革創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)支撐能力還不能完全適應(yīng)新形勢新要求。要從根本上解決這些問題，必須著力推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

水土保持高質(zhì)量發(fā)展是以完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念為指引，以滿足人民日益增長的美好生活和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要為根本目的，以提升水土流失綜合防治能力為目標(biāo)，以體制機制法治為保障，以數(shù)字賦能、創(chuàng)新驅(qū)動為動能，以增強水土保持功能和生態(tài)服務(wù)價值為標(biāo)志的更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于治水重要講話指示批示精神，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，按照推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展六條實施路徑要求，堅持系統(tǒng)思維、科學(xué)謀劃，錨定目標(biāo)、突出重點、把握關(guān)鍵、狠抓落實，加快推動水土保持從相對獨立向系統(tǒng)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變、監(jiān)督管理向有實有效有能轉(zhuǎn)變、綜合治理向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變、監(jiān)測評價向精準(zhǔn)全面轉(zhuǎn)變、管理機制向協(xié)同高效轉(zhuǎn)變、管理能力向智慧現(xiàn)代轉(zhuǎn)變，為建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國提供有力支撐。

一、構(gòu)建水土保持預(yù)防保護體系

堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為要、自然恢復(fù)為主，加大水土保持預(yù)防保護力度，從過度干預(yù)、過度利用向自然修復(fù)、休養(yǎng)生息轉(zhuǎn)變，守住自然生態(tài)安全邊界，增強生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能。

一是全面加強水土保持預(yù)防保護。以水土保持重點預(yù)防區(qū)及江河源頭區(qū)、重要水源區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、水蝕風(fēng)蝕交錯區(qū)等區(qū)域為重點，全面實施水土保持預(yù)防保護，充分依靠生態(tài)自我修復(fù)能力加快水土流失防治速度。綜合考慮生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要求，把預(yù)防保護置于優(yōu)先地位，從政策與管理著眼，加大工作力度，推動水土保持狀況和生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。

二是突出抓好水土流失源頭防控。按照國土空間規(guī)劃和用途管控要求，結(jié)合生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三區(qū)三線”空間格局，建立健全水土保持空間管控制度，分類分區(qū)明確不同管控要求，從源頭上預(yù)防和減輕水土流失。

三是著力提升生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能。根據(jù)2020年全國水土流失動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，全國一半以上的水土流失面積位于林草地，且侵蝕強度為輕度的面積占比為81%。要把林草地作為水土流失“減”的重點，著力加大林草地水土保持預(yù)防保護和修復(fù)力度，不斷鞏固提升林草生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，充分發(fā)揮林草固土保水作用和水土保持功能。

二、依法嚴(yán)格水土保持監(jiān)管

堅持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護水土資源、防治水土流失，落實監(jiān)管責(zé)任，健全監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新監(jiān)管方式，健全部門協(xié)同、上下聯(lián)動、全社會參與的水土保持監(jiān)管體系，以高水平高效能的監(jiān)管促進水土保持高質(zhì)量發(fā)展，為推動形成綠色生產(chǎn)生活方式和經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型提供有力支撐。

一是建立健全嚴(yán)格的監(jiān)管制度并強化制度執(zhí)行。落實中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署和水土保持法要求，建立覆蓋所有人為水土流失行為的水土保持監(jiān)管制度。嚴(yán)格落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案制度，建立完善生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持事前事中事后全鏈條全過程監(jiān)管體系，健全農(nóng)林開發(fā)等其他生產(chǎn)建設(shè)活動水土保持管理規(guī)則。結(jié)合各地實際，完善制度配套。強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

二是創(chuàng)新與完善有效的監(jiān)管手段。建立健全以衛(wèi)星遙感監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以“信用+風(fēng)險”監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，及時發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)判別、嚴(yán)格查處水土保持違法違規(guī)行為。常態(tài)化開展水土保持遙感監(jiān)管，對人為水土流失情況實施有效監(jiān)控。全面推行生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管，探索建立行業(yè)信用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)范，健全守信激勵和失信懲戒制度。充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，加強對人為水土流失風(fēng)險的跟蹤預(yù)警，提高監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平，推動實現(xiàn)“無風(fēng)險不打擾、低風(fēng)險預(yù)提醒、中高風(fēng)險嚴(yán)監(jiān)控”。

三是加快構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管格局。推動開展水土保持法和省級水土保持法實施辦法（條例）人大執(zhí)法檢查。強化部門間協(xié)同監(jiān)管，完善監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送等制度。落實生產(chǎn)建設(shè)項目行業(yè)主管部門職責(zé)，推動實現(xiàn)“管行業(yè)、管建設(shè)、管生產(chǎn)必須管水?！?。縱深推進“放管服”改革，持續(xù)推進審批便利化、監(jiān)管規(guī)范化，寓監(jiān)管于服務(wù)，不斷提升審批和監(jiān)管效能。

三、科學(xué)推進水土流失綜合治理

堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統(tǒng)治理，從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，遵循生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在規(guī)律和機理，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素和經(jīng)濟社會發(fā)展，因地制宜、科學(xué)推進水土流失綜合治理，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

一是整體性推進系統(tǒng)治理。在堅持以小流域為單位，工程、植物、耕作等各種措施相結(jié)合，開展水土流失綜合治理的基礎(chǔ)上，在水土流失重點治理區(qū)域整溝、整村、整鄉(xiāng)、整縣一體化推進，實現(xiàn)多目標(biāo)協(xié)同的水土流失系統(tǒng)治理。聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會、自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)，將小流域治理納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，積極打造“小流域+”模式，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，推動水土流失治理與提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)等有機結(jié)合，促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足。

二是堅持因地制宜、分區(qū)施策。聚焦生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要求，融入國家重大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展要求、群眾需求和水土流失狀況，尊重規(guī)律、因地制宜，在重點區(qū)域大力實施國家水土保持重點治理工程。落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展要求，突出抓好黃河多沙粗沙區(qū)特別是粗泥沙集中來源區(qū)綜合治理，大力開展高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩建設(shè)，實施黃土高原旱作梯田和固溝保塬工程。服務(wù)長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展，加快推進長江上中游坡耕地水土流失綜合治理，積極推進南方丘陵山地帶崩崗治理。圍繞保障糧食安全，加大東北黑土區(qū)耕地侵蝕溝和6°以上坡耕地治理力度。

三是大力推進生態(tài)清潔小流域建設(shè)。建立完善生態(tài)清潔小流域建設(shè)相關(guān)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合城市更新行動和鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施，以水系、村莊和城鎮(zhèn)周邊為重點，以山青、水凈、村美、民富為目標(biāo)，統(tǒng)籌配置溝道治理、生物過濾帶、水源涵養(yǎng)、封育保護、生態(tài)修復(fù)等措施，實施生態(tài)清潔小流域建設(shè)，打造綠色生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，提供更多更優(yōu)的水土保持生態(tài)產(chǎn)品。

四、著力強化水土保持監(jiān)測評價支撐

聚焦新形勢新要求，進一步優(yōu)化水土保持監(jiān)測站網(wǎng)布局，加快構(gòu)建完善監(jiān)測體系，不斷提升監(jiān)測評價能力和水平，充分發(fā)揮水土保持監(jiān)測對管理的支撐作用。

一是優(yōu)化水土保持監(jiān)測站網(wǎng)。加快推進實施國家水土保持監(jiān)測站點優(yōu)化布局工程。根據(jù)不同區(qū)域水土流失特點及坡面、溝道土壤侵蝕規(guī)律機理，結(jié)合“雙碳”目標(biāo)等，加快建設(shè)涵蓋水力、風(fēng)力、重力、凍融侵蝕等監(jiān)測指標(biāo)要素，布局合理、功能完備的水土保持綜合監(jiān)測站網(wǎng)。合理劃分中央和地方事權(quán)，健全水土保持監(jiān)測站點及良性運行機制。

二是構(gòu)建完善水土保持監(jiān)測體系。建立健全以站點監(jiān)測為基礎(chǔ)，常態(tài)化動態(tài)監(jiān)測為主，淤地壩、坡耕地、侵蝕溝、崩崗等專項調(diào)查為補充的水土保持監(jiān)測體系。強化衛(wèi)星遙感、無人機監(jiān)測和地面觀測有機融合，構(gòu)建點面結(jié)合、空天地一體化的水土保持感知網(wǎng)，及時精準(zhǔn)掌握全國各級行政區(qū)及重點關(guān)注區(qū)域水土流失狀況及變化情況。推進水土保持監(jiān)測設(shè)備計量制度實施，不斷提升監(jiān)測數(shù)據(jù)及成果質(zhì)量。

三是深化拓展監(jiān)測評價。在常態(tài)化開展水土流失狀況監(jiān)測評價的基礎(chǔ)上，聚焦水土保持高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量評價等需求，深化開展重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、重點流域水土保持狀況成效監(jiān)測評價及不同生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能監(jiān)測評估，為生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性、生態(tài)系統(tǒng)保護成效監(jiān)測評估等提供有力支撐。

五、大力推進智慧水土保持建設(shè)

按照“需求牽引、應(yīng)用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為主線，以數(shù)字化場景、智慧化模擬、精準(zhǔn)化決策為路徑，結(jié)合水土保持業(yè)務(wù)需求，以算據(jù)、算法、算力建設(shè)為支撐，加快推進智慧水土保持建設(shè)，不斷提升水土保持管理能力現(xiàn)代化水平。

一是加快構(gòu)建水土保持?jǐn)?shù)字化場景。建立健全智慧水土保持?jǐn)?shù)據(jù)管理規(guī)則，統(tǒng)一規(guī)范數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，及時做好數(shù)據(jù)采集、更新，建立系統(tǒng)內(nèi)外、行業(yè)上下常態(tài)化共享機制。在水土保持“一個庫”“一張圖”的基礎(chǔ)上，形成全國統(tǒng)一、及時更新的水土保持?jǐn)?shù)據(jù)底板，構(gòu)建滿足不同管理目標(biāo)需求的水土保持?jǐn)?shù)字化場景，為推進智慧水土保持建設(shè)提供可靠的算據(jù)支撐。

二是建立完善水土保持模型。錨定智慧化模擬的目標(biāo)，在現(xiàn)有算法模型基礎(chǔ)上深化攻關(guān)、知識驅(qū)動、集成應(yīng)用，建立完善水土保持模型。深入研究不同流域區(qū)域自然規(guī)律和水土流失機理、趨勢，研發(fā)不同區(qū)域不同類型土壤侵蝕模型，以及水土流失狀況預(yù)報預(yù)警模型、人為水土流失智能識別及風(fēng)險預(yù)警模型、水土流失綜合治理智能管理模型。加快建立黃土高原淤地壩安全度汛預(yù)報預(yù)警預(yù)演預(yù)案“四預(yù)”模型，著力提升淤地壩安全度汛管理水平。

三是升級改造水土保持信息管理平臺?；谥腔鬯?+N”體系，根據(jù)水土保持?jǐn)?shù)據(jù)處理、模型計算等需要，升級改造全國水土保持信息管理平臺，實現(xiàn)水土流失狀況預(yù)報預(yù)警、人為水土流失預(yù)警、水土流失治理智能管理等業(yè)務(wù)功能，為管理決策提供支撐。加快推進淤地壩安全度汛管理平臺建設(shè)，完善淤地壩數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)淤地壩快速查詢、實時分析和重要淤地壩“四預(yù)”功能。

六、突出強化體制機制法治管理

深入推進水土保持重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，進一步完善政策制度體系，善用體制機制法治，不斷提升水土保持管理能力和水平。

一是強化政策頂層設(shè)計。加快推動形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的水土保持工作體系，更好地發(fā)揮水利部門在水土保持工作中的牽頭作用，落實地方政府、相關(guān)部門、企業(yè)及社會各方面責(zé)任。把水土保持放在生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展大局中謀劃，按照中央統(tǒng)籌、省負總責(zé)、市縣抓落實的要求，通過政策制度創(chuàng)新和供給，壓實各方面責(zé)任，調(diào)動社會力量和群眾積極性，推動形成有利于水土保持高質(zhì)量發(fā)展的工作格局。

二是建立有效的管理和投入機制。切實履行好水土保持部門的牽頭組織和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，強化與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，強化水土流失綜合防治工作協(xié)同，加強制度、規(guī)劃、政策的銜接。強化流域治理管理，完善流域和區(qū)域水土保持協(xié)作機制。綜合運用土地、規(guī)劃、金融、稅收、價格等政策，建立水土保持市場化多元化投入機制。全面推進水土保持工程建設(shè)以獎代補，鼓勵地方利用耕地占補平衡、生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)等產(chǎn)權(quán)激勵政策，支持引導(dǎo)社會資本和符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極參與水土流失治理。建立健全與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、生態(tài)保護補償制度相適應(yīng)的水土保持評價指標(biāo)和核算體系。

三是善用法治思維和法治方式。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，切實增強法治自覺，樹牢法治觀念，強化法治意識，堅持依法行政，全面履行好制定實施發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督、服務(wù)等各項政府職責(zé)。聚焦法治實施這個重點，全面抓好水土保持法、長江保護法貫徹落實，以法律的武器防治水土流失，用法治的力量保護水土資源。結(jié)合新階段新要求，做好部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制訂和修訂，進一步完善水土保持法律法規(guī)體系。建立健全水土保持監(jiān)管與執(zhí)法、執(zhí)法與司法銜接和公益訴訟等有利于法律實施的機制，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大對水土保持違法犯罪行為的懲處力度。加強水土保持普法宣傳，強化以案釋法、以案示警，暢通公眾監(jiān)督和舉報渠道，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，增強全社會水土保持法治意識，加快推動形成全民守法的良好社會氛圍。 ■