新時(shí)代背景下主要污染物總量減排對(duì)策及建議研究

孟蘇云

（山東省濟(jì)寧市生態(tài)環(huán)境局梁山縣分局，山東 濟(jì)寧 272600）

新時(shí)期環(huán)境污染備受重視，在以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，我國(guó)重視工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度越來越快，但是在當(dāng)前呈現(xiàn)出提質(zhì)發(fā)展階段，在這個(gè)過程中結(jié)構(gòu)性與布局性矛盾更加突出，減排工作仍舊存在不少挑戰(zhàn)。污染物總量控制是在一定控制范圍之內(nèi)對(duì)排入環(huán)境中的污染物采取措施來控制，保證該區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境管理的要求。對(duì)污染物總量減排是國(guó)家未來發(fā)展的目標(biāo)，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依靠市場(chǎng)產(chǎn)污主體行為來控制，現(xiàn)階段對(duì)排污管理越發(fā)重視，政府制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。

1.主要污染物減排與生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀

在過去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過度依賴工業(yè)發(fā)展，造成嚴(yán)重污染，污染物排量造成巨大隱患，現(xiàn)階段解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改善污染矛盾成為生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。我國(guó)一直致力于將大氣污染、碳強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)脫鉤來建起可持續(xù)生態(tài)生命發(fā)展模式。

過去三十年內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度非常塊，在1990～2017 年之間，國(guó)內(nèi)GDP 增長(zhǎng)總值達(dá)到43 倍，年增長(zhǎng)率超過10%。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與工業(yè)發(fā)展有密切關(guān)系，石油、煤炭等消費(fèi)量提高，事實(shí)上工業(yè)發(fā)展是造成污染物總量增長(zhǎng)的主要源頭。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，我國(guó)主要開展大氣污染治理，主要控制煙、粉塵，隨后酸雨成為中國(guó)嚴(yán)重而大面積的環(huán)境問題，嚴(yán)重影響西部與南部，SO2、PM2.5 總排放量攀升。PM2.5 污染復(fù)雜，種類構(gòu)成復(fù)雜，實(shí)際治理具備諸多挑戰(zhàn)性，如此污染治理形式改變，從傳統(tǒng)側(cè)重于單一污染物治理、單一部門控制形式朝著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、全國(guó)協(xié)同形式來減少污染物，減少多個(gè)部門的多種前體物排放。煤炭行業(yè)快速發(fā)展的背景下，酸雨、霧霾等成為常態(tài)，在冬季霧霾席卷多個(gè)城市，嚴(yán)重影響人們健康。因此國(guó)內(nèi)外學(xué)者紛紛對(duì)污染防治進(jìn)行研究，我國(guó)在污染減排過程中，作出了巨大的努力。我國(guó)多個(gè)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行控制，受到中央政府和公眾的關(guān)注。重點(diǎn)城市，背景與上海的空氣質(zhì)量得到了改善，在20 世紀(jì)90 年代我國(guó)就開始實(shí)行大氣污染控制，2008 年奧運(yùn)期間北京采取了全面的大氣污染控制策略，這也讓我國(guó)在當(dāng)時(shí)徹底意識(shí)到空氣污染管理的重要性。中國(guó)的大氣污染控制、溫室氣體減排具備重要協(xié)同效益，而大氣污染與溫室氣體來自同一污染源。在經(jīng)濟(jì)增速、能源消費(fèi)總量均超過“十一五”規(guī)劃背景下主要污染物排放量得到控制，污染排放且得到了階段性防治成果。二氧化硫減排目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，化學(xué)需氧量減排目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)、污染減排也超額完成，廢水治理設(shè)施、脫硫設(shè)備、工業(yè)二氧化硫去除量等建設(shè)良好，總量不斷提升。

十一五期間內(nèi)，全國(guó)關(guān)停小電機(jī)組7000 多萬千瓦，提前一年半完成了小火電機(jī)組，累計(jì)建設(shè)成五億千瓦燃煤電廠脫硫設(shè)施，脫硫比例大大提高，超過90%；污水處理能力顯著提升，二氧化硫顯著下降，減排量超額完成。在我國(guó)采取有力措施的基礎(chǔ)上，重拳出擊整治環(huán)境，采取強(qiáng)力治理環(huán)境污染的手段，貫徹水污染防治減排，化解產(chǎn)能過剩矛盾，國(guó)內(nèi)減排效果明顯，主要污染物均提前實(shí)現(xiàn)了年度減排。

2.污染減排形勢(shì)分析

2.1 出現(xiàn)新增污染

新增污染量持續(xù)增大，在當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷推進(jìn)，能源消費(fèi)水平顯著提升，養(yǎng)殖數(shù)量增加、機(jī)動(dòng)車保有量增加，新增污染量持續(xù)增長(zhǎng)，保持勻速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外紛紛貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)低碳發(fā)展，但是傳統(tǒng)發(fā)展模式在很大程度上保持慣性。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)GDP 總占世界生產(chǎn)總值的10%，但是能源產(chǎn)量高于20%，能源污染排放量約占世界全列，溫室氣體排放量占世界的25%，而GDP 能耗、污染排放量、碳排放量均超過世界水平。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，在“十二五”之后我國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁回升、產(chǎn)能釋放、經(jīng)濟(jì)總量快速增長(zhǎng)，這個(gè)過程中不可避免造成大量環(huán)境污染，污染物排放量增加。國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量、人口基數(shù)量不斷上升，這意味著傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)污染物治理已經(jīng)逐漸實(shí)現(xiàn)，而新的污染物減排任務(wù)更加嚴(yán)峻。

2.2 存量減排減少

工程減排在十一五期間內(nèi)起到了重要的作用，在十一五期間內(nèi)電力、鋼鐵、化工、城市污染治理廠基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上已經(jīng)完成，重點(diǎn)污染減排措施基本上實(shí)現(xiàn)，未來減排空間有限。但是現(xiàn)階段減排技術(shù)貫徹受到技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等的限制。電力產(chǎn)業(yè)與水泥行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生大量氫氧化物，減排應(yīng)集中在的電力與水泥工業(yè)的環(huán)節(jié)。新時(shí)期的減排將是工程減排朝著結(jié)構(gòu)減排的方向轉(zhuǎn)變。一個(gè)地區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受到多種因素限制，這其中產(chǎn)業(yè)、資源等與區(qū)域相關(guān)，結(jié)構(gòu)調(diào)整面廣量大，因此應(yīng)該在工業(yè)減排的基礎(chǔ)上，深入推進(jìn)結(jié)構(gòu)減排，這個(gè)過程開展很容易受到群眾的抵觸，工作壓力很大。

2.3 減排壓力不斷增加

新時(shí)期減排工作壓力在增大，污染減排指標(biāo)任務(wù)增加的和減排拓展讓新時(shí)期節(jié)能環(huán)保工作壓力倍增，新增減排指標(biāo)壓力下，新增兩項(xiàng)主要污染物控制目標(biāo)，即農(nóng)業(yè)、交通環(huán)保，新時(shí)期的農(nóng)業(yè)污染加劇，三農(nóng)問題備受重視；交通污染排放量劇增，汽車私有量的增加刺激了新能源汽車的誕生，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型復(fù)雜。實(shí)際工作證明農(nóng)業(yè)與機(jī)動(dòng)車減排困難非常高，高于工程減排。農(nóng)業(yè)隸屬農(nóng)業(yè)、畜牧、公安、交通等多個(gè)部門，新時(shí)期的環(huán)境污染治理需要協(xié)調(diào)開展。農(nóng)業(yè)發(fā)展中，畜牧養(yǎng)殖造成的污染治理困難，機(jī)動(dòng)車面廣量大規(guī)模分散，減排污染量巨大。

3.污染物總量減排存在問題與對(duì)策

3.1 總減排目標(biāo)與區(qū)域環(huán)境目標(biāo)脫節(jié)

粗放型增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下環(huán)境污染加劇，我國(guó)不少地方環(huán)境可承載力接近極限甚至超過極限。施行總污染減排的目標(biāo)在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形勢(shì)的改變，力求扼制污染提升排放量，讓環(huán)境污染朝著可持續(xù)方向發(fā)展，扼制污染物以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)改善，除了上述兩項(xiàng)指標(biāo)以外，氨氮與氫氧化鈉兩項(xiàng)指標(biāo)成為新增減排指標(biāo)。國(guó)家對(duì)省市分解減排任務(wù)的時(shí)候，充分考慮地方發(fā)展情況與環(huán)境承載力，采取差異化分配方式?，F(xiàn)階段缺乏與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)相結(jié)合，差異化程度不夠。從實(shí)際情況來看部分地區(qū)污染物排放基數(shù)小環(huán)境質(zhì)量小，但是部分缺少減排項(xiàng)目而導(dǎo)致減排任務(wù)難以開展；另外一些地方環(huán)境污染嚴(yán)重質(zhì)量比較差，但是削減空間比較大而減排項(xiàng)目多，在這樣的偏差下導(dǎo)致總量減排與環(huán)境質(zhì)量不掛鉤。

3.2 減排成效與核算成果脫節(jié)

總量減排成效反映在通過核算認(rèn)定比上一年度排放量減少，這個(gè)過程中受到核算方式等限制，核算減排量與實(shí)際情況之間存在差異。具體體現(xiàn)在一些部分對(duì)環(huán)境有益的工程措施受到核算體系等多方面原因的限制，沒有得到認(rèn)定，比如部分區(qū)域內(nèi)的小鍋爐整治，一些鍋爐不在“十三五”環(huán)境統(tǒng)計(jì)技術(shù)范圍之內(nèi)，減排量難以認(rèn)定；部分部門淘汰的產(chǎn)能仍舊不在統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)，因此也無法得到承認(rèn)。另外一些地方部門為完成減排任務(wù)，會(huì)向上級(jí)虛報(bào)減排任務(wù)量，如果不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)就會(huì)存在減排虛高的情況。最后一種原因是出于多種原因新建項(xiàng)目或者是違章項(xiàng)目增多，各地方的項(xiàng)目很難納入項(xiàng)目當(dāng)中，導(dǎo)致實(shí)際的減排成效偏小。

3.3 部分污染減排項(xiàng)目難以發(fā)揮持續(xù)性效益

治污工程建設(shè)是推進(jìn)總量減排的關(guān)鍵，對(duì)各種治污工程的建設(shè)要求、減排效率認(rèn)定，在市場(chǎng)上系形行之有效的方式。在減排工作持續(xù)開展的背景下建設(shè)投運(yùn)減排項(xiàng)目增多，總量減排管理部門通過減排認(rèn)定項(xiàng)目關(guān)注較小，日常環(huán)境執(zhí)法部門管理沒有跟上，就會(huì)導(dǎo)致很多建設(shè)完成的項(xiàng)目不能持續(xù)發(fā)揮減排效益。從實(shí)際需求來看城市污水處理廠、大型燃煤發(fā)電機(jī)組一直都是環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管對(duì)象，減排效益起到持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的效果。從實(shí)際工作來看部分非重點(diǎn)監(jiān)控行業(yè)在工程建設(shè)減排核算后，管理人員就會(huì)放松管理，這常常出現(xiàn)運(yùn)行污染負(fù)荷下降、污染排放量反彈等現(xiàn)象，出現(xiàn)這種現(xiàn)象常常是規(guī)?；B(yǎng)殖禽畜減排方面比較突出。

3.4 總量減排部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待完善

總量減排作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及不同行業(yè)、企業(yè)、政府管理部門等。比如城鎮(zhèn)化污水處理設(shè)施、管網(wǎng)建設(shè)均屬于住建部門，規(guī)模化禽畜養(yǎng)殖企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)業(yè)部門；落后產(chǎn)能淘汰為經(jīng)信部門；火電廠屬于發(fā)改能源部門等。推進(jìn)總量減排需要政府和企業(yè)等之間的密切合作，只有密切協(xié)作才可以建立起良好的總量減排機(jī)制。在實(shí)際發(fā)展中不少市縣均認(rèn)為減排應(yīng)由政府部門承擔(dān)的任務(wù)看作是環(huán)保部門的任務(wù)，加上部門責(zé)任沒有落實(shí)到位導(dǎo)致環(huán)保部門需要承擔(dān)大量壓力，減排工作的開展并不理想。

3.5 減排目標(biāo)與統(tǒng)計(jì)基數(shù)之間缺乏銜接

總量減排成效由污染物排量體現(xiàn)出來，環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作由于受到基層環(huán)境統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)的影響，企業(yè)污染物排放量虛高、偏低，或者是虛報(bào)數(shù)據(jù)與漏報(bào)等問題的存在嚴(yán)重影響減排發(fā)展。排放基數(shù)中的虛數(shù)，包含一個(gè)虛、一個(gè)實(shí)的兩行政單位，在下達(dá)減排任務(wù)的時(shí)候就會(huì)區(qū)別對(duì)待，在考核的時(shí)候去除虛量實(shí)現(xiàn)減排的現(xiàn)象應(yīng)該盡可能排出。減排核算的重點(diǎn)就是要盡可能排除這些干擾因素， 落實(shí)減排管理 ，將減排壓力落實(shí)到實(shí)際當(dāng)中，實(shí)事求是核定減排工作成效。但是在具體減排工作當(dāng)中，如何把握尺度量化考核目標(biāo)，由考核人員的工作經(jīng)驗(yàn)結(jié)算水平來決定。

4.減排工作開展對(duì)策

4.1 嚴(yán)控新增污染

嚴(yán)控新增污染的破解措施在于：首先認(rèn)真實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和相關(guān)制度，嚴(yán)控污染物增加的可能性。另外嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，提高項(xiàng)目準(zhǔn)入門檻，施行項(xiàng)目擴(kuò)改。真正將污染排放量作為項(xiàng)目審批的主要條件，對(duì)完成的總量控制指標(biāo)、減排工作落實(shí)不力部分限批，尤其是新增污染物應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格審批，嚴(yán)格落實(shí)的污染物指標(biāo)替代審核制度。

4.2 嚴(yán)格落實(shí)減排措施

減排措施主要圍繞結(jié)構(gòu)減排、工程減排、管理減排，三者應(yīng)相互結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，忠實(shí)結(jié)構(gòu)減排，增加產(chǎn)能淘汰制度讓高消耗與高污染企業(yè)退出市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)，從根本上實(shí)現(xiàn)減排。實(shí)際發(fā)展中進(jìn)一步強(qiáng)化管理減排增加減排監(jiān)管制度，確保減排工程政策運(yùn)行。

4.3 建立有效激勵(lì)政策與排污政策

激勵(lì)政策施行可以取得良好效果，應(yīng)該在市場(chǎng)上推行脫硫脫硝電價(jià)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的綠色經(jīng)濟(jì)政策。增加減排污染物費(fèi)用增收權(quán)重，依法足額全面征收排污費(fèi)用限制污染物排放量，加大行政處罰手段解決違法成本低和手法成本高等問題。政府應(yīng)增加對(duì)節(jié)能減排項(xiàng)目方面的支持力求政策的傾斜，帶動(dòng)綠色信貸制度等工程的實(shí)現(xiàn)，全方位推動(dòng)治污減排按照計(jì)劃順利施行。完善總量控制與排污許可制度，根據(jù)區(qū)域容量核算減排任務(wù)，結(jié)合各級(jí)政府減排任務(wù)逐一落實(shí)，結(jié)合總量控制指標(biāo)分配，依法發(fā)放排污許可證，以試點(diǎn)的模式全面開展排污交易，結(jié)合市場(chǎng)制約項(xiàng)目建設(shè)提高企業(yè)減排的積極性，通過優(yōu)化資源配置來減少資源最少化與環(huán)境代價(jià)最小化從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。

4.4 發(fā)展循環(huán)、低碳經(jīng)濟(jì)

企業(yè)發(fā)展中應(yīng)加快推廣清潔生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)從源頭到過程的污染控制來降低資源消耗，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)資源可持續(xù)發(fā)展，貫徹減量、再利用、資源化的原則減少排放量，提高資源產(chǎn)出量，推進(jìn)生產(chǎn)、流通與消費(fèi)各環(huán)節(jié)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)體系造福社會(huì)?？芍С仲Y源消耗量少且生產(chǎn)污染小的環(huán)保企業(yè)建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中建立污染減排保障機(jī)制貫徹減排指標(biāo)，通過建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制強(qiáng)化地方政府領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)責(zé)任一致，作為科學(xué)發(fā)展觀綜合評(píng)價(jià)體系約束性指標(biāo)，制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施落實(shí)問責(zé)制度；之后建立良好部門協(xié)調(diào)工作機(jī)制，與工信部門、發(fā)改部門、農(nóng)業(yè)、住建、畜牧等部門結(jié)合，充分發(fā)揮部門優(yōu)勢(shì)形成強(qiáng)大合力、通過減排建設(shè)強(qiáng)化部門管理，尤其是強(qiáng)調(diào)基層環(huán)保部門建設(shè)壯大減排力量，夯實(shí)減排體系確保減排工作持續(xù)開展。

4.5 形成系統(tǒng)的減排體系

健康的減排體系應(yīng)該采取“自上而下”的分配體系，即根據(jù)各省國(guó)家下達(dá)任務(wù)量，結(jié)合各市排放量基數(shù)測(cè)算減排潛力分配減排任務(wù)，各市將減排任務(wù)落實(shí)到縣甚至基層，這種以行政區(qū)劃分單位且充分考慮區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的分配方式有一定的盲區(qū)，從精細(xì)化出發(fā)，應(yīng)該在認(rèn)真測(cè)算環(huán)境壓力主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上合理確定減排指標(biāo)、減排任務(wù)，對(duì)于污染比較嚴(yán)重的區(qū)域應(yīng)該保證質(zhì)量達(dá)標(biāo)的前提下適當(dāng)減輕任務(wù)。

5.結(jié)語(yǔ)

綜上，污染物總量減排是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重要表現(xiàn)，是改善生態(tài)環(huán)境的有力手段，對(duì)提高人們生活質(zhì)量有重要意義。盡管現(xiàn)階段減排工作開展不順利，仍舊存在諸多問題，結(jié)合現(xiàn)狀分析找出合理對(duì)策，將減排工作落實(shí)到實(shí)處，才可以解決現(xiàn)狀更好為減排工作服務(wù)。