鄉(xiāng)村振興視閾下放活宅基地使用權(quán)的進路探析
——以湖南省為例

楊 曉

（衡陽師范學(xué)院法學(xué)院，湖南 衡陽 421002）

引言

2021年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》再次強調(diào)，要穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實現(xiàn)形式。要保障進城落戶農(nóng)民宅基地使用權(quán)，研究制定依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法。

湖南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口占比大，進行土地制度改革助力鄉(xiāng)村振興意義重大。農(nóng)村穩(wěn)，產(chǎn)業(yè)強、村民富是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。要想實現(xiàn)這一目標，需要進行宅基地三權(quán)分置改革，需要提高土地利用效率，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地資源支持；需要增加農(nóng)戶財產(chǎn)性權(quán)益，提升農(nóng)戶抵御經(jīng)營風險的能力。為此，需要激活閑置多年的宅基地資源及農(nóng)房，使其由死產(chǎn)變成資產(chǎn)、資本，需要秉持中央1號文件的精神，探索適度放活宅基地使用權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)的路徑。要解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一放就亂的問題，需要反思目前宅基地使用權(quán)利用存在的問題、放活所面臨的實踐性障礙與制度性困境，并需要在此基礎(chǔ)上構(gòu)建與農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村振興目標相融合的放活進路。只有如此，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的資本化和增值功能，才能使廣大農(nóng)民切實分享到鄉(xiāng)村振興與改革發(fā)展的成果。

1.夯實宅基地使用權(quán)物權(quán)權(quán)能內(nèi)涵

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的層層推進，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進一步發(fā)展，農(nóng)宅價值的提升，農(nóng)宅資產(chǎn)屬性日益彰顯，放活宅基地使用權(quán)實踐意義愈發(fā)重大。宅基地使用權(quán)放活的重點應(yīng)該是在占有和使用權(quán)的基礎(chǔ)上賦予宅基地使用權(quán)主體處分權(quán)，通過處分獲取土地與房產(chǎn)的價值增值這才是收益權(quán)實現(xiàn)的保障。因此，在宅基地集體所有權(quán)得以實現(xiàn)與保障的前提下，在農(nóng)戶宅基地資格權(quán)得到尊重的基礎(chǔ)上，將宅基地使用權(quán)作為資源要素推進市場，通過價格機制調(diào)節(jié)宅基地的配置才能真正實現(xiàn)土地與房產(chǎn)的價值增值，才能提高宅基地資源的利用效率。

現(xiàn)階段湖南省農(nóng)村人口大量地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移成為常態(tài)。城鎮(zhèn)化進程的加快、農(nóng)業(yè)比較效益低等情形造成農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴重，迫切需要對宅基地使用權(quán)制度進行改革。此外，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度的變革，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的形成使農(nóng)村宅基地、房產(chǎn)等閑置的財產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可以流動的資本。理論界需要突破傳統(tǒng)物權(quán)理論的束縛，創(chuàng)新用益物權(quán)的實現(xiàn)機制，立法部門應(yīng)當進行規(guī)則設(shè)計明確宅基地使用權(quán)處分權(quán)能，允許宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等方式實現(xiàn)農(nóng)宅的流轉(zhuǎn)，這既能保障集體經(jīng)濟組織土地收益權(quán)得以實現(xiàn)，夯實集體經(jīng)濟組織發(fā)展的財力基礎(chǔ)，還能實現(xiàn)宅基地及農(nóng)房資源的高效配置，逐漸消除宅基地資源浪費現(xiàn)象，是順應(yīng)城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的制度安排。 至于社會所擔心的宅基地及農(nóng)房流轉(zhuǎn)后農(nóng)民居無定所的問題完全可以通過限制宅基地使用權(quán)出讓的主體、完善農(nóng)村住房保障制度等具體制度設(shè)計消除。

因此，允許宅基地使用權(quán)主體享有依法處分宅基地的權(quán)能時，宅基地使用權(quán)的適度放活才有實踐價值、才有持續(xù)生命力，宅基地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)才有其權(quán)利支撐。結(jié)合我省農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展對土地制度的客觀要求，不拘泥于傳統(tǒng)用益物權(quán)的限制，補充宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能是宅基地使用權(quán)放活的制度保障。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提和流轉(zhuǎn)主體

宅基地及農(nóng)房的適度流轉(zhuǎn)會產(chǎn)生流轉(zhuǎn)收益，在利益的刺激下一些農(nóng)戶特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城郊接合部的農(nóng)戶會侵占農(nóng)田建房，或者違反村鎮(zhèn)規(guī)劃私搭亂建，嚴重影響村容村貌。部分城市出現(xiàn)的城中村治理難問題已經(jīng)影響了城市市容市貌的改善與居民居住環(huán)境的提升，這也是學(xué)者們所擔心的放開流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生的惡果。為了防止違法占地違規(guī)建設(shè)的出現(xiàn)，流轉(zhuǎn)機制必須解決以下前提性問題：

其一，只有依法依規(guī)獲得宅基地，只有符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)并依法登記的農(nóng)宅相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體才有權(quán)依法流轉(zhuǎn)。這是宅基地放活所必須堅持的前提要件。對于一些由于歷史原因尚未進行不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記的老舊農(nóng)宅，各地應(yīng)依據(jù)國務(wù)院及自然資源部出臺的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，加快農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記進程，通過確權(quán)促進宅基地使用權(quán)的進一步放活。

其二，要完善農(nóng)村住房保障制度，避免流離失所現(xiàn)象出現(xiàn)。市場經(jīng)濟浪潮已經(jīng)席卷農(nóng)村地區(qū)很多年，涉農(nóng)商品交易已經(jīng)將農(nóng)民兄弟打造成理性的經(jīng)濟人，絕大多數(shù)農(nóng)村居民會在滿足基本居住條件的前提下流轉(zhuǎn)自己多余的農(nóng)宅。問題在于，隨著農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，農(nóng)村居民特別是商貿(mào)物流比較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民欲圖通過農(nóng)房抵押獲取發(fā)展資金的情形會越來越多。如果自己唯一的抵押物農(nóng)宅折抵債務(wù)后，會導(dǎo)致其基本居住權(quán)利受到影響。考慮到基本居住權(quán)的保障和農(nóng)村基本生產(chǎn)、生活秩序的穩(wěn)定，要想解除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)宅的后顧之憂，政府應(yīng)構(gòu)建財政專項資金支持制度，完善農(nóng)村住房保障制度，讓農(nóng)戶流轉(zhuǎn)住房后，不至于流離失所，影響社會的穩(wěn)定。

以上問題解決后，作者認為對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的出讓方不應(yīng)做嚴格身份限制或其他限制，只要是依法取得宅基地，依法建設(shè)并獲得不動產(chǎn)權(quán)屬證書的農(nóng)戶都有資格流轉(zhuǎn)宅基地及農(nóng)房，并不需要考慮其是流轉(zhuǎn)自己唯一的農(nóng)房或其他閑置農(nóng)房。

有學(xué)者認為，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓主體應(yīng)該受到身份上的限制，不能是城鎮(zhèn)居民，更不能是實力雄厚的房地產(chǎn)開發(fā)商。因為城里人資本力量比較強，如果允許他們購買宅基地，會剝奪本集體經(jīng)濟組織成員獲取宅基地的資格，會誘使農(nóng)戶不計后果侵占集體土地，變賣自己唯一的房產(chǎn)進而危及農(nóng)民的基本生存和耕地安全。不管是城里人還是集體經(jīng)濟組織成員購買宅基地，只要明確宅基地使用權(quán)出讓人出讓、出租農(nóng)宅后無權(quán)再次申請宅基地建房；禁止房地產(chǎn)企業(yè)利用宅基地開發(fā)或變相開發(fā)商品房及其他經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)，禁止宅基地使用權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓，禁止囤積、炒作農(nóng)村宅基地。

因此，宅基地受讓人既可以是本集體經(jīng)濟組織成員，也可以是其他集體經(jīng)濟組織成員甚至是城鎮(zhèn)居民。 考慮到“一戶一宅”限制的合理性與必要性，喪失了宅基地資格權(quán)的本集體成員、本集體成員以外的欲取得宅基地使用權(quán)的人，應(yīng)當有償有期限的取得宅基地，應(yīng)當向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織交納相應(yīng)的有償使用費。

3.宅基地使用權(quán)的期限

基于宅基地的保障性功能仍然需要，如果農(nóng)戶是依據(jù)宅基地資格權(quán)首次獲得宅基地使用權(quán)，則對這一類宅基地使用權(quán)不宜給予具體期限限制。如果農(nóng)戶喪失宅基地資格權(quán)，那么集體經(jīng)濟組織有權(quán)依法收回宅基地使用權(quán)。如果不具備宅基地資格權(quán)的主體要利用該宅基地，其享有的應(yīng)是有期限限制的宅基地使用權(quán)，且應(yīng)該支付費用。例如該農(nóng)宅有人依法繼承，該繼承人不具備宅基地資格權(quán)，那么繼承人在繳納土地補償費后可以繼續(xù)有期限的使用宅基地。

對首次從有資格權(quán)的農(nóng)戶手里流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的，應(yīng)該在不動產(chǎn)登記簿上記載受讓人有權(quán)使用宅基地的期限，此期限可以參照國有建設(shè)用地使用權(quán)的70年期限。 在70年的使用期內(nèi)，宅基地使用權(quán)主體應(yīng)該依法依規(guī)向相關(guān)主體繳納宅基地使用費。 如果宅基地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)，其期限不得超過宅基地使用權(quán)第一次流轉(zhuǎn)確定的使用期，而剩余使用期到期后，即使房屋沒有滅失損毀的，宅基地所有者仍然有權(quán)依法收回宅基地，對宅基地上的房屋按市場價格予以合理補償。

4.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場

土地資源只有通過市場才能實現(xiàn)優(yōu)化配置，價格機制、競爭機制在宅基地（農(nóng)房）流轉(zhuǎn)中必須發(fā)揮作用。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的建立與完善迫在眉睫。2022年中央一號文件再次強調(diào)，要開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場規(guī)范化建設(shè)試點。 我們要結(jié)合各縣市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀積極推進農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的構(gòu)建。 考慮到城鎮(zhèn)不動產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場比較成熟，交易規(guī)則相對完善，農(nóng)村不動產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場可以參照城鎮(zhèn)不動產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的交易模式、運行機制建立。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化比較發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場也逐漸建立、完善，這些都是我們可以借鑒的地方。

市場交易需要規(guī)則做指引，省級國土資源部門、住房建設(shè)部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在借鑒改革試點區(qū)域成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上應(yīng)構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度性規(guī)范， 比如產(chǎn)權(quán)確權(quán)、登記程序，宅基地基準地價、農(nóng)房價格評估技術(shù)規(guī)程，宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配方法，違法交易的處罰辦法等以指導(dǎo)規(guī)范交易。為了防止集體資產(chǎn)流失及農(nóng)戶非理性的交易，當宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格低于基準地價時，集體經(jīng)濟組織有優(yōu)先回購權(quán)。

5.宅基地有償退出與回收制度

省級層面應(yīng)完善《宅基地管理辦法》，市縣區(qū)應(yīng)出臺具體的實施細則，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，鼓勵閑置房屋的產(chǎn)權(quán)主體退出宅基地。各級政府應(yīng)該建立農(nóng)房補償與宅基地補貼機制，通過財政資金支持的形式對于自愿退出宅基地的上述主體，按照農(nóng)房的市場評估價格給予公平合理的貨幣補貼。

由于經(jīng)商、務(wù)工、孩子求學(xué)等原因遷往城鎮(zhèn)居住，取得城市戶口的農(nóng)戶，在其沒有喪失宅基地資格權(quán)之前，集體經(jīng)濟組織無權(quán)強制其退出宅基地，但可以與其協(xié)商，通過給予貨幣補貼、購買城鎮(zhèn)住房優(yōu)惠以及提供養(yǎng)老保障等條件鼓勵他們退出宅基地，退出宅基地的同時應(yīng)該給予農(nóng)宅的所有者公平合理的經(jīng)濟補償。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，對于自愿退出宅基地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，集體經(jīng)濟組織無權(quán)剝奪其土地承包經(jīng)營權(quán)、集體經(jīng)濟收益權(quán)。

對于少數(shù)喪失宅基地資格權(quán)的成員，對于非法形成的一戶多宅，對于違法侵占農(nóng)用地建房的村民，集體經(jīng)濟組織有權(quán)依據(jù)宅基地所有權(quán)主體身份將宅基地使用權(quán)回收，并不給予補償。

6.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機制

集體經(jīng)濟組織成員將初始取得的宅基地（農(nóng)房）轉(zhuǎn)讓， 假設(shè)宅基地受讓方為本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)戶，且符合初始取得條件，那么宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)該在集體經(jīng)濟組織與轉(zhuǎn)讓方之間分配，具體分配比例由村民大會通過村民自治方式確定，但應(yīng)在維護農(nóng)戶合法權(quán)益的基礎(chǔ)上確保集體經(jīng)濟組織的主導(dǎo)地位。假設(shè)宅基地受讓方為其他集體經(jīng)濟組織成員或城鎮(zhèn)居民，其只有向宅基地所有權(quán)主體繳納宅基地使用費后才能辦理宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)登記，流轉(zhuǎn)收益的分配原理同上。

如果權(quán)利主體是通過繼承或贈予方式取得宅基地及農(nóng)房，并不擁有資格權(quán)，其向集體經(jīng)濟組織支付宅基地使用費后才能流轉(zhuǎn)該宅基地及農(nóng)房，流轉(zhuǎn)收益在集體經(jīng)濟組織與轉(zhuǎn)讓方之間分配。

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，國家并非宅基地所有權(quán)的主體，國家無權(quán)直接參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配。考慮到農(nóng)村居住環(huán)境的改善，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的提升，城郊地區(qū)土地價值的增值離不開各級政府的財力助推，故國家可以通過完善相關(guān)稅制的方式間接參與宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配。此外，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場是政府主導(dǎo)建立的，政府可以通過費用收取的方式參與宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配。

為了維護集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益，集體經(jīng)濟組織獲取的流轉(zhuǎn)收益的用途應(yīng)當貫徹民主原則，充分尊重村民代表大會的民主決策程序。收益應(yīng)該用于集體事務(wù)，比如完善村莊交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、村民的社會保障等等，真正讓宅基地的流轉(zhuǎn)服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興。

結(jié)語

放活宅基地使用權(quán)不但涉及法規(guī)政策的完善，還涉及很多技術(shù)問題。要及時出臺涉及宅基地與農(nóng)房的評估管理、技術(shù)規(guī)范、宅基地有償使用收費標準等有關(guān)法律、業(yè)務(wù)準則以及區(qū)域性評價指標體系。要 組建獨立專業(yè)評估機構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評估人員，規(guī)范宅基地使用權(quán)價值及農(nóng)房的評估， 出具真正具有法律效力的評估報告，為開展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利條件。各地要探索非房地產(chǎn)企業(yè)利用集體建設(shè)用地建設(shè)農(nóng)村租賃房的具體制度，建立健全農(nóng)村住房保障制度，保證農(nóng)民居有定所，不能流離失所，影響社會秩序的穩(wěn)定。

放活宅基地使用權(quán)涉及方方面面，牽一發(fā)而動全身，本文僅僅提出了放活宅基地使用權(quán)的進路，如何構(gòu)建具體的法律規(guī)則，讓三權(quán)分置有法可依，讓宅基地的適度放活建立在法律的軌道上需要學(xué)者繼續(xù)貢獻自己的力量與智慧。