鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村安置社區(qū)治理：經(jīng)驗?zāi)Ｊ?、典型問題及改進(jìn)邏輯
——基于河南省M鎮(zhèn)的案例分析

屈廣新

（鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450007）

1.M鎮(zhèn)背景介紹

河南省M鎮(zhèn)是豫東地區(qū)煤炭資源較為豐富的省界鄰邊地區(qū)，20世紀(jì)90年代開始的煤炭資源開發(fā)在提升當(dāng)?shù)厝罕娚钏降耐瑫r，也造成了較大面積的地面沉陷，共涉及16個村莊和2萬余農(nóng)村群眾。在此背景下，M鎮(zhèn)將鄉(xiāng)村振興與此次安置工作相結(jié)合，采取“多村——社區(qū)”和異地搬遷的形式，對轄區(qū)內(nèi)受影響的采煤沉陷村群眾進(jìn)行集中安置。R社區(qū)是承載此次安置工作的一處全新建造的新型農(nóng)村社區(qū)，最多可容納2.8萬余人。此次安置工作歷時5年完成，在組織農(nóng)民上樓過程中出現(xiàn)了如何有效動員群眾、如何有序組織搬遷的現(xiàn)實難題；在組織農(nóng)民上樓后，又面臨著諸多治理問題。對此案例的研究既有利于積累鄉(xiāng)村振興過程中農(nóng)民安置與鄉(xiāng)村治理的有效經(jīng)驗，又有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)目標(biāo)與農(nóng)民真實需求的銜接調(diào)適。

2.新型農(nóng)村社區(qū)安置的三種經(jīng)驗?zāi)Ｊ?/h2>

2.1 以激發(fā)年輕人意愿為主的動員模式

為加快安置群眾對新型農(nóng)村社區(qū)的了解，推動農(nóng)民上樓進(jìn)程，在農(nóng)民上樓前以該鎮(zhèn)政府和社區(qū)開發(fā)企業(yè)為主體，通過以激發(fā)年輕人搬遷意愿為主的方式營造輿論，以此推動安置過程中的動員進(jìn)程。此舉迎合了改革開放以來農(nóng)民群眾特別是年輕群眾對于改善自身生產(chǎn)生活環(huán)境的現(xiàn)實需求，對于激發(fā)群眾的上樓意愿，特別是年輕人的上樓意愿產(chǎn)生了積極的作用。M鎮(zhèn)的具體做法包括：首先，通過開展實地調(diào)研，充分了解農(nóng)民群眾的搬遷意愿；其次，根據(jù)調(diào)研結(jié)果制定了以激發(fā)年輕人意愿為主的動員模式，其主要依據(jù)是年輕人大多出生在改革開放之后，他們受傳統(tǒng)思想的影響較小，期望改善自身居住環(huán)境的愿望也最為強(qiáng)烈。M鎮(zhèn)通過以上做法，又通過社區(qū)廣告進(jìn)田間地頭的具體舉措成功讓遷入新型社區(qū)的愿望在年輕一代群眾的心中得以生發(fā)。事實證明，激發(fā)年輕人群體的上樓意愿對于推動整體動員工作大有裨益，輿論自此開始發(fā)酵，遷入新居、改善居住環(huán)境隨即成為農(nóng)民群眾閑暇時探討最為頻繁的話題之一。M鎮(zhèn)探索實施的以激發(fā)年輕人意愿為主的動員模式是涉及農(nóng)民安置工作的一項創(chuàng)新舉措，該鎮(zhèn)政府廣泛開展實地調(diào)研，切實了解農(nóng)民群眾真實意愿以及抓住年輕人這個關(guān)鍵主體的方法是該鎮(zhèn)動員工作成功開展的不二法門。

2.2 以黨員干部為主體的帶頭搬遷模式

動員工作成功實施之后，M鎮(zhèn)積極開展下一步的搬遷組織工作，在此過程中，有效探索形成了以黨員干部為主體的帶頭搬遷模式。在此過程中，受我國文化中諸如“不愿當(dāng)出頭鳥”“不出洋相”等傳統(tǒng)思想影響，雖然大部分群眾喬遷新居的愿望較為強(qiáng)烈，但卻出現(xiàn)了誰也不愿做“第一個吃螃蟹的人”的現(xiàn)實問題。針對此問題，該鎮(zhèn)政府探索實施了黨員干部帶頭搬遷的組織形式，充分發(fā)揮黨員干部的模范帶頭作用，有效化解了上述問題。黨員干部是鄉(xiāng)村治理中的組織者、建設(shè)者、推動者，是國家密切聯(lián)系群眾的橋梁，起著引領(lǐng)、團(tuán)結(jié)、組織、協(xié)調(diào)等作用。事實證明，此模式的效果是立竿見影的，隨著該模式的貫徹實施，大部分群眾遷入新型農(nóng)村社區(qū)的工作順利完成。M鎮(zhèn)在組織群眾異地搬遷的過程中采用的黨員干部帶頭搬遷模式體現(xiàn)了新時代鄉(xiāng)村治理過程中黨建引領(lǐng)的潛在優(yōu)勢，事實說明，黨員作為在廣大群眾中具有一定影響力的先進(jìn)分子，其行為的示范效應(yīng)是顯著的。M鎮(zhèn)成功抓住黨員干部這個關(guān)鍵少數(shù)，是其順利組織開展搬遷工作的主要原因。

2.3 以突破老年人為主體的情感說服模式

該鎮(zhèn)16個村的搬遷安置過程表明，并不是每家每戶都對喬遷新居具有自覺的主動性，各村或多或少的都存在不愿搬遷的群眾。而這些不愿搬遷安置的群眾中大多是老年群眾和困難群眾，其原因主要包括兩個方面：一是老年人受傳統(tǒng)安土重遷思想的影響程度較深；二是部分老年人及困難群眾的自身家庭經(jīng)濟(jì)狀況不足以滿足搬遷所需的費(fèi)用。針對第一種情況，M鎮(zhèn)探索總結(jié)實施了有效的情感說服模式，以老年人子女為主要抓手，對老年人進(jìn)行耐心的情感說服，效果顯著。針對第二種情況，該鎮(zhèn)專門針對老年群眾和困難群眾制定出臺了具體的幫扶措施和補(bǔ)償政策，有效克服了因家庭經(jīng)濟(jì)困難導(dǎo)致的一部分老年群眾和困難群眾不愿搬遷的問題。

在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和組織群眾搬遷的過程中，該鎮(zhèn)采用的情感說服模式作用顯著，具有借鑒意義。近年來，組織農(nóng)民搬遷安置一直是擺在當(dāng)前許多基層管理者面前的一道實際難題，甚至有些地方因此發(fā)生了群體性事件，給工作帶來很大的阻礙。M鎮(zhèn)在動員群眾過程中摒棄傳統(tǒng)不合理的強(qiáng)制思維，耐心探尋實施具有針對性的方式方法，主動走進(jìn)群眾，了解群眾真實需求的做法，是其打通搬遷安置工作 “最后一公里”的有力舉措。

3.新型農(nóng)村社區(qū)治理過程中出現(xiàn)的問題

對于涉及2萬余人的群眾安置工作來說，動員與搬遷工作只是一個開始，農(nóng)民群眾大規(guī)模遷入新型農(nóng)村社區(qū)之后，治理問題開始成為最突出的問題。該鎮(zhèn)在成功組織農(nóng)民群眾上樓之后，出現(xiàn)了以下較為典型的治理問題：

3.1 農(nóng)民傳統(tǒng)生活習(xí)慣與新型社區(qū)治理之間的矛盾

在成功組織群眾上樓之后，安置群眾受多年來在農(nóng)村生活所養(yǎng)成的相對粗放的生產(chǎn)生活方式的影響，經(jīng)常與新型社區(qū)治理在衛(wèi)生、環(huán)保、安全等方面的治理要求產(chǎn)生沖突。主要表現(xiàn)為：第一，環(huán)境衛(wèi)生意識差，不注意維持社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生，垃圾亂堆亂放問題嚴(yán)重；第二，部分群眾 “貪小便宜”和“搭便車”的思想深厚，公私不分，占公為私，公為私用的現(xiàn)象較為普遍。例如，部分群眾對私人領(lǐng)域和公攤領(lǐng)域的意識較為模糊，占用樓道、電梯周圍領(lǐng)域為己所用的現(xiàn)象屢見不鮮，這些做法占用了應(yīng)急通道，危及消防安全甚至危及緊急情況下其他群眾的生命財產(chǎn)安全。事實證明，這些不文明的生活方式與社區(qū)治理之間的沖突與矛盾在群眾上樓后呈井噴式的爆發(fā)狀況，甚至在一部分群眾之間發(fā)生了糾紛和沖突事件。其原因不難概括，主要是農(nóng)民群眾的文化素質(zhì)和文明程度還未達(dá)到與新型社區(qū)治理理念相契合的水平，公共意識也亟待提高。M鎮(zhèn)出現(xiàn)的這一問題，在全國其他地區(qū)的社區(qū)治理中同樣具有一定的代表性和典型性，如何化解這一問題，是擺在基層政府工作人員以及社區(qū)管理者面前的一道現(xiàn)實難題。

3.2 農(nóng)民失地后與社區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)不足之間的矛盾

在成功組織農(nóng)民群眾上樓之后，出現(xiàn)的最大問題就是農(nóng)民失地后與周邊產(chǎn)業(yè)不足之間的矛盾。搬遷之前，廣大農(nóng)民大多在家務(wù)農(nóng)，土地是他們重要的收入來源。對于部分貧困戶，土地是他們維持生計的重要支撐。搬遷之后，廣大農(nóng)民由于丟失土地及社區(qū)周圍產(chǎn)業(yè)未配套的原因面臨普遍性的失業(yè)問題。這也是M鎮(zhèn)在此次安置與治理工作過程中暴露出的最大問題，該問題的產(chǎn)生直接影響群眾在遷入新型社區(qū)后的滿意程度。其原因主要是M鎮(zhèn)政府對安置后可能出現(xiàn)的失業(yè)問題缺乏前瞻性，對農(nóng)民群眾遷居后可能面臨的失業(yè)問題認(rèn)識不夠充分。值得注意的是，就業(yè)是民生之本，直接關(guān)系到百姓收入和日常生活，農(nóng)民在失地之后理應(yīng)有更好的就業(yè)機(jī)會與此相銜接，M鎮(zhèn)在這項關(guān)鍵工作上的疏忽反映了其安置與治理經(jīng)驗的缺乏，暴露了安置工作開始前規(guī)劃不夠全面、科學(xué)的問題。

3.3 農(nóng)民需求與基礎(chǔ)設(shè)施不完善和公共服務(wù)不足之間的矛盾

在成功組織農(nóng)民群眾上樓之后，新型社區(qū)治理還面臨著農(nóng)民需求與社會基礎(chǔ)設(shè)施不完善和公共服務(wù)不足之間的矛盾。盡管該鎮(zhèn)已經(jīng)為社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)作了一定工作，例如統(tǒng)一規(guī)劃中小學(xué)建設(shè)，解決適齡兒童和青少年的入學(xué)問題，整合資源解決群眾的醫(yī)療問題等，但是這些離真正滿足農(nóng)民群眾日常生活需求還存在較大差距，如在精神文明建設(shè)方面，新型社區(qū)尚未成立任何的社會組織；在文化娛樂方面，新型社區(qū)有待組織各種形式的文化活動，群眾生活單調(diào)無味。值得注意的是，鄉(xiāng)村振興不應(yīng)只是安置群眾的搬遷安置，還包括文明素質(zhì)的提升、公共意識的提升等更深層次的要求。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面，諸如社會保障、養(yǎng)老問題等高質(zhì)量的公共服務(wù)也未能及時配套。M鎮(zhèn)在此次安置與治理工作中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然存在欠缺，公共服務(wù)質(zhì)量尚待補(bǔ)充。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，唯有真正對接農(nóng)民群眾真實需求，堅持以人為本，著重改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和提升公共服務(wù)質(zhì)量，才能真正推動鄉(xiāng)村發(fā)生質(zhì)的改變。

4.鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社區(qū)治理的改進(jìn)邏輯

4.1 營造鄉(xiāng)風(fēng)文明：以宣傳教育方式提升群眾文明素質(zhì)與公共意識水平

文明素質(zhì)與公共意識的培養(yǎng)不是一朝一夕的事，需要長期的宣傳教育支撐。M鎮(zhèn)在社區(qū)治理中面臨的農(nóng)民群眾與新型社區(qū)治理之間的沖突并非個例，解決這一問題，需要時間更需要治理理念的轉(zhuǎn)變，但其根本目標(biāo)是營造成熟的鄉(xiāng)風(fēng)文明。首先，M鎮(zhèn)基層政府工作人員和社區(qū)管理人員應(yīng)該強(qiáng)化服務(wù)型理念，要充分認(rèn)識到該問題的發(fā)生邏輯，即農(nóng)民群眾長時間受傳統(tǒng)粗放生活方式的影響，在短時間內(nèi)完成諸如衛(wèi)生素質(zhì)與公共思維的轉(zhuǎn)變是困難的，只有充分理解這一發(fā)生邏輯，才能更好地將服務(wù)型治理的理念融入社區(qū)治理之中，才能在日常工作中多一點耐心，多一份成效。其次，要廣泛開展針對農(nóng)民群眾的宣傳教育活動，利用社區(qū)媒介及互聯(lián)網(wǎng)手段，號召廣大群眾自覺遵守社區(qū)公約，講文明、愛衛(wèi)生，共同愛護(hù)美好家園，促進(jìn)農(nóng)民群眾文明素質(zhì)和公共意識的有效提升。最后，要充分發(fā)揮村民自治的作用，引導(dǎo)建立社區(qū)公約，充分發(fā)揮社區(qū)公約的約束作用。從長遠(yuǎn)看，鄉(xiāng)村振興背景下新型農(nóng)村社區(qū)的有效治理離不開鄉(xiāng)風(fēng)文明的構(gòu)建，只有把握住鄉(xiāng)村文明這個“牛鼻子”，才能有效化解新型農(nóng)村社區(qū)治理過程出現(xiàn)的各種治理問題。值得注意的是，鄉(xiāng)村文明既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點所在，文明鄉(xiāng)風(fēng)的培育是一項長期的歷史任務(wù)，不可能一蹴而就，必須常抓不懈，久久為功。

4.2 加強(qiáng)前瞻規(guī)劃：以產(chǎn)業(yè)振興對沖可能的普遍性失業(yè)風(fēng)險

M鎮(zhèn)出現(xiàn)的農(nóng)民失地與社區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)不足的治理問題涉及民生根本，其根本原因是缺乏前瞻性思維和全面系統(tǒng)的規(guī)劃。鄉(xiāng)村振興的首要內(nèi)涵就是產(chǎn)業(yè)興旺,產(chǎn)業(yè)缺失就無法真正改善農(nóng)民生活現(xiàn)狀。所謂產(chǎn)業(yè)興旺，就是指在鄉(xiāng)村振興中，通過挖掘區(qū)位優(yōu)勢，立足資源稟賦，整合市場資源，聯(lián)結(jié)政府、農(nóng)戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織等主體，調(diào)整鄉(xiāng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村地區(qū)形成一批現(xiàn)代化的集聚、共生協(xié)同產(chǎn)業(yè)，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢，進(jìn)而帶動群眾增收，最終實現(xiàn)共同富裕的過程?？梢哉f，產(chǎn)業(yè)振興是增加農(nóng)民群眾收入，改善農(nóng)民群眾生活水平的根本性支撐。M鎮(zhèn)出現(xiàn)的農(nóng)民失地后普遍性的失業(yè)風(fēng)險，值得全國其他地區(qū)充分吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，引以為戒。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，首先，應(yīng)做到規(guī)劃先行，充分分析農(nóng)民群眾可能面臨的各種風(fēng)險；其次，要注重招商引資，只有大力引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，才能具備“造血”功能。有效對沖農(nóng)民失地后的就業(yè)風(fēng)險；最后，要因地制宜，注重發(fā)掘本地區(qū)具有潛在優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，努力實現(xiàn)農(nóng)民增收。鄉(xiāng)村振興歸根結(jié)底要實現(xiàn)農(nóng)民收入水平的增加，只有充分認(rèn)識并把握到這一關(guān)鍵點，才能在推進(jìn)工作的過程中避免出現(xiàn)失誤。

4.3 加大財政支撐：以提升基礎(chǔ)設(shè)施完善程度及公共服務(wù)水平對接農(nóng)民需求

習(xí)近平總書記多次指出，人民對美好生活的需要就是我們的奮斗目標(biāo)。具體到鄉(xiāng)村振興工作中，農(nóng)民的真實需求就是鄉(xiāng)村振興工作的努力方向。M鎮(zhèn)在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施不完善和公共服務(wù)水平不高的問題在全國極具典型性和代表性。要解決這一問題，首先，要樹立“為民”思維，堅持以人民為中心的治理理念，并在具體工作中貫徹落實；其次，政府應(yīng)加大財政支撐力度。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民享受到的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施便利相對較少，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程推進(jìn)中，應(yīng)該更加注重改善這一問題。此外，從傳統(tǒng)社會治理到現(xiàn)代社會治理的演進(jìn)邏輯來看，政府在社會事務(wù)中的強(qiáng)制性、總體性作用在適度收縮，市場與社會主體的地位慢慢凸顯，參與度不斷增強(qiáng)。隨著統(tǒng)治、管理“底色”的日漸減弱，治理“色彩”的不斷增強(qiáng)，政府的公共服務(wù)責(zé)任與職能被突出強(qiáng)調(diào)，也與日俱增，以市場與社會主體參與為標(biāo)志的公共服務(wù)市場化與社會化屬性隨之不斷增強(qiáng)。因此，提升新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平還需注重多方發(fā)力。以政府為主體，發(fā)動市場、社會組織等主動參與，形成改善農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的強(qiáng)大合力。

5.結(jié)語

黨的十九大報告明確指出了“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興目標(biāo)。M鎮(zhèn)的安置與治理工作既積累了有效的、具有一定借鑒意義的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，也存在著一些與全國其他地區(qū)同樣出現(xiàn)的典型性問題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不斷推進(jìn)的時代背景下，只有深刻把握了解鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在五個方面的具體目標(biāo)，切實地走進(jìn)群眾，了解農(nóng)民真實需求，才能不斷將鄉(xiāng)村振興工作推向深入，才能真正提升農(nóng)民群眾的幸福感、獲得感、安全感，才能不斷促進(jìn)提升鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平。