重大突發(fā)公共事件應(yīng)急管理法治協(xié)同機(jī)制研究

黨振興

（甘肅省岷縣人民法院，甘肅 岷縣 748400）

重大突發(fā)公共事件的發(fā)生嚴(yán)重危及公民人身健康、財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)公共秩序，如果政府處理措施不當(dāng)，損害后果會(huì)進(jìn)一步惡化，有損政府公信力。把重大突發(fā)公共事件應(yīng)急措施納入法治軌道，能有效調(diào)整緊急態(tài)勢(shì)下的社會(huì)關(guān)系，保障公民權(quán)利和公權(quán)力的有效行使［1］，保障人民群眾的身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

一、重大突發(fā)公共事件的特征

“重大突發(fā)公共事件”是突然爆發(fā)，已經(jīng)造成或者有可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要立即采取處置措施的重大緊急社會(huì)事件。［2］重大突發(fā)公共事件的特征主要有：一是突發(fā)性。這類事件的發(fā)生往往沒有任何征兆，或者出現(xiàn)的征兆不易被察覺，變化快，不受人力所左右。二是公共性。突發(fā)事件對(duì)個(gè)人權(quán)利、公共安全和社會(huì)秩序都會(huì)產(chǎn)生消極、負(fù)面的影響，如果不能及時(shí)采取有效防控措施，社會(huì)秩序就會(huì)出現(xiàn)混亂，造成更大的損失。三是嚴(yán)重性。重大突發(fā)公共事件對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的人和財(cái)產(chǎn)會(huì)造成嚴(yán)重?fù)p害和巨大影響，且有可能會(huì)衍生出更大的次生災(zāi)害。四是緊迫性。重大突發(fā)公共事件關(guān)系到社會(huì)、組織和個(gè)人的安危，需要采取緊急有效措施，控制事態(tài)， 降低危險(xiǎn)、減少損失。五是全局性。此類事件涉及范圍較廣，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須借助公權(quán)力緊急調(diào)度大規(guī)模的社會(huì)人力、物力密切協(xié)作才能化解危機(jī)。六是廣泛的社會(huì)影響性。重大突發(fā)公共事件所產(chǎn)生的危害后果社會(huì)影響巨大，受到全社會(huì)，甚至全球的密切關(guān)注。七是行政決策的非程序性。重大公共事件發(fā)生后，為了實(shí)現(xiàn)決策的高效和處理的及時(shí)，應(yīng)急管理模式啟動(dòng)，權(quán)力被高度集中，常規(guī)的行政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)模式會(huì)被打破。

二、我國(guó)重大突發(fā)公共事件法律應(yīng)對(duì)中存在的主要問題

（一）現(xiàn)有法律規(guī)定不健全，適用內(nèi)容上缺乏統(tǒng)一性

我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于重大突發(fā)公共事件的法律法規(guī)，以2007年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》為中心，前后有《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》等法律和規(guī)范性文件，但這些規(guī)定的部分內(nèi)容沖突、層次混亂，缺乏一致性，原則性條款過多，規(guī)范性的實(shí)施細(xì)則偏少，如應(yīng)急處置工作實(shí)施的各類主體身份、信息的發(fā)布、隔離制度的實(shí)施、交通的管制等都沒有明確的實(shí)施步驟。缺乏特殊時(shí)期行政權(quán)運(yùn)作的明確程序規(guī)范，危機(jī)處置工作的法治化未完全實(shí)現(xiàn)，法律保障成效有待加強(qiáng)。

（二）對(duì)常設(shè)性應(yīng)急機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定尚未完善

雖然在2018年我國(guó)新組建了國(guó)家應(yīng)急管理部，整合了部分應(yīng)急管理的資源和力量，但行政法中相關(guān)法律規(guī)范尚未修改完善，應(yīng)急管理部的職能尚未充分發(fā)揮。我國(guó)的應(yīng)急管理工作在部門協(xié)調(diào)、府際協(xié)作、社會(huì)力量的發(fā)揮和法治化水平方面還有待改進(jìn)。［3］鑒于此，只有在行政法中明確規(guī)定關(guān)于應(yīng)急機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使、運(yùn)行程序、經(jīng)費(fèi)保障等方面的內(nèi)容，才能保障應(yīng)急機(jī)構(gòu)職能的依法行使，規(guī)范應(yīng)急處置工作，有效處理重大突發(fā)公共事件。

（三）緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的授予和行使缺乏明確法律規(guī)定

在重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置中，我國(guó)法律雖然規(guī)定了緊急行政權(quán)力授予的相關(guān)內(nèi)容，但這些原則性法律條文對(duì)授予權(quán)的具體行使機(jī)構(gòu)、行政權(quán)的授予范圍、行使程序等并未做出細(xì)致規(guī)定，導(dǎo)致在突發(fā)事件中具體的授予性權(quán)力很難實(shí)現(xiàn)依法有序運(yùn)轉(zhuǎn)。缺乏法律規(guī)范，導(dǎo)致民眾對(duì)應(yīng)急處置中的政府權(quán)力產(chǎn)生信任危機(jī)。

（四）公民個(gè)人權(quán)利缺乏制度保障

重大突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，為了保護(hù)更多人的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，適當(dāng)犧牲部分公民的個(gè)人權(quán)利符合行政法的正當(dāng)程序原則。但具體實(shí)踐中，公民個(gè)人權(quán)利哪些可以、哪些不可以被限制和侵犯，最低限度和實(shí)施程序如何，救濟(jì)途徑有哪些等基本問題，相關(guān)法律法規(guī)均缺乏明確規(guī)定，公民基本權(quán)利在應(yīng)急狀態(tài)下缺乏保障。

（五）民間自發(fā)救援力量缺乏法律規(guī)范和引導(dǎo)

新型冠狀病毒爆發(fā)后，為了疫情防控，防止外來不明人員進(jìn)入，有效隔斷傳染源頭，部分地方民眾采取挖路、堵國(guó)道等極端方式，一定程度上起到了防控疫情的作用，但也造成了緊急情況下車輛的無法通行，應(yīng)急車輛、應(yīng)急物資無法及時(shí)運(yùn)輸和發(fā)放，又在一定程度上引起了更大的恐慌。重災(zāi)面前，部分物資無序化捐贈(zèng)，不但造成大量浪費(fèi)，還加大了應(yīng)急物資處置機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本，阻礙了其他應(yīng)急物資的及時(shí)清點(diǎn)、發(fā)放。重大突發(fā)公共事件面前，民間救援力量缺乏法律規(guī)范和引導(dǎo)，不但實(shí)現(xiàn)不了“救災(zāi)”的初衷，反而會(huì)為事件的有效處置“添亂”，造成“好心辦壞事”的尷尬困境。

三、重大突發(fā)公共事件防控中法律應(yīng)對(duì)策略

重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)具有特殊性。第一，需要改變行政權(quán)常規(guī)管理模式，及時(shí)采取緊急措施，最大限度地降低損害后果，恢復(fù)重建。第二，特殊時(shí)期需要啟動(dòng)應(yīng)急措施，采取特別行政措施和司法手

段應(yīng)對(duì)危機(jī)，如臨時(shí)性交通管制、城市管制、責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)以及對(duì)各類違法犯罪行為從重從快予以處罰。第三，要求行政權(quán)力高度集中。權(quán)力的高度集中有利于及時(shí)調(diào)動(dòng)和整合全社會(huì)各方資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同部門之間的應(yīng)急力量，使人、財(cái)、物發(fā)揮最大功效。第四，在重大突發(fā)公共事件下，需要公權(quán)力的適度擴(kuò)張和公民個(gè)人權(quán)利的相應(yīng)限制，以有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。

（一）完善法律法規(guī)

我國(guó)有關(guān)重大突發(fā)公共事件應(yīng)急處置方面的法律法規(guī)大部分僅有原則性規(guī)定，沒有實(shí)施細(xì)則，重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，不能發(fā)揮出制度規(guī)范的應(yīng)有作用?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)法》為突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)提供了制度支撐，但該部法律對(duì)應(yīng)急措施的規(guī)定還不夠完善。目前我國(guó)對(duì)危機(jī)發(fā)生后緊急狀態(tài)之下行政權(quán)的行使缺乏程序方面的規(guī)定，在修改完善中應(yīng)以憲法中緊急條款的規(guī)定為基點(diǎn)，完善突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法案，準(zhǔn)確界定突發(fā)事件的應(yīng)急程序、權(quán)力授予、行政權(quán)行使等方面的內(nèi)容，以及與重大突發(fā)公共事件相關(guān)的矛盾糾紛化解、救濟(jì)機(jī)制建構(gòu)等，以更好地保障廣大人民群眾的生命健康和社會(huì)公共秩序。

（二）行政法在重大突發(fā)公共事件中的作用

1.依法保障征收征用行為的規(guī)范行使

在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件時(shí)，部分應(yīng)急物資僅靠政府緊急采購(gòu)無法滿足龐大的社會(huì)需求，需要通過國(guó)家行政權(quán)征收征用應(yīng)急處置急需的設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地等私有財(cái)產(chǎn)。［4］通過行政法規(guī)范調(diào)整重大突發(fā)公共事件中政府征收征用權(quán)力的規(guī)范行使，可以有效保障征收征用行為合法有序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)防控應(yīng)急物資及時(shí)集中管理使用，為重大突發(fā)事件的及時(shí)應(yīng)對(duì)提供物資保障。

2.充分利用行政強(qiáng)制隔離措施

在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置過程中， 法律明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以及其他被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)感染者、疑似患者或與患者有密切接觸者采取強(qiáng)制性隔離措施，以阻卻疫情傳染。雖然行政強(qiáng)制隔離措施是緊急狀態(tài)之下的特殊時(shí)段必須行使的一項(xiàng)行政權(quán)能，但也應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)，盡量降低對(duì)公民人身權(quán)利的損害，減少權(quán)利侵犯的法益沖突，集全民之力共同應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。

3.發(fā)揮行政服務(wù)職能，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境

重大公共事件給國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人都帶來了極大損害，要加大法治保障和政策支持的作用，及時(shí)有效推進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。在政府層面，要加強(qiáng)簡(jiǎn)政放權(quán)和政策支持力度，減少管制、審批事項(xiàng)，優(yōu)化服務(wù)流程。通過稅收優(yōu)惠、政策貸款、減免利息、補(bǔ)貼成本等方式，為企業(yè)減壓。厘清行政權(quán)的服務(wù)職能，優(yōu)化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，讓市場(chǎng)重新煥發(fā)出經(jīng)濟(jì)活力，有序推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，為重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提供強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)支持。

4.通過法律咨詢、事件報(bào)道、司法案例宣傳等形式大力開展普法教育

特殊時(shí)期，民眾心理極其焦慮且脆弱，部分民眾行為也會(huì)變得異常，甚至?xí)云茐纳鐣?huì)秩序?qū)で笮睦砥胶?，這就需要加強(qiáng)法律宣傳，通過義務(wù)的法律咨詢服務(wù)，多角度的媒體應(yīng)急法制宣傳報(bào)道，增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)，規(guī)范普通民眾的行為。同時(shí)，通過突發(fā)公共事件時(shí)期的典型案例宣傳，將重大突發(fā)事件防控中所出現(xiàn)違紀(jì)違法行為在網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等宣傳媒介上推送，讓普通民眾認(rèn)識(shí)到違法行為及違法之后可能會(huì)面臨的嚴(yán)重后果，能為重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作提供法治保障。

（三） 刑事司法權(quán)在重大突發(fā)公共事件中的作用

刑事司法權(quán)在介入重大突發(fā)公共事件的過程中，有震懾犯罪，維護(hù)社會(huì)公共秩序的作用，是重大突發(fā)公共事件時(shí)期最有效，也是最嚴(yán)厲的社會(huì)治理手段。刑法通過嚴(yán)懲違法犯罪行為，能為重大突發(fā)公共事件規(guī)范化的處置提供根本的司法保障。在重大突發(fā)公共事件爆發(fā)時(shí)期，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是重中之重。刑事司法權(quán)的行使上，要對(duì)相關(guān)違法犯罪活動(dòng)及時(shí)進(jìn)行制止、懲處，樹立司法公信，警示、規(guī)范、評(píng)價(jià)和指引民眾的社會(huì)行為。如本次新冠疫情期間，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，為打擊妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情，利用疫情危害公共安全和市場(chǎng)秩序行為，制售假冒偽劣藥品、醫(yī)療物資等行為準(zhǔn)確適用法律提供了依據(jù)。

（四）民商事法律在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件中的作用

通過民商事法律在物權(quán)、債權(quán)、保險(xiǎn)等領(lǐng)域調(diào)控作用的發(fā)揮，能保證社會(huì)公共秩序的穩(wěn)定和為應(yīng)急管理工作提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持，［5］為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件提供法治保障。

1.運(yùn)用商業(yè)化基金會(huì)托管方式對(duì)應(yīng)急資金進(jìn)行籌集、管理

有效防控突發(fā)公共事件需要耗費(fèi)巨額資源，國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)撥款、數(shù)額龐大的社會(huì)愛心資金都會(huì)在短時(shí)間內(nèi)大規(guī)模匯集，需要建立專門的審計(jì)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，保證資金的有效利用。捐贈(zèng)物資的管理、使用傳統(tǒng)上一直由紅十字組織負(fù)責(zé)，但其行政化的運(yùn)轉(zhuǎn)模式一直飽受爭(zhēng)議，運(yùn)行過程中存在的各種信息不公開不透明也造成了不少輿論事件，政府公信力一再受損。通過商業(yè)化的基金會(huì)托管模式對(duì)捐贈(zèng)資金、物資進(jìn)行管理，能保證物資管理的科學(xué)規(guī)范和物資調(diào)配的及時(shí)有效，防范應(yīng)急資金管理使用風(fēng)險(xiǎn)和回應(yīng)民眾的質(zhì)疑。應(yīng)加大對(duì)民間贈(zèng)予制度、基金會(huì)托管程序等法律規(guī)范的完善并配套實(shí)施細(xì)則，將捐贈(zèng)救助資金高效規(guī)范管理，讓每一筆救援資金都能有效使用、發(fā)揮救助作用，讓民眾的愛心落到實(shí)處。

2.加大巨災(zāi)保險(xiǎn)救助機(jī)制建設(shè)

重大突發(fā)公共事件發(fā)生后，對(duì)廣大人民群眾造成的經(jīng)濟(jì)損失是巨大的。通過巨災(zāi)保險(xiǎn)救助機(jī)制，能規(guī)范理賠行為，及時(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)利，實(shí)現(xiàn)災(zāi)難分擔(dān)和救助的作用，盡可能地降低廣大民眾的經(jīng)濟(jì)損失，為復(fù)工復(fù)產(chǎn)、恢復(fù)重建通過市場(chǎng)手段提供最大程度的幫助。

3.開通綠色通道，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急案件優(yōu)先處理，為恢復(fù)重建提供司法保障

重大突發(fā)公共事件屬于不可抗力，大量的勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛，運(yùn)輸、租賃、買賣合同糾紛，原材料價(jià)格上漲糾紛等一系列的民商事矛盾會(huì)在恢復(fù)重建過程中不斷顯現(xiàn)，要充分發(fā)揮司法權(quán)便民、利民、為民的作用。在民商事糾紛案件的處理中，對(duì)于因突發(fā)公共事件引起的企業(yè)和個(gè)人之間的勞動(dòng)關(guān)系糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、企業(yè)破產(chǎn)清算等案件，司法機(jī)關(guān)應(yīng)通過特別程序，開通綠色通道，實(shí)現(xiàn)及時(shí)受理、優(yōu)先處理，保障企業(yè)依法有序的恢復(fù)生產(chǎn)，為危機(jī)處置提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持。