引入社會資本實(shí)施雙塔水庫清淤項目建設(shè)問題探討

崔麗艷，王合創(chuàng)

(甘肅省疏勒河流域水資源利用中心，甘肅 酒泉 735211)

1 雙塔水庫概況

雙塔水庫始建于1958年，1960年3月建成蓄水，是一座以灌溉為主，兼有防洪調(diào)蓄、水產(chǎn)養(yǎng)殖等功能的大(2)型水庫?？値烊?.4億m3，主要承擔(dān)著下游雙塔灌區(qū)3.07萬hm2耕地的灌溉供水，常樂電廠、肅北馬鬃山地區(qū)和博倫礦業(yè)、柳溝物流園的工業(yè)供水，以及向下游敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)輸水等任務(wù)。

2 實(shí)施水庫清淤的必要性

雙塔水庫1960年建設(shè)之初，總庫容為2.4億m3，興利庫容1.73億m3，經(jīng)過58a的運(yùn)行，現(xiàn)淤積嚴(yán)重，水庫總庫容僅剩1.19億m3，約為原始庫容的一半；興利庫容剩余0.73億m3，約為最初興利庫容的40%，有效庫容淤損高達(dá)60%，調(diào)節(jié)能力嚴(yán)重萎縮，已無法滿足灌區(qū)社會日益增長的用水需求，亟需清淤。初步估算雙塔水庫清淤項目共需資金12.6億元。在國家投資尚難到位的情況下，引入社會資本實(shí)施水庫清淤，符合政策要求，十分必要。

2.1 實(shí)施水庫清淤是貫徹落實(shí)新時期十六字治水方針的重要體現(xiàn)

雙塔水庫是下游雙塔灌區(qū)46萬畝耕地的主要灌溉水源，多年運(yùn)行中水庫興利庫容淤積量已達(dá)1.0億m3，水庫主汛期調(diào)蓄能力嚴(yán)重下降，庫區(qū)淤積灘面暴露，“庫底朝天”現(xiàn)象頻發(fā)，無法發(fā)揮“蓄豐補(bǔ)枯”作用，使灌區(qū)陷入“工程型”缺水的窘境。同時，水庫需每年向下游自然保護(hù)區(qū)下泄生態(tài)水7800萬m3以上。保護(hù)區(qū)距雙塔水庫近200km，區(qū)間河道沿程水量損失較大。為了有效保證保護(hù)區(qū)生態(tài)用水，只能采取大流量、低頻次的生態(tài)調(diào)度方式輸水。但由于水庫淤積調(diào)蓄能力不足，無法形成有效流量脈沖，生態(tài)輸水效率十分低下。因此，實(shí)施水庫清淤，恢復(fù)雙塔水庫興利調(diào)節(jié)庫容，十分必要而緊迫。

2.2 實(shí)施水庫清淤是保護(hù)和建設(shè)下游生態(tài)環(huán)境屏障的關(guān)鍵措施

位于雙塔水庫下游、疏勒河干流尾閭的敦煌西湖國家級自然保護(hù)區(qū)，緊鄰庫姆塔格沙漠，是阻止庫姆塔格沙漠東進(jìn)侵入敦煌的最前沿和有效屏障。實(shí)施清淤，增加雙塔水庫防洪庫容和興利庫容，提高調(diào)節(jié)能力和區(qū)域水資源利用效率，可有效保證水庫下泄生態(tài)水量，與敦煌市形成“敦煌節(jié)水+疏勒河生態(tài)輸水”生態(tài)流量，保證西湖國家級自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)輸水，有效調(diào)節(jié)區(qū)域地下水位，修復(fù)保護(hù)區(qū)綠洲生態(tài)環(huán)境，保護(hù)沿線生態(tài)安全。

2.3 實(shí)施水庫清淤是推動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑

雙塔灌區(qū)現(xiàn)狀年總?cè)丝?0.7萬人，地區(qū)年生產(chǎn)總值69.4億元。雙塔水庫是雙塔灌區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及下游河道生態(tài)用水的唯一供水來源。受泥沙淤積影響，雙塔水庫興利庫容持續(xù)下降，供水能力大大縮減，無法有效保障區(qū)域工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)用水需求。實(shí)施水庫清淤，能夠有效恢復(fù)水庫興利庫容，提升水庫調(diào)蓄能力，延長水庫使用壽命，為當(dāng)?shù)孛撠毠?、鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供水資源保障。

2.4 實(shí)施水庫清淤是堅守耕地紅線實(shí)現(xiàn)區(qū)域糧食安全的重要保障

黨中央提出要加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保持糧食播種面積穩(wěn)定，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，增加糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。雙塔水庫的調(diào)蓄能力和供水能力是雙塔灌區(qū)正常生產(chǎn)的重要保障。但受庫區(qū)泥沙淤積和興利庫容逐年萎縮的影響，現(xiàn)狀水庫無法有效保障雙塔灌區(qū)的用水需求，嚴(yán)重影響負(fù)載地區(qū)的耕地面積和糧食安全。實(shí)施水庫清淤，將有效恢復(fù)雙塔水庫的供水能力，提高灌區(qū)供水保證率，保護(hù)雙塔灌區(qū)耕地紅線，為保證灌區(qū)農(nóng)作物增產(chǎn)增收和區(qū)域糧食生產(chǎn)安全提供支撐與保障。

3 當(dāng)前我國社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的政策出臺情況

國家發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部出臺的鼓勵引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的相關(guān)政策文件，己經(jīng)對社會資本投資參與水利項目建設(shè)的各方面提出了明確要求[1]。

3.1 社會資本投資參與水利工程建設(shè)運(yùn)營的范圍

國家鼓勵引導(dǎo)社會資本投資參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的相關(guān)政策文件，明確法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的特殊情形以外的重大水利工程建設(shè)運(yùn)營，一律允許社會資本投資參與建設(shè)，且優(yōu)先考慮社會資本參與投資建設(shè)并運(yùn)營。

3.2 社會資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營的方式

國家下發(fā)的相關(guān)政策文件，明確要求要選擇一批重大水利工程建設(shè)項目，采取股權(quán)出讓、委托運(yùn)營、整合改制等多種方式，讓社會資本參與到重大水利工程建設(shè)項目中來。經(jīng)營性較低的水利工程項目，可以與經(jīng)營性較強(qiáng)的項目通過組合開發(fā)的方式，讓社會資本積極投資參與建設(shè)運(yùn)營。

3.3 社會資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營的程序

國家下發(fā)的相關(guān)政策文件，明確要求按照國家基本建設(shè)程序，組織建設(shè)社會資本投資參與建設(shè)的重大水利工程項目。這類項目的實(shí)施，要由政府或者政府水行政主管部門向社會發(fā)布項目實(shí)施公告和信息，堅持公開、公平、公正原則，通過招投標(biāo)擇優(yōu)選擇確定投資方、投資經(jīng)營主體，向有關(guān)部門編制報送項目實(shí)施前期工作文件，經(jīng)有關(guān)部門審查審批后實(shí)施。

3.4 社會資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營的監(jiān)管

國家下發(fā)的相關(guān)政策文件，明確要求縣級以上人民政府或其授權(quán)的水行政主管部門，通過簽訂合同等形式，明確投資經(jīng)營主體在工程建設(shè)運(yùn)營中的相關(guān)內(nèi)容。

4 我國社會資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營的資產(chǎn)運(yùn)營模式

在國家相關(guān)激勵政策的引導(dǎo)下，各地在社會資本參與大型水利工程項目建設(shè)投資運(yùn)營方面進(jìn)行了一些初步的探索，但這些探索大多都未進(jìn)入或剛剛開始進(jìn)行運(yùn)營，對于資本如何運(yùn)營的機(jī)制設(shè)計仍需要時間和經(jīng)驗[2]。目前我國社會資本參與水利工程項目建設(shè)的運(yùn)營方式不一而足，大致可以歸納為以下幾種情況。

4.1 社會資本參與準(zhǔn)公益性大型水利工程建設(shè)運(yùn)營的情形

對于社會資本投資參與的比例高且經(jīng)營性又較強(qiáng)的大型水利工程項目，目前一般以社會資本方為主組建獨(dú)立的項目公司，全權(quán)負(fù)責(zé)投資建設(shè)，并在相互約定的一定時限內(nèi)負(fù)責(zé)資產(chǎn)運(yùn)營等事宜，資產(chǎn)運(yùn)營的方式和范圍、收益分配、風(fēng)險分擔(dān)，以及政府提供何種保障機(jī)制等問題，則可以通過雙方協(xié)商明確約定，以保證工程效益的良好發(fā)揮和社會資本的合理收益。

4.2 社會資本參與經(jīng)營性較強(qiáng)而資本投資額又較低的大型水利工程的情形

一般情況下，由政府或者政府水行政主管部門與社會投資方雙方按照約定的內(nèi)容，組建股份制項目公司共同負(fù)責(zé)運(yùn)營。這種情況下，收益分配、風(fēng)險分擔(dān)，以及政府提供的保障機(jī)制等，由參與雙方根據(jù)出資份額及占股比例的權(quán)重共同協(xié)商確定。各方合作到期后，合作投資建設(shè)的工程資產(chǎn)按約定交由政府或者政府水行政主管部門運(yùn)營管理。

4.3 社會資本參與適宜由社會資本方長期擁有運(yùn)營的大型水利工程的情形

對于這類項目工程，可由社會投資方與政府按照各方所投入資金的占比，協(xié)商成立雙方或多方控股的股份有限責(zé)任公司，各方共同擁有工程資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，共同進(jìn)行運(yùn)營決策、協(xié)商分配收益，按股份占比分擔(dān)投資風(fēng)險。政府或者政府水行政主管部門和社會投資方作為合作股東，按照投資份額占比承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，以此來確保最大限度地發(fā)揮項目工程效益。

5 對引入社會資本實(shí)施雙塔水庫清淤項目建設(shè)運(yùn)營的思考與建議

引入社會資本對雙塔水庫實(shí)施清淤，有利于促進(jìn)政府與市場有機(jī)結(jié)合、兩手發(fā)力，支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，符合國家相關(guān)政策，合作共贏。在具體實(shí)施過程中，應(yīng)把握好以下3個方面。

5.1 多方論證，準(zhǔn)確評估投資方參與雙塔水庫清淤項目的合作方式

雙塔水庫清淤項目屬公益性較強(qiáng)，沒有直接收益的重大水利工程建設(shè)項目，甘肅省疏勒河流域水資源局委托省水電設(shè)計院編制了《甘肅省疏勒河雙塔水庫清淤工程實(shí)施方案》，初步規(guī)劃清淤量3006萬m3，估算投資12.6億元，投資額較大。社會資本參與投資建設(shè)，投資方應(yīng)按清淤投入，通過水權(quán)交易獲得相應(yīng)水權(quán)，將無收益的水庫清淤和有收益的馬鬃山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)供水工程等項目進(jìn)行捆綁，由其作為實(shí)施主體，對項目進(jìn)行投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營，用工程建設(shè)收益補(bǔ)償水庫清淤的部分投資。這一合作方式符合通過投資節(jié)水工程措施，把節(jié)約的水量通過水權(quán)交易用于新增工業(yè)用水的相關(guān)政策，具可操作性。若按政府投資55%，社會資本45%，馬鬃山供水工程遠(yuǎn)期年供水3000萬m3，交易水價2.0元/m3，不計資本金利息及合理收益初步估算，社會資本回收年限約為9.45a。

5.2 規(guī)范程序，招標(biāo)確定社會資本參與實(shí)施清淤項目建設(shè)投資運(yùn)營和監(jiān)管

雙塔水庫清淤項目，屬于國家鼓勵引導(dǎo)社會資本參與投資建設(shè)運(yùn)營的大型水利工程項目范籌，酒泉市政府以及瓜州縣政府應(yīng)作好多方面的工作，創(chuàng)造良好的條件，待具備各方面條件后，委托具有資質(zhì)的社會機(jī)構(gòu)制定實(shí)施方案，編制招投標(biāo)文件，通過政府公共媒介向社會公開發(fā)布公告信息，開展公開、公平、公正的招標(biāo)競爭，選擇優(yōu)秀投資方，明確經(jīng)營主體，并按照相關(guān)程序報請有關(guān)部門審查審批后，嚴(yán)格按照國家基本建設(shè)程序組織建設(shè)。

5.3 簽訂合同，切實(shí)強(qiáng)化對社會資本參與清淤項目建設(shè)的協(xié)調(diào)指導(dǎo)和監(jiān)管

雙塔水庫是省疏勒河水資源局管轄的一座準(zhǔn)公益性大(2)型水庫，省疏勒河流域資源局是省水利廳屬水利事業(yè)單位。社會資本參與雙塔水庫清淤項目建設(shè)，投資額高，回報周期長，工程資產(chǎn)運(yùn)營復(fù)雜，投資風(fēng)險較大。因此，應(yīng)由省水利廳做為省級政府水行政主管部門，與雙塔水庫清淤項目的社會投資方簽訂合同，或者委托省疏勒河流域水資源局與社會投資方簽訂合同，并由省水利廳實(shí)施工程資產(chǎn)運(yùn)營協(xié)調(diào)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管，以切實(shí)規(guī)避資產(chǎn)運(yùn)營風(fēng)險，保證項目建設(shè)順利實(shí)施。