盤山縣農業(yè)水價綜合改革實踐與對策分析

戴 羽

(盤山縣現(xiàn)代農業(yè)生產基地發(fā)展服務中心，遼寧 盤錦 124000)

1 農業(yè)水價現(xiàn)狀

盤山縣為退海之地，地勢低洼較為平坦，地處下遼河沖積平原的最未端，總面積1103.01km2。該區(qū)域屬溫帶大陸性半濕潤氣候，年內平均降水量633.6mm，降水年際變化大，豐、枯水年最大相差2倍，年內分配極不均勻，7、8月降水量占全年的52%。調查顯示，盤山縣人均占有水量不足400 m3，屬于嚴重缺水地區(qū)，工業(yè)、農業(yè)和城市生活用水有較大缺口，僅農業(yè)約缺水3600多萬m3。

自1999年1月1日起至今，盤山縣水田供水價格一直都按文件規(guī)定的0.05元/m3計取的(省屬水庫供水價格自2016年調整到0.10元/m3計取)。水價不能反映現(xiàn)行市場價值和稀缺程度，導致用水戶普遍缺乏節(jié)水意識，水價成本核算不到位，嚴重影響合理水價形成機制的建立，加之小型農田水利工程缺少計量設施，不能計量供水，按方收費，造成管理者不便管理，降低了群眾參與改制的積極性，影響了產權制度改革的發(fā)展。在此背景下，盤山縣積極探索農業(yè)水價綜合改革，自2014年就著手進行機制建設、節(jié)水工程建設。農業(yè)水價改革涉及范圍廣，工作難度大且政策性強，且與受益區(qū)物價上漲指數(shù)、經濟利益等直接相關[1-3]。因此，如何建立一個可操作的、政府接受、農民承受的水價改革措施是水利工作者亟待解決的問題，文章全面探討了盤山縣水價現(xiàn)狀、發(fā)展過程及其所存在的問題，并提出相應的解決對策。

2 農業(yè)水價改革面臨的問題

2.1 灌區(qū)體制、機制問題

盤山灌區(qū)是自收自支型事業(yè)單位模式，但灌區(qū)公益性和非公益性混為一體。由于現(xiàn)行水價近20年未漲，縣鎮(zhèn)兩級水管單位工資、運行費用已相當困難，不但承擔灌溉供水的經營職責，同時還承擔防洪、除澇、飲水等公益性支出。特別是除澇，既要負責農田排澇，還要承擔城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、村屯排水，全是無償?shù)?排澇電費從灌溉電費支出)，這些公益性支出更加重了灌區(qū)運行負擔。灌區(qū)在這種體制下難以按市場法則運行，也無法做到自主經營、自負盈虧、自我約束和自求發(fā)展。

農田水利工程效益尚未真正與灌區(qū)人事勞動分配掛鉤，只是堅持“統(tǒng)一、精簡、效能”的原則實行機構壓縮、人員精簡、定員定崗，保證工作效率和質量，難以分發(fā)揮人員的主觀能動性，從根本上杜絕“平均主義”。

2.2 固定資產測算、產權明確問題

水資源的使用權、管理權和所有權，在共有制下模糊不清，其后果易造成在局部利益最大化驅使下，灌區(qū)和用水戶對灌區(qū)固定資產和水資源過度無約束消耗。近年來，盤山灌區(qū)實施節(jié)水改造的面積有17萬畝，這大幅度降低了整個灌區(qū)灌溉定額，明顯提升整體用水效率，并獲取了巨大外部效益。然而，這種外部效益受各種客觀條件限制，難以補償灌區(qū)內部成本，故必須在灌區(qū)固定資產和水資源測算精確、產權完整明晰的情況下，用水戶和灌區(qū)才能將外部效益設法促使其內在化，逐漸轉變對水資源和灌區(qū)固定資產無約束的過度消耗[4]。

2.3 精準補貼和節(jié)水獎勵問題

在水資源管理過程中，最難以克服的是供水成本的不斷增加和水資源的日益稀缺。目前，盤山縣水利工程建設費用還完全依靠國家財政撥款和地方財政。由于現(xiàn)行水價偏低，資金補償不到位，水利工程連年虧損，也使各級財政壓力較大。水價改革的深水區(qū)就是資金問題，若各級政府對精準補貼不能按時足額到位，就會發(fā)現(xiàn)水價改革叫“難”聲一片。

①補貼用水戶，優(yōu)點是農民積極性高，與國家的惠民政策相符；缺點是水利工程正常維修養(yǎng)護不能到位，水管單位繼續(xù)負債艱難運行，水利行業(yè)與改革前相比不會有大的改變。②補貼農民用水協(xié)會，優(yōu)點是用水協(xié)會管護積極性高，末級渠系的工作職責得到有效落實；缺點是不能總體實施全鎮(zhèn)、全縣水利工程的可持續(xù)發(fā)展。加之協(xié)會又是社會組織，缺少監(jiān)督機制，不利于補貼資金安全。③補貼對象為縣級水管單位，優(yōu)點是便于統(tǒng)籌全縣水利工程的總體規(guī)劃；缺點是用水戶農民的積極性不高[5]。因此，精準補貼的資金應根據(jù)用途、按比例、合理的分配給各水管部門。精準補貼的使用管理則應建立監(jiān)督機制，由無利害關系的其他方進行監(jiān)督管理，如財政、銀行等。

3 農業(yè)水價綜合改革對策

3.1 制定合理水價政策

①合理測算水價成本、價格水平。根據(jù)《2015年盤山縣農業(yè)水價綜合改革試點實施方案》中測算的水價，灌區(qū)全成本水價為0.35元/m3，運行成本水價為0.18元/m3。經調查，當?shù)剞r民的承受能力為1350元/hm2左右，以11565m3/hm2(“十三五”規(guī)劃數(shù)據(jù))為田間灌溉定額，按0.12元/m3，每公頃收水費1387.5元。稻田養(yǎng)蟹用水定額比水稻正常灌溉定額增加1500m3/hm2，增加的水量按0.35元/ m3的全成本水價收取。②執(zhí)行分類水價。一般地，水費收繳分為普通水稻種植戶和稻田養(yǎng)蟹戶。結合區(qū)域實際情況，稻田養(yǎng)蟹用水定額比水稻正常灌溉定額增加1500m3/hm2，稻田養(yǎng)蟹戶每公頃比普通水稻種植戶多收入13500元/hm2，其公頃應繳水費1912.5元(11565 m3/hm2×13500元+150m3/hm2×0.35元)。③實行超定額累進加價。灌區(qū)農作物為水稻，以田間灌溉定額11565m3/hm2為標準。灌溉用水量超過定額10%-20%以上的部分收0.20元/m3；超過定額20%-30%的部分收0.30元/m3，超定額30%以上部分收0.40元/m3。

3.2 深化產權制度和機制改革

①明確產權主體。向農民用水協(xié)會移交灌區(qū)內的斗、農渠系及配套設施產權，并由縣水利局代表縣政府頒發(fā)產權證書。②貫徹落實管護責任。推行“工程設施運行維護責任村，用水戶協(xié)會具體負責、專人管理”。用水戶協(xié)會協(xié)調灌溉用水管理和小型水利工程管護、維修等，申請使用節(jié)水基金更新改造公用工程[6-7]。

灌區(qū)機制改革應分三步走，首先做好灌區(qū)的定編定員，積極推行效益、技能、崗位與工資掛鉤辦法；其次，在合理核定用水成本、定崗定員、擬定維修養(yǎng)護標準定額的情況下，做好灌區(qū)管理單位的公益性、準公益性或經營性的定性工作；最后，在條件成熟后，把灌區(qū)現(xiàn)在的維修養(yǎng)護及人員從管理機構中分離出來，組成經濟實體，實行合同管理，引入競爭機制，把灌區(qū)的運營推向市場[8]。

3.3 實施精準補貼，實行節(jié)水獎勵

補貼資金由縣財政從土地出讓金中，給予一次性補貼。重點對農民用水協(xié)會補貼，主要用于末級渠系維修養(yǎng)護；對采用高效節(jié)水灌溉的用戶、種植大戶進行補貼。補貼標準按農民用水協(xié)會維修末級渠系建筑物的座數(shù)、渠道長度進行核定[9]。

盤山縣政府應出臺更加優(yōu)惠的補貼政策，在足額財政精準補助資金的同時，另從土地出讓金中計提資金，和超定額累進節(jié)水加價收費中計提30%的資金給予項目區(qū)一次性獎勵。重點對采取高效節(jié)水灌溉技術、節(jié)水的農民用水者協(xié)會、新型農業(yè)經營主體、用水戶進行獎勵[10]。獎勵標準按農民用水協(xié)會對現(xiàn)有水利工程及時進行維修的，按工程造價的30%予以獎勵，獎勵方式為獎金直接轉入協(xié)會帳戶。農民用水協(xié)會積極為農業(yè)水價改革試點項目的實施進行宣傳、參與工程建設、協(xié)調管理、按時上繳水費的協(xié)會予以一次性獎勵，節(jié)約水量達到定額標準的10%的用水戶，給予以上繳水費10%的的獎勵。

3.4 用水合作組織建章立制

協(xié)會根據(jù)本地的實際情況，經過認真調查研究制定出切實可行、便于操作的用水戶協(xié)會章程及管理制度[11]。通過召開用水戶達標大會，制定財務管理、水費收繳、工程維護、供水管理等制度，明確支委會成員和各方權利、義務、責任。規(guī)章制度均經過用水戶民主討論，最后表決通過。農民用水戶協(xié)會堅持“民辦、民管、民受益”的原則，加強內部制度和組織機構建設，促使協(xié)會更加公正、有效、規(guī)范和民主。章程制度制定后，照章執(zhí)行。執(zhí)行的結果公開，水費收取、使用、結算公開，重大事項公開，增強民主管理，農民自我約束機制[12-15]。

3.5 完善計量設施，落實水權分配

斗、農渠測流采用一體化智能遙測水位計，其重要突破在于將復雜的“傳統(tǒng)水位檢測系統(tǒng)”當中的前端水位傳感器、RTU箱，數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)、供電系統(tǒng)集成為一個簡單的一體化產品，并配套有防盜安裝測井，從而簡化了安裝，降低了使用和維護難度，節(jié)約了運行維護成本。按照末級渠系和國有水利工程產權分界點，科學設置計量設施，即在斗渠布設計量設施，農渠量測水設備進行復核。建立計量渠系監(jiān)控中心站，通過中心站監(jiān)測全部計量數(shù)據(jù)，在用水戶合作組織控制范圍內，按實際需要設置供水計量點的要求進行設置，加強水費計量管理[16]。

經過農業(yè)水價綜合開改革試點后，灌溉水利用系數(shù)達到0.59，灌溉定額為13500m3/hm2，明確農業(yè)用水量上限，并合理分配給新村用水協(xié)會、仙水用水協(xié)會、興隆用水協(xié)會農業(yè)用水量。對于分解到用水協(xié)會的用水總量控制指標，即為該協(xié)會擁有的水權，同時要求用水協(xié)會履行相應義務，包括節(jié)水、繳納水費等義務[17-18]。

4 結 論

文章深入探討了盤山縣農業(yè)水價現(xiàn)狀，并針對水價發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題提出相應的解決對策。實踐表明，推行農業(yè)水價改革是一種有效的節(jié)約水資源的手段，水價改革成效逐漸顯現(xiàn)，但水價改革不能一蹴而就，合理定價且執(zhí)行尚有一定難度。因此，為減少水價調整工作阻力，可以利用國家有關政策，通過積極與價格部門溝通找到經濟效益、社會效益的最佳切合點，制定出能夠讓政府滿意、供需雙方接受的水價。