中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的百年發(fā)展歷程及其經(jīng)驗啟示

易振龍

(湖北大學 馬克思主義學院， 湖北 武漢 430062)

在中國共產(chǎn)黨百年偉大征程和歷史敘事中，農(nóng)村土地政策的變革具有十分重要的地位。建黨初期和大革命時期，黨對農(nóng)民及土地問題的探索，推動了北伐的勝利；土地革命時期，黨圍繞土地革命開創(chuàng)了中國革命的新道路，開拓了中國革命的新天地；抗日戰(zhàn)爭時期，黨調(diào)整土地政策適應統(tǒng)一戰(zhàn)線，最大限度地凝聚了中國力量，爭取了抗戰(zhàn)勝利；解放戰(zhàn)爭時期，黨實行“耕者有其田”的政策，在更大范圍內(nèi)發(fā)動了農(nóng)民，推翻了國民黨政權。新中國成立以后，經(jīng)過對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，土地所有權制度完成深刻變遷，為新中國的工業(yè)化提供支援與物資保障，推動了中國工業(yè)化體系的建立，實現(xiàn)了國防工業(yè)的重大突破，鞏固了新生的人民政權。改革開放新時期，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的建立和發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了極大解放，人民生活實現(xiàn)了從溫飽到小康的提升，進一步夯實了人民政權的根基。在中國特色社會主義新時代，土地“三權分置”制度盤活了農(nóng)村土地資源，為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路開辟了新的路徑。一百年來，中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村土地政策歷經(jīng)艱辛的探索，但其核心宗旨始終沒有變，即堅持以人民為中心、解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，將黨的革命斗爭、建設發(fā)展目標與實現(xiàn)廣大農(nóng)民的生存、發(fā)展與富裕相結合；一百年來，黨結合時代和現(xiàn)實的需要，不斷變革、完善農(nóng)村土地政策，真實地反映了黨勇于自我革命的風格、魄力以及敢于開拓創(chuàng)新的自信與定力?！爸剞r(nóng)固本，是安民之基”(1)中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于“三農(nóng)”工作論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2019年，第4頁。，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題。當前在實施鄉(xiāng)村振興和共同富裕的戰(zhàn)略目標下，中國農(nóng)村土地政策將迎來新的變化與發(fā)展契機。站在這一新歷史起點上，回顧百年來中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策發(fā)展變革的歷程，總結其經(jīng)驗教訓，明確目標定位，對新時代進一步完善農(nóng)村土地政策、推進黨和國家的事業(yè)發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策的百年發(fā)展歷程

黨的十九屆六中全會從新民主主義革命、社會主義革命和建設、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設、新時代中國特色社會主義四個歷史時期來總結黨百年奮斗取得的偉大成就。在不同的歷史時期，黨根據(jù)面臨的革命、建設和改革的中心任務，與時代要求同頻共振，適時制定或調(diào)整農(nóng)村土地政策，在黨創(chuàng)造偉大成就的光輝歷程中發(fā)揮了重要作用。

(一)新民主主義革命時期(1921—1949)：探索解決農(nóng)民土地問題的根本性方案

黨成立伊始就開始領導農(nóng)民運動，將解決農(nóng)民土地問題提上了議程。1921年7月，黨的一大通過的黨綱明確要求“消滅資本家私有制，沒收機器、土地、廠房和半成品等生產(chǎn)資料，歸社會公有”(2)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第1冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第1頁。，土地作為最重要的生產(chǎn)資料之一被列為沒收的范圍。1922年7月，黨的二大對農(nóng)民和土地問題有了更為深入的分析和判斷。大會指出，“中國三萬萬的農(nóng)民，乃是革命運動中的最大要素”，“大量的貧苦農(nóng)民能和工人握手革命，那時可以保證中國革命的成功”(3)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第1冊，第131頁。，并將制定限制田租率的法律作為黨奮斗的目標。

第一次國共合作時期，黨在革命實踐中深化了對農(nóng)民和土地問題的認識，著力領導建立農(nóng)民協(xié)會和農(nóng)民武裝，進行減租減息的斗爭。1924年11月19日，黨發(fā)表對時局的主張，向臨時國民政府及國民議會提出“規(guī)定最高限度的租額，取消田賦正額以外的附加捐及陋規(guī)”(4)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第2冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第171頁。的要求。1925年1月，黨的四大制定的《對于農(nóng)民運動之議決案》要求國民黨政府“以官地分給貧農(nóng)”(5)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第2冊，第243頁。。1926年7月，中共中央針對廣東的農(nóng)民運動提出“農(nóng)民所得至少要占收獲百分之五十”(6)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第3冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第300頁。。此時，中共中央的一些領導人對土地問題的認識也在不斷深化。1926年8月，瞿秋白在《國民革命中之農(nóng)民問題》中指出，“中國國民革命的意義，是在解放農(nóng)民”，明確提出了“耕地農(nóng)有”(7)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第3冊，第382、383頁。的主張。1927年1—2月，毛澤東考察了湖南湘鄉(xiāng)、湘潭、衡山、醴陵、長沙5縣的農(nóng)民運動，于當年3月發(fā)表了《湖南農(nóng)民運動考察報告》，為大革命失敗后黨轉入農(nóng)村開展土地革命作了思想準備。

在土地革命戰(zhàn)爭時期，黨形成了較為成型的土地政策。這一時期，黨的工作重心轉移到農(nóng)村，土地革命成為中國革命的中心任務，沒收地主土地分配給農(nóng)民成為黨土地政策的核心內(nèi)容。

其一，在土地政策上強調(diào)分田給農(nóng)民。1927年4—5月，黨的五大通過的《土地問題議決案》指出，“要取消封建式的剝削，只有將耕地無條件的轉給耕田的農(nóng)民，才能實現(xiàn)”，“徹底將土地再行分配，方能使土地問題解決，欲實現(xiàn)此步驟必須土地國有”(8)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第4冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第190、191頁。?！鞍似摺睍h則明確指出“土地革命問題是中國資產(chǎn)階級民權革命中的中心問題”(9)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第4冊，第420頁。，將“沒收大地主及中地主的土地，分這些土地給佃農(nóng)及無地的農(nóng)民”、“沒收一切所謂公產(chǎn)的祠族廟宇等土地，分給無地的農(nóng)民”(10)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第4冊，第442頁。確定為土地革命的基本方針。1928年7月，黨的六大通過的《政治議決案》把“沒收一切地主階級的土地”作為黨在農(nóng)民運動中的主要口號之一(11)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第5冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第379頁。。

其二，在土地所有權問題上經(jīng)歷了從土地公有到土地私有的認識轉變。1928年12月，《井岡山土地法》規(guī)定“一切土地，經(jīng)蘇維埃政府沒收并分配后，禁止買賣”(12)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第5冊，第814頁。。1929年4月，《興國土地法》則將《井岡山土地法》中的“沒收一切土地”，改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”(13)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第6冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第184頁。，明確了土地革命的對象是地主，使中農(nóng)的土地和合法利益得到保護。1929年7月，中共閩西第一次代表大會通過的土地問題決議案，實行以鄉(xiāng)為單位，按抽多補少原則分田，自耕農(nóng)的土地不沒收的政策(14)許毅主編：《中央革命根據(jù)地財政經(jīng)濟史長編》上冊，北京：人民出版社，1982年，第242頁。。經(jīng)過實踐對比和經(jīng)驗教訓的總結，黨逐漸認識到在目前的革命階段，尚未達到取消私有制度的條件，于是逐漸放棄禁止土地買賣的政策，轉而主張“租借買賣，由他自主”(15)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第8冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第90頁。。

在實踐摸索的基礎上，1931年初黨形成了一個比較完整、符合當時革命斗爭需要的土地革命路線，黨農(nóng)村土地政策的核心要點逐漸明確為：依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，消滅地主階級；農(nóng)民已經(jīng)分得的田歸農(nóng)民個人私有，可以自主租借買賣，別人不得侵犯；在分田時，以鄉(xiāng)為單位，按人口平分土地；對土地實行抽多補少、抽肥補瘦的分配原則；對中農(nóng)的土地予以保護。

1937年7月7日盧溝橋事變后，國共兩黨以及社會各階層逐漸組成了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，與之相適應，黨領導的農(nóng)民土地斗爭也進入了一個新的時期，土地政策出現(xiàn)了全面調(diào)整。停止沒收地主土地、實行減租減息成為新的農(nóng)村土地政策。1936年7月22日，中共中央在發(fā)布的關于土地政策的指示中指出，“一切抗日軍人及獻身于抗日事業(yè)者的土地”(16)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第13冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第205頁。不在沒收之列。1937年2月10日，中共中央致電國民黨五屆三中全會表達團結御侮的誠意，作出“停止沒收地主土地之政策”(17)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第14冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第39頁。的保證。1937年8月，中共中央政治局在陜北洛川召開會議，把減租減息列入了《抗日救國十大綱領》(18)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第14冊，第477頁。，至此，黨在全面抗戰(zhàn)時期的土地政策正式確立。

為了進一步理順土地所有權和收益權的相關問題，這一時期黨先后出臺了一系列具體政策對土地關系進行規(guī)范，如陜甘寧邊區(qū)政府出臺的《陜甘寧邊區(qū)土地所有權證條例》(1938年)、《關于邊區(qū)土地、房屋、森林、農(nóng)具、牲畜和債務糾紛問題處理的決定》(1938年)、《陜甘寧邊區(qū)土地條例》(1939年)，以及中共中央發(fā)布的《關于抗日根據(jù)地土地政策的決定》(1942年)等。在這些文件的指導下，抗日根據(jù)地的減租減息政策得到有效貫徹和落實。據(jù)1943年統(tǒng)計，山東各根據(jù)地有47354個莊37萬多畝租地實行了減租，華中和蘇中地區(qū)有101萬畝租田減租(19)趙效民主編：《中國土地改革史(1921—1949)》，北京：人民出版社，1990年，第271頁。。

1945年抗日戰(zhàn)爭勝利后，黨依據(jù)國內(nèi)主要矛盾的變化，再次及時調(diào)整土地政策。起初，黨的基本方針仍然是“減租而不是沒收土地”(20)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第22冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第787頁。，強調(diào)“練兵、減租與生產(chǎn)是目前解放區(qū)三件中心工作”(21)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第23冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第107頁。。1946年5月4日，面對國共內(nèi)戰(zhàn)一觸即發(fā)的形勢，中共中央發(fā)布《關于土地問題的指示》，提出“解決解放區(qū)的土地問題是我黨目前最基本的歷史任務”(22)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編(1921—1949)》第23冊，第246頁。，以此為標志，中共中央將減租減息政策轉變?yōu)椤皩崿F(xiàn)耕者有其田”政策。1947年9月，中共中央工作委員會召開的全國土地會議通過的《中國土地法大綱》，肯定和發(fā)展了《關于土地問題的指示》中沒收地主土地分配給農(nóng)民的原則，以法律形式在解放區(qū)廢除封建地主所有制，正式確立了耕者有其田的土地政策。

(二)社會主義革命和建設時期(1949—1978)：實現(xiàn)土地所有權制度的深刻變革

伴隨著解放戰(zhàn)爭的順利推進，廣大的新解放區(qū)需要進行土地改革。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》規(guī)定，國家“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”(23)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第1冊，北京：中央文獻出版社，1992年，第2頁。。1950年6月，中央人民政府通過《中華人民共和國土地改革法》，宣布“土地制度改革以前的土地契約，一律作廢”(24)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第1冊，第343頁。，土地改革在全國范圍內(nèi)展開。從1950年冬到1953年春，除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)以及臺灣省以外，中國大陸普遍實行了土地改革。這場土地改革運動徹底廢除了在中國延續(xù)兩千多年的封建土地制度，實現(xiàn)了中國農(nóng)村土地制度最重大和最徹底的變革，廣大農(nóng)民從此翻身做了土地的主人。

土地改革工作的順利推進，使舊中國的土地問題得到基本解決，如何使農(nóng)村社會過渡到社會主義，如何實現(xiàn)中國的工業(yè)化，逐漸成為決定農(nóng)村新的土地政策的關鍵。新中國成立后，中國農(nóng)村社會出現(xiàn)欣欣向榮的新氣象，但國家經(jīng)歷過去的長期戰(zhàn)亂，農(nóng)業(yè)基礎非常薄弱，現(xiàn)代化程度極低，抵抗各種自然災害等風險的能力非常弱。個體農(nóng)民無論是在文化知識、生產(chǎn)技術，還是在資金、生產(chǎn)工具方面都存在明顯短板，相當一部分農(nóng)民維持生產(chǎn)都不容易，要擴大生產(chǎn)規(guī)模，發(fā)展多種經(jīng)營困難很大，更無力抵御大的自然災害、疾病等變故。這種不穩(wěn)固的小農(nóng)經(jīng)濟時刻有向兩極分化的可能，部分農(nóng)民在分得土地以后，由于各種原因，又變賣土地，重新成為了貧雇農(nóng)。這種狀況顯然不符合中國社會走向社會主義道路的方向。從工業(yè)化的角度來看，中國工業(yè)基礎薄弱，且處于西方經(jīng)濟封鎖之下，難以從外部獲得充足的發(fā)展資源，農(nóng)村作為工業(yè)化的原料和糧食供應地以及產(chǎn)品的銷售地就顯得格外重要，但是分散的小農(nóng)經(jīng)濟更重視自給自足，嚴重阻礙了中國工業(yè)化的快速推進。在此背景下，“農(nóng)民的基本出路是社會主義”(25)毛澤東：《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第295頁。，農(nóng)業(yè)集體化在當時成為必然選擇。

1953年至1956年的社會主義三大改造，實現(xiàn)了農(nóng)民土地個人私有制轉變?yōu)樯鐣髁x公有制。依照社會主義總路線的方針，在前期試點的基礎上，1953年12月，中共中央作出《關于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，進一步明確引導個體農(nóng)民經(jīng)過具有社會主義萌芽性質(zhì)的互助組、半社會主義性質(zhì)的初級社向完全社會主義性質(zhì)的高級社過渡。此時，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已經(jīng)發(fā)展到一萬四千多個(26)毛澤東：《毛澤東文集》第6卷，第420頁。。1955年7月，毛澤東判斷農(nóng)村新的社會主義群眾運動的高潮就要到來，認為“在發(fā)展的問題上，目前不是批評冒進的問題”(27)毛澤東：《毛澤東文集》第6卷，第429頁。。當年9月和12月，毛澤東又為《中國農(nóng)村的社會主義高潮》作了一系列批語(28)毛澤東：《毛澤東文集》第6卷，第447頁。，鼓勵農(nóng)業(yè)合作化運動的快速發(fā)展。于是，全國范圍的農(nóng)業(yè)合作化運動迅猛發(fā)展，到1956年底，除了少數(shù)地方，全國基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的集體化。

1956年底社會主義三大改造基本完成后，中國農(nóng)村土地所有權實現(xiàn)了由農(nóng)民個體私有到集體公有的變遷，農(nóng)村社會結構又一次發(fā)生重大變化，此后，土地“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”成為農(nóng)村土地政策的主要特點。這一時期，土地制度實質(zhì)上就是國家所有，土地歸集體使用。

(三)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期(1978—2012)：創(chuàng)立和推進農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制

社會主義改造完成后到改革開放之前的農(nóng)村土地政策，奠定了中國農(nóng)村公有制經(jīng)濟的主體地位，深刻改變了中國社會的階級結構和經(jīng)濟結構，但在高度集中的經(jīng)濟模式之下，農(nóng)村土地制度的短板也逐漸顯露出來。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術和其他支撐條件沒有根本改變之前，“大鍋飯”、集體勞作和平均主義抑制了農(nóng)民的勞動積極性和創(chuàng)造性，并在一定程度上阻礙了社會生產(chǎn)力的充分發(fā)展。1978年改革開放之后，中國的政治格局發(fā)生了重大變化，黨逐漸開創(chuàng)出中國特色社會主義道路，原來實行的高度集中的土地經(jīng)營管理政策已經(jīng)不再適應時代發(fā)展的要求。

在改革開放的大背景下，黨對農(nóng)村土地政策開始了新的探索。以安徽鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民簽下保證書包產(chǎn)到戶為標志，農(nóng)村率先拉開了改革的序幕。從1982年開始，中共中央連續(xù)幾年發(fā)布涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題的中央“一號文件”，農(nóng)村改革逐漸步入快車道，農(nóng)村土地政策改革得到強有力的支持。1982年1月1日，中共中央批轉《全國農(nóng)村工作會議紀要》，肯定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，認為黨的十一屆三中全會以來的農(nóng)村政策是正確的，“農(nóng)村經(jīng)濟近幾年的變化、發(fā)展是令人鼓舞的”，“反映了億萬農(nóng)民要求按照中國農(nóng)村的實際狀況來發(fā)展社會主義農(nóng)業(yè)的強烈愿望”(29)中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》(下)，北京：人民出版社，1982年，第1061、1062頁。。1983年1月2日，中共中央印發(fā)中央政治局討論通過的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》，高度評價了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，認為它是“在黨的領導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”(30)中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》(上)，北京：人民出版社，1986年，第253頁。。這個文件表明國家正式承認了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的社會主義屬性，進一步解放了思想。不久，鄧小平對此評價說，“一號文件很好，政策問題解決了”，“農(nóng)業(yè)搞承包大戶我贊成，現(xiàn)在放得還不夠”(31)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜(1975—1997)》(下)，北京：中央文獻出版社，2004年，第882頁。。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對農(nóng)村土地進行了新的產(chǎn)權安排，即在堅持土地集體公有的基礎上，在所有權以外確立了農(nóng)民擁有土地的使用權、承包經(jīng)營權和收益權。其實質(zhì)是土地所有權和使用權的“兩權分離”。改革開放以來，國家通過明確法律地位、延長土地承包期，著力保護這種產(chǎn)權關系。1984年中央一號文件為鼓勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經(jīng)營，要求“土地承包期一般應在十五年以上”(32)中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》(上)，第425頁。，并提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，可以“由社員自找對象協(xié)商轉包”，“允許由轉入戶為轉出戶提供一定數(shù)量的平價口糧”(33)中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》(上)，第426頁。。這些規(guī)定事實上開始承認農(nóng)民土地承包權的有償流轉。1993年3月，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制載入《中華人民共和國憲法》。1993年11月，中共中央和國務院頒布的《關于當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》指出，在原定的耕地承包期滿后將承包期“再延長三十年不變”，在承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”(34)中共中央文獻研究室編：《十四大以來重要文獻選編》(上)，北京：人民出版社，1996年，第481頁。。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，“允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權，允許土地使用權依法有償轉讓”(35)中共中央文獻研究室編：《十四大以來重要文獻選編》(上)，第537頁。。此后，伴隨著農(nóng)民工進城務工的潮流，農(nóng)村土地經(jīng)營方式發(fā)生了更大范圍的變化，中共中央又出臺了一系列涉農(nóng)文件，進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉，明確了農(nóng)村土地經(jīng)發(fā)包方同意，可以自行流轉。由在農(nóng)民自愿、有償?shù)幕A之上的流轉形式擴展為依法轉包、轉讓、互換、入股等形式。根據(jù)農(nóng)村實際情況，以及土地流轉的普遍事實，2001年底，中共中央發(fā)出《關于做好農(nóng)戶承包地使用權流轉工作的通知》，通知認為“土地流轉是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉移的必然結果”(36)中共中央文獻研究室編：《十五大以來重要文獻選編》(下)，北京：人民出版社，2003年，第2159頁。，明確提出農(nóng)村“土地流轉的主體是農(nóng)戶……在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式”(37)中共中央文獻研究室編：《十五大以來重要文獻選編》(下)，第2160頁。。2002年8月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，以法律的形式保護農(nóng)村土地承包權流轉。這表明，農(nóng)民在土地使用權、收益權和流轉權方面獲得更大自主權。

(四)社會主義新時代(2012年至今)：嘗試農(nóng)村土地“三權分置”改革

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央面對農(nóng)村發(fā)展新情況、新問題，堅持人民立場，著力深化農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)村土地政策出現(xiàn)新的發(fā)展。2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”(38)中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2014年，第523頁。。2014年中央一號文件(《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》)提出，“在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資”(39)中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》(上)，第709頁。。農(nóng)村土地“三權”(土地所有權、土地承包權、土地經(jīng)營權)分置改革的框架基本形成。

此后，中共中央從政策和法律層面進一步推動了農(nóng)村土地政策的創(chuàng)新。2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，意見允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。該政策以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為目標，實際上賦予了農(nóng)村土地某種程度的金融功能。2015年2月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》，授權在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市等有關規(guī)定，為農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)造了法律條件。

為了進一步明確“三權”中各項權利及權利屬性，2017年10月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議初次審議了農(nóng)村土地承包法修正案草案，這標志著中國已經(jīng)開始從法律角度吸納農(nóng)村土地所有權、承包權和經(jīng)營權。2017年12月，中央農(nóng)村工作會議中明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須完善承包地“三權分置”制度。2018年中央一號文件作出了探索宅基地所有權、資格權、使用權分置的改革部署，這實際是對農(nóng)村土地“三權分置”政策的拓展。2018年12月，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議再次審議農(nóng)村土地承包法修正案草案，通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》，修改后的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第九條明確了流轉承包地的土地經(jīng)營權的法律地位。2021年中央一號文件強調(diào)在鄉(xiāng)村振興中積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。2022年的中央一號文件對鄉(xiāng)村振興的重點工作進行了安排。這一系列政策的出臺，開啟了農(nóng)村土地政策的新一輪改革，而農(nóng)村土地“三權分置”改革已經(jīng)成為新時代中國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的政策熱點。

二、中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策百年發(fā)展的基本經(jīng)驗

百年來黨的農(nóng)村工作始終圍繞土地問題這一主線而展開，在此過程中，黨對土地政策進行了艱辛的探索，也積累了豐富的經(jīng)驗。在百年奮斗歷程中，農(nóng)村土地政策的制定、調(diào)整和完善，始終堅持黨的領導，始終堅持馬克思主義中國化的根本原則，始終堅持與時俱進的時代精神，始終堅持人民至上的價值立場，創(chuàng)造性地走出了解決農(nóng)民土地問題以及鄉(xiāng)村發(fā)展的中國特色道路。

(一)堅持黨的領導，農(nóng)村土地政策始終服務于黨的中心任務

百年來堅持黨的領導確保了農(nóng)村土地政策的正確方向。堅持黨對一切工作的領導是貫穿黨和國家全部工作最重要、最根本的經(jīng)驗。毛澤東在《中國革命和中國共產(chǎn)黨》中指出：“領導中國民主主義革命和中國社會主義革命這樣兩個偉大的革命到達徹底的完成，除了中國共產(chǎn)黨之外，是沒有任何一個別的政黨(不論是資產(chǎn)階級的政黨或小資產(chǎn)階級的政黨)能夠擔負的?！?40)毛澤東：《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第652頁。黨領導的革命，從本質(zhì)上講是新型政黨領導的農(nóng)民革命，沒有黨的領導，革命就會偏離正確的方向，就不可能有正確的農(nóng)村土地政策及其真正地貫徹落實。

黨的領導使農(nóng)村土地政策的制定、貫徹和變革始終服務于黨不同歷史時期的中心任務。毛澤東指出，在民主革命時期“革命戰(zhàn)爭是當前的中心任務，經(jīng)濟建設事業(yè)是為著它的，是環(huán)繞著它的，是服從于它的”(41)毛澤東：《毛澤東選集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第123頁。。這一時期黨的土地政策便帶有鮮明的革命動員功能。黨借助于土地革命，緊緊依靠廣大農(nóng)民，使無產(chǎn)階級和農(nóng)民階級結成了鞏固的同盟。新中國成立以后，黨在新解放區(qū)繼續(xù)推進土地改革，將其稱作“中國人民民主革命繼軍事斗爭以后的第二場決戰(zhàn)”(42)毛澤東：《毛澤東文集》第6卷，第25頁。。土地改革完成后，為了實現(xiàn)中國的工業(yè)化和順利推進社會主義革命，黨開展了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造，實現(xiàn)了土地所有制的重大變遷，農(nóng)村土地政策服務于黨和國家戰(zhàn)略需要，成為社會主義集體經(jīng)濟的支撐。改革開放之后，黨的中心工作調(diào)整為以經(jīng)濟建設為中心、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，與之相伴隨的是土地的經(jīng)營權放開搞活，此時土地政策的調(diào)整助推了農(nóng)村的全面改革，使農(nóng)村的活力逐漸煥發(fā)出來，有效釋放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，進而推動了中國改革開放的進程。中國特色社會主義進入新時代之后，實現(xiàn)中華民族偉大復興成為時代的最強音，把握新常態(tài)、樹立新理念、實現(xiàn)新發(fā)展對土地政策提出了更高要求。如何補齊農(nóng)村發(fā)展的短板、盤活土地要素，構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系成為農(nóng)村改革的重大現(xiàn)實問題。為破解農(nóng)村發(fā)展的瓶頸，土地“三權分置”應運而生。由此可見，農(nóng)村土地政策始終服務于黨的中心任務，始終確保在黨的領導之下。

(二)堅持馬克思主義中國化，農(nóng)村土地政策始終堅持將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合

百年來黨的農(nóng)村土地政策始終堅持馬克思主義中國化的原則。一方面，作為無產(chǎn)階級政黨，黨始終堅持以馬克思主義為指導，將馬克思主義的基本原理運用到土地政策的制定、調(diào)整、貫徹落實中，用于指導實際工作；另一方面，黨扎根于中國農(nóng)村土地問題的實際，將實踐中形成的正確認識、豐富經(jīng)驗上升為理論形態(tài)的土地政策，從而豐富和發(fā)展了馬克思主義理論。恩格斯在論述土地問題時曾指出，“我們的黨一旦掌握了國家權力，就應該干脆地剝奪大土地占有者”(43)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第375頁。，“當我們掌握了國家政權的時候，我們決不會考慮用暴力去剝奪小農(nóng)”，而是“把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有”(44)馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯選集》第4卷，第370頁。。在推進新民主主義革命和社會主義革命時，黨始終堅持馬克思主義的基本原則，將沒收地主土地、廢除封建地主土地所有制作為毫不動搖的基本原則和政策。與此同時，黨在革命、建設和改革中，依據(jù)中國實際，不斷總結經(jīng)驗，形成了富有中國特色的土地改革政策、農(nóng)業(yè)社會主義改造理論、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和“三權分置”方案。

黨農(nóng)村土地政策的制定始終堅持實事求是。在無產(chǎn)階級革命過程中，對于如何進行土地革命，如何制定土地政策，馬克思主義經(jīng)典作家只是提供了原則性、方向性指導。在中國這樣的半殖民地半封建社會進行土地革命，制定土地政策，需要黨把馬克思主義基本原理同中國革命實際相結合，實事求是地解決革命的實際問題。從理論和實踐結合的角度來看，新民主主義革命時期農(nóng)村土地政策的最大難題在于解決土地的所有制問題。根據(jù)馬克思主義的基本原則，沒收地主土地最終是要消滅私有制，黨在土地革命中沒收的土地理應實行公有制。但是，千百年來，中國農(nóng)民作為小生產(chǎn)者，對土地的渴望是建立在獲得土地所有權基礎上的，不解決農(nóng)民土地問題，就不能很好地調(diào)動農(nóng)民的革命積極性。黨根據(jù)這一實際，在土地革命中既根據(jù)階級斗爭的原則劃分階級，又逐漸摸索出符合中國國情的富農(nóng)和中農(nóng)政策，把劃分農(nóng)村階級和階層、解決農(nóng)民的土地問題、擴大革命統(tǒng)一戰(zhàn)線結合起來，從而走出了一條中國革命的新道路。在社會主義改造中，黨既堅持引導農(nóng)民走社會主義道路，又照顧農(nóng)民實際，采取循序漸進的方式，在確保生產(chǎn)力不受破壞的前提下，平穩(wěn)過渡。改革開放之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和“三權分置”的改革方案都是基于新的國情而作出的正確決策。

(三)堅持與時俱進，農(nóng)村土地政策始終致力于解放和發(fā)展生產(chǎn)力

百年來黨的農(nóng)村土地政策始終堅持與時俱進，致力于推進中國的革命、建設和改革事業(yè)。習近平總書記指出，堅持馬克思主義，堅持社會主義，一定要有發(fā)展的觀點(45)習近平：《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第23頁。。在每一個時期，由于黨所處的歷史方位和面臨的時代問題不同，適時調(diào)整土地政策就顯得尤為重要，其直接關系著黨的事業(yè)的成敗。無論是“打土豪，分田地”、“地主減租減息，農(nóng)民交租交息”、“耕者有其田”，還是農(nóng)村土地集體化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和“三權分置”，都是黨順應時代的需要，不斷調(diào)整政策的結果，同時，也是中國的革命、建設和改革事業(yè)不斷取得偉大成就的重要原因。

黨始終以是否解放和發(fā)展生產(chǎn)力作為農(nóng)村土地政策制定的重要標準。在土地革命時期，黨將“打土豪，分田地”作為最富有影響力的宣傳動員口號，致力于開展沒收地主土地分給農(nóng)民的革命，適應了小農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展特點，調(diào)動了農(nóng)民參與革命的積極性，并為革命提供了物資保障。在社會主義革命時期，黨通過社會主義三大改造逐步實現(xiàn)了農(nóng)村土地的集體所有制，實現(xiàn)社會主義工業(yè)化的目標，彰顯了變革生產(chǎn)關系與發(fā)展生產(chǎn)力相統(tǒng)一的特點和追求。在社會主義建設時期，黨的農(nóng)村土地政策雖然一度陷入“一大二公”的束縛之中，但其主觀動機，仍然是相信這樣的體制可以實現(xiàn)生產(chǎn)力發(fā)展的大跨越。改革開放新時期，在和平與發(fā)展成為時代主題的背景下，黨對社會主義的本質(zhì)有了更深入的思考，對生產(chǎn)力標準有了更準確的把握，探索出了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。面對新時代農(nóng)村改革發(fā)展的新要求，黨根據(jù)農(nóng)民和土地經(jīng)營者對土地流轉的需要，出臺了“三權”分置的改革方案并使之制度化，也是進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力的重大舉措。

(四)堅持人民立場，農(nóng)村土地政策始終著力解決農(nóng)民的生存、發(fā)展與富裕問題

百年來黨的農(nóng)村土地政策始終堅持人民立場。致力于實現(xiàn)廣大人民的利益是黨執(zhí)政的根本目的和追求。在革命、建設和改革的百年歷程之中，在每一個重要歷史時期、每一個重大歷史關頭，黨在結合中心工作適時調(diào)整和完善農(nóng)村土地政策時，都將廣大農(nóng)民的利益放在最重要的位置。在土地革命時期，黨依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護中小工商業(yè)者，消滅地主階級，變半殖民地半封建社會的地主土地私有制為農(nóng)民土地私有制，發(fā)展和壯大了革命力量，并將改善農(nóng)民生活、彰顯革命目標、保衛(wèi)革命果實融匯于土地政策之中。在全面抗日戰(zhàn)爭時期，黨立足民族大義，發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用，實行地主減租減息、農(nóng)民交租交息的政策，既團結了一切可以團結的抗日力量，又切實減輕了農(nóng)民負擔。在解放戰(zhàn)爭時期，黨根據(jù)變化了的形勢，在解放區(qū)實行“耕者有其田”政策，充分發(fā)動人民群眾平分土地，保障農(nóng)民對土地的所有權，使廣大農(nóng)民翻身得解放。新中國成立后，黨在全國執(zhí)掌政權，開展了規(guī)模更大的土地改革運動，無地和少地的農(nóng)民分得土地后，生活得到極大改善。在農(nóng)業(yè)社會主義改造過程中，黨引導農(nóng)民通過集體化走社會主義道路，其目的也是盡快讓人民群眾過上美好的社會主義生活。改革開放后，黨逐漸調(diào)整和優(yōu)化行政統(tǒng)一調(diào)配、安排和劃撥的體制機制，逐漸建立起適應社會主義現(xiàn)代化建設的新的土地政策體系，使農(nóng)民從溫飽走向小康。新時代出臺“三權分置”政策，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，將中國人民的飯碗牢牢掌握在自己手里，其政策指向依然是維護和發(fā)展廣大農(nóng)民的根本利益。

黨農(nóng)村土地政策的制定和變革，充分尊重了人民群眾的首創(chuàng)精神。人民是真正的英雄，人民群眾是推動社會發(fā)展的根本力量。農(nóng)村土地政策好不好，適不適合人民的需要，歸根到底要靠人民群眾來檢驗。1980年5月31日，鄧小平在談到當時對于包產(chǎn)到戶的爭論時指出，農(nóng)村工作中的主要問題還是思想不夠解放，“從當?shù)鼐唧w條件和群眾意愿出發(fā)，這一點很重要”(46)中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜1975—1997》(上)，北京：中央文獻出版社，2004年，第642頁。。鄧小平“從群眾意愿出發(fā)”的論斷充分體現(xiàn)了黨面對新生事物時應有的態(tài)度。由于歷史和認識的原因，當時黨內(nèi)外對農(nóng)村重新出現(xiàn)的包產(chǎn)到戶有不同的認識，不少人持謹慎態(tài)度，但是，對于出現(xiàn)的新生事物，中共中央給予了比較寬松的政策。對于群眾自發(fā)開展的包產(chǎn)到戶，中共中央起初并沒有公開予以支持，但也主張：“不要硬性扭轉，與群眾對立……更不可搞批評斗爭?！?47)張紅宇、陳良彪編著：《中國農(nóng)村土地制度建設》，北京：人民出版社，1995年，第507頁。中共中央經(jīng)過長達3年多的反復比較、討論，最后在1982年的中央一號文件中正式對農(nóng)村的包產(chǎn)到戶予以了確認。此后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制快速發(fā)展，全國絕大多數(shù)農(nóng)村實行了這一制度，黨完成了對土地政策的重大改變。改革開放四十余年來，廣大人民在實踐中，逐漸探索出了土地的有償流轉、土地承包權入股、集約經(jīng)營等多種方式，豐富和發(fā)展了這一制度。在此過程中，黨尊重人民的首創(chuàng)精神，對群眾的創(chuàng)新予以了認可，并進行了積極引導，在實踐的基礎上發(fā)展出農(nóng)村土地的“三權分置”政策。

三、中國共產(chǎn)黨農(nóng)村土地政策百年發(fā)展的新時代啟示

“了解歷史，才能看得遠；永葆初心，才能走得遠”(48)習近平：《論中國共產(chǎn)黨歷史》，北京：中央文獻出版社，2021年，第261頁。。當前，中國農(nóng)村發(fā)展正處于新的變革時期，脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，鄉(xiāng)村振興進入了全面推進的新階段，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化已經(jīng)成為當前全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的應有之義。如何通過深化農(nóng)村土地制度改革促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展活力，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進社會主義共同富裕，已經(jīng)成為黨的農(nóng)村土地政策亟待解決的課題。黨農(nóng)村土地政策百年發(fā)展的歷史蘊含著黨和人民的智慧，其形成的豐富經(jīng)驗對黨在新時代制定和完善農(nóng)村土地政策、繼續(xù)做好農(nóng)村工作、推進共同富裕具有重要啟示意義。

(一)新時代農(nóng)村土地政策改革要始終堅持和不斷完善黨的領導

黨的領導保證土地政策改革的社會主義方向。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大的優(yōu)勢就是中國共產(chǎn)黨的領導。百年征程中，黨的領導為農(nóng)村土地政策提供了科學的指導、確定了基本的內(nèi)容、明確了發(fā)展的方向。新時代，面對可以預料和難以預料的風險挑戰(zhàn)，更需要黨和國家保持戰(zhàn)略定力和底線思維。農(nóng)村土地政策關系到農(nóng)村社會主義的經(jīng)濟基礎，關系到中國的根本經(jīng)濟制度，既要不斷深化改革，又要守好政治底線。只有毫不動搖堅持黨的領導，在農(nóng)村土地政策改革中堅定沿著中國特色社會主義方向前進，才能不迷失方向，才能保障人民的根本利益。

農(nóng)村土地政策改革要注意加強和完善黨對農(nóng)村工作的領導。新民主主義革命時期，黨為保證農(nóng)村土地政策落實到位，既在內(nèi)容上貼近農(nóng)民利益，又注重宣傳和動員的形式和實際效果，堅決杜絕形式主義和本本主義，取得了很好的社會效果。新時代，要完善和創(chuàng)新黨的農(nóng)村土地政策，并在執(zhí)行過程中狠抓落實。在黨的組織體系上，要不斷增強農(nóng)村組織力量，提升基層組織的領導力、號召力、執(zhí)行力，“整頓軟弱渙散農(nóng)村基層黨組織，解決弱化、虛化、邊緣化問題”(49)中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于“三農(nóng)”工作論述摘編》，第189頁。。在利益調(diào)整中，黨組織要善于將國家發(fā)展的戰(zhàn)略、農(nóng)民的根本利益、政策的有效度緊密結合起來，做好體制機制的有效銜接，發(fā)揮好土地作為農(nóng)民生產(chǎn)資料根本性保障的作用，使農(nóng)村土地政策成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項基礎性戰(zhàn)略性工程。

(二)新時代農(nóng)村土地政策改革應立足中國特色社會主義總依據(jù)、總任務和總布局

農(nóng)村土地政策的制定仍然要從社會主義初級階段的國情出發(fā)。經(jīng)過百年奮斗，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，迎來了實現(xiàn)偉大復興的光明前景。特別是改革開放四十余年來，中國堅定地走中國特色社會主義道路，黨和國家的面貌、人民的生活發(fā)生了翻天覆地的變化，社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但是，中國是世界上最大的發(fā)展中國家，中國仍然處于社會主義初級階段的國情沒有變。社會主義初級階段是當代中國的最大國情、最大實際，也是我們建設中國特色社會主義的總依據(jù)。新時代農(nóng)村土地政策的制定只有立足于中國仍然處于社會主義初級階段的這一國情，才能找到堅實的依據(jù)。這就決定了新時代制定農(nóng)村土地政策時，要處理好繼承和創(chuàng)新的關系、鞏固和提高的關系、內(nèi)生和借鑒的關系。在制度上，既要堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、保持農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，又要積極探索實現(xiàn)經(jīng)營權和承包權的多種形式；在工作思路上，既要重視打基礎、補短板，又要立足于長遠，提高土地使用效率，構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；在視野上，既要強調(diào)自力更生，向內(nèi)挖掘潛力，著力激發(fā)土地資源的內(nèi)生動力，又要廣泛借鑒外部先進經(jīng)驗，盤活農(nóng)村資產(chǎn)，探索土地經(jīng)營權入股等新模式。

農(nóng)村土地政策要為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興服務。百年來黨的土地政策始終圍繞黨的中心任務而展開，在革命、建設和改革的各個歷史階段都起到至關重要的作用。新時代，堅持和發(fā)展中國特色社會主義的總任務，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復興，在全面建成小康社會的基礎上，分兩步走在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。實現(xiàn)這些任務，需要農(nóng)村土地政策圍繞發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設社會主義新農(nóng)村三大任務，為農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展賦能，因此，在制定政策時必須堅定不移地貫徹新發(fā)展理念，堅決端正發(fā)展觀念、轉變發(fā)展方式，促進發(fā)展質(zhì)量和效益不斷提升。要以農(nóng)村土地“三權分置”改革為抓手，推動農(nóng)村土地流轉的制度化和法制化，重視先進農(nóng)作物品種、農(nóng)業(yè)技術和農(nóng)業(yè)機械的引進和使用，引導中國農(nóng)業(yè)向集約化、規(guī)?；透哔|(zhì)量發(fā)展。在農(nóng)村土地開發(fā)和利用中，要正確處理好綠水青山和金山銀山的關系，構建綠色產(chǎn)業(yè)體系和空間格局。

新時代農(nóng)村土地政策的改革要圍繞總體布局確立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展意識?！爸袊獜?，農(nóng)業(yè)必須強；中國要美，農(nóng)村必須美；中國要富，農(nóng)民必須富”(50)中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面建成小康社會論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年，第21頁。。新時代，面對經(jīng)濟社會發(fā)展的新格局、新方位和新常態(tài)，農(nóng)村土地政策的新一輪改革，不僅僅是為了解決涉及農(nóng)村土地的局部問題，也不是為了簡單應對產(chǎn)業(yè)升級，而是要從解決“三農(nóng)”問題、保障國家糧食安全、建設現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)共同富裕等角度全方位予以考量，協(xié)調(diào)推進農(nóng)村的經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和生態(tài)文明建設。作為農(nóng)民在農(nóng)村的生產(chǎn)資料根本性保障，農(nóng)村土地政策要協(xié)調(diào)國家戰(zhàn)略需要、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、農(nóng)民利益需要、政策執(zhí)行需要。只有在協(xié)調(diào)多方需要的情況下，才能充分利用有限的農(nóng)村土地資源實現(xiàn)中國糧食自給，為國家長遠發(fā)展、國民生存提供糧食保障，同時保障農(nóng)村土地要素的價值發(fā)揮，使農(nóng)村土地能夠在更大的范圍和效力上為農(nóng)民實現(xiàn)經(jīng)營生產(chǎn)收益。要做好體制機制的有效銜接，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，進一步完善城鄉(xiāng)要素合理流動機制，打通要素進城和下鄉(xiāng)通道，不斷破解農(nóng)村土地征收制度改革難題。在農(nóng)村土地問題中，解決好誰所有、為誰所用、怎么使用的問題，既要堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制和家庭承包經(jīng)營的基礎性地位不動搖，依法維護農(nóng)民的合法權益，也要進一步完善土地使用制度，增強土地使用效益，不斷推動實現(xiàn)億萬農(nóng)民土地財富的保值增值。

(三)新時代農(nóng)村土地政策改革要著力于進一步提升生產(chǎn)力、改善生產(chǎn)關系

黨制定合適的農(nóng)村土地政策，要堅持生產(chǎn)力標準。農(nóng)村土地政策的最終成效要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展、政治進步和人民福祉提升之上。從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系的角度來說，生產(chǎn)力是內(nèi)容，生產(chǎn)關系是形式，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系，而生產(chǎn)關系反作用于生產(chǎn)力。因此，農(nóng)村土地政策的制定要始終立足于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，只有順應生產(chǎn)力發(fā)展的土地政策才能得到真正有效的貫徹，也才能推動生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)村土地政策作為上層建筑的一部分，是一定經(jīng)濟基礎的反映，在推進新時代農(nóng)村土地政策改革時，黨要貫徹馬克思主義的實踐觀，對于農(nóng)村探索出來的適合生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的新形式要給予足夠的尊重和支持，并在此基礎上提供引導。

土地政策要促使新時代的生產(chǎn)關系和生產(chǎn)力相適應。農(nóng)村土地政策調(diào)整是實現(xiàn)利益調(diào)整和資源分配的重要途徑，其實質(zhì)是生產(chǎn)關系變革的反應。在新民主主義革命時期，黨逐漸摸索出農(nóng)民享有土地所有權的一套方案，適應了當時生產(chǎn)力發(fā)展水平，推動了社會變革和革命形勢的發(fā)展。改革開放以后，中國建立起家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，改變過去“吃大鍋飯”的弊端，調(diào)整了不適應生產(chǎn)力發(fā)展水平的政策和制度，極大地解放了生產(chǎn)力。隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構深層變革和大量人口流入城市，農(nóng)村土地家庭承包的方式也出現(xiàn)集約化不夠、部分土地拋荒、技術革新難等問題。新時代農(nóng)村土地政策的改革，依然是生產(chǎn)關系的調(diào)整，使生產(chǎn)關系和生產(chǎn)力相適應是改革的應有之義。這就需要黨在推進農(nóng)村土地政策改革中精準發(fā)力，著力破除當前約束生產(chǎn)力發(fā)展的條條框框，使之順應建設社會主義現(xiàn)代化強國的需要。

新時代農(nóng)村土地政策改革要勇于從改善生產(chǎn)關系的角度強化創(chuàng)新。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)“創(chuàng)新”對中國全面深化改革和發(fā)展的重要作用。他指出，“變革創(chuàng)新是推動人類社會向前發(fā)展的根本動力。誰排斥變革，誰拒絕創(chuàng)新，誰就會落后于時代，誰就會被歷史淘汰”(51)習近平：《開放共創(chuàng)繁榮創(chuàng)新引領未來——在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上的主旨演講》，北京：人民出版社，2018年，第7頁。。新時代農(nóng)村土地“三權分置”，順應人民意愿，實現(xiàn)承包權和經(jīng)營權分置并行，“是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新”，“有利于更好堅持集體對土地的所有權，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權，更好用活土地經(jīng)營權，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”(52)中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面建成小康社會論述摘編》，第21頁。。在此項政策的發(fā)展演進之中，需要我們不斷解放思想、不斷革新，不斷回答時代之問、人民之問、實踐之問，“好好研究農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系”(53)中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面建成小康社會論述摘編》，第21頁。，聚焦農(nóng)民和土地的關系、農(nóng)民和集體的關系、農(nóng)民和市民的關系，根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展與時代進步的要求，提升決策的科學化水平，將農(nóng)村土地政策上升到不斷完善“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系的高度，為建設社會主義現(xiàn)代化強國提供堅實的空間保障。

(四)新時代農(nóng)村土地政策改革要服務于鄉(xiāng)村振興和共同富裕

當前，中國正處于兩個百年交匯的歷史時期，黨堅持人民至上，聚焦于鄉(xiāng)村振興和共同富裕，這是黨的政治使命，也是未來中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的應有之義。鄉(xiāng)村振興是全面脫貧以后農(nóng)村發(fā)展的一個新的戰(zhàn)略目標，致力于滿足農(nóng)民對美好生活的向往，最終從國家層面實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、從人民層面實現(xiàn)共同富裕。共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨初心使命的具體表現(xiàn)。改革開放以來，在物質(zhì)和精神資源不足的情況之下，黨帶領人民通過先富帶后富走出了一條最終實現(xiàn)共同富裕的新路，極大地解放了生產(chǎn)力。進入新時代以來，中國比歷史上任何時期都更接近實現(xiàn)中華民族偉大復興的宏偉目標，穩(wěn)步推進共同富裕有了更充分的條件。黨提出的“五大發(fā)展理念”，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，充分體現(xiàn)了社會主義本質(zhì)和黨的宗旨，是科學謀劃人民福祉和國家長治久安的重要理念。

鄉(xiāng)村作為中國最廣大的地區(qū)，農(nóng)民作為中國最廣大的群體，只有實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興，進而才能實現(xiàn)農(nóng)民的富裕，才有中國整體上的共同富裕。改革開放四十余年來，中國綜合國力大幅提升，人民生活質(zhì)量大幅改善，但發(fā)展不充分不平衡的問題尚未解決，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是建設社會主義現(xiàn)代化強國的短板。習近平總書記指出，“如果只顧一頭、不顧另一頭，一邊是越來越現(xiàn)代化的城市，一邊是越來越蕭條的鄉(xiāng)村，那也不能算是實現(xiàn)了中華民族偉大復興”(54)中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于“三農(nóng)”工作論述摘編》，第10頁。，“我們黨領導廣大農(nóng)民‘脫貧困、奔小康’，就是要讓廣大農(nóng)民過上好日子”(55)中共中央黨史和文獻研究院編：《十八大以來重要文獻選編》(下)，北京：中央文獻出版社，2018年，第31頁。。由此可見，黨的農(nóng)村土地政策歸根到底是實現(xiàn)人民的共同富裕。黨在全面實現(xiàn)小康社會的目標以后，大力推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其目的也是實現(xiàn)共同富裕。黨的十八大以來，黨和國家一系列有關土地問題的政策有力地保護了農(nóng)民的合法權益，實現(xiàn)了農(nóng)民的收益方式擴展、收入增加，充分體現(xiàn)了實現(xiàn)共同富裕的追求。