規(guī)范有序：中國新型政黨制度的內在邏輯結構

郭 玥

(中共四川省委黨校(四川行政學院) 黨建教研部，四川 成都 610072)

2022年7月，習近平總書記在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上強調：“要堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅持黨的領導，強化政治引領，完善制度機制，推動新時代多黨合作更加規(guī)范有序、生動活潑?！盵1]新型政黨制度建立以來的實踐表明，堅持規(guī)范有序，既是堅持好、發(fā)展好、完善好這項制度的重要保障，也是這項制度更加生動活潑、不斷行穩(wěn)致遠的必要條件。

1 文獻回顧與問題提出

黨的十八大以來，多黨合作事業(yè)持續(xù)推進，中共中央連續(xù)召開會議、出臺文件、建立制度、開展活動，以上率下鞏固和發(fā)展中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。特別是2018年，習近平總書記在看望全國政協(xié)委員時指出：“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。”[2]實踐表明，“新型政黨制度”概念的提出，已經(jīng)成為推動我國政黨制度發(fā)展、加強多黨合作研究的關鍵節(jié)點，關于新型政黨制度理論、歷史與實踐的研究成果也不斷涌現(xiàn)。

既有研究觀照歷史與現(xiàn)實、理論與實踐、問題與對策，形成了如下研究方向。一是展現(xiàn)新型政黨制度的歷史邏輯和歷史細節(jié)。中央統(tǒng)戰(zhàn)部在中國共產(chǎn)黨成立百年之際出版的《偉大的政治創(chuàng)造：中國新型政黨制度》，立足中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的百年歷史經(jīng)驗，展現(xiàn)了新型政黨制度的歷史邏輯[3]1-11；有的學者聚焦新型政黨制度“前史”，展現(xiàn)民主黨派、無黨派人士響應“五一口號”、北上協(xié)商建國的歷史細節(jié)[4]2-4；有的學者比較了“新”“舊”兩種政黨制度在政黨與國家政權、政黨與政黨、政黨與社會等層面的多重關系[5]。二是梳理新型政黨制度的理論淵源和理論脈絡。有的學者從結構、規(guī)則和關系三個層面出發(fā)，提出新型政黨制度的規(guī)則要素包括正式規(guī)則(正式機構明文發(fā)布的規(guī)范性文件)和非正式規(guī)則(中國共產(chǎn)黨的政治規(guī)矩和政治慣例)[6]；有的學者從馬克思主義統(tǒng)一戰(zhàn)線和政黨理論、近代中國政黨制度探索和新型政黨制度形成的角度，提煉新型政黨制度的理論基礎[7]。三是剖析新型政黨制度的實踐進展和制度效能。這方面研究成果豐碩，有的學者認為，新型政黨制度吸收人類政治文明成果、結合中外優(yōu)秀政治思想文化，克服了多黨競爭下的多種弊端[8]；一些學者概括了新型政黨制度具有主體多元性、過程協(xié)商性和實踐合作性等治理特征[9]，建議從話語體系、話語主體、傳播方式和話語環(huán)境等方向著力[10]，提升制度的國際話語權；有的學者提出黨的領導貫穿于新型政黨制度發(fā)展的全過程，已經(jīng)內化為這項制度特征和優(yōu)勢的重要組成部分[11]。

上述研究視角雖然從歷史內涵、理論淵源、實踐基礎和制度效能等不同層面展開分析，但其共性也是明顯的，即以新型政黨制度的制度整體性作為論述的出發(fā)點，較少涉及新型政黨制度中各項具體制度規(guī)范和支撐新型政黨制度運行的制度規(guī)范，一定程度上忽視了新型政黨制度的內在邏輯結構和制度要素，未充分展現(xiàn)規(guī)范有序這一特點。新型政黨制度的運行涉及多主體、多領域，實際上形成了以新型政黨制度為制度整體，以相關主體、相關領域的制度規(guī)范為有機組成部分的制度內部結構，這個結構中的各項制度各司其職、有效銜接，共同推動新型政黨制度展現(xiàn)制度效能。這些屬性不同、層級不同、調整范圍不同的制度規(guī)范在政黨制度、政黨關系中分別發(fā)揮什么作用，又是如何與新型政黨制度這個制度整體相適配、相銜接，以實現(xiàn)多黨合作更加規(guī)范有序這一目標的？本研究聚焦近年來新型政黨制度領域的一系列制度建設成果，梳理制度演進脈絡，提煉其在新型政黨制度中的地位和功能，以全面展現(xiàn)新型政黨制度的內在邏輯結構及其相互關系，助力全面把握新型政黨制度的內在邏輯、運行機制和優(yōu)勢效能。

2 分析框架

聚焦新型政黨制度的制度規(guī)范本身，從“制度內部視角”來解析這項制度在長期發(fā)展過程中凝結而成的一整套制度結構，無疑具有廣闊的研究空間。新型政黨制度不是孤立存在的，而是內含了以憲法為根本遵循、與中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和民主黨派規(guī)章制度相貫通、與人民政協(xié)規(guī)章制度相銜接的一整套制度規(guī)范體系，正是在這一整套制度結構的綜合作用下，新型政黨制度的制度屬性得以鞏固、制度優(yōu)勢得以彰顯、制度效能得以發(fā)揮。本研究立足新型政黨制度的內在邏輯結構，梳理這項制度中內含的各類制度安排和規(guī)范，將新型政黨制度涉及的各項制度規(guī)范提煉為新型政黨制度的憲法規(guī)范、新型政黨制度的政黨規(guī)范和新型政黨制度的政協(xié)規(guī)范三類，深入挖掘新型政黨制度內含的一系列制度規(guī)范，以展現(xiàn)新型政黨制度內含的規(guī)范有序的邏輯結構。

本研究所稱新型政黨制度的內在邏輯結構，即與新型政黨制度密切相關的一系列制度安排和制度規(guī)范，主要表現(xiàn)為憲法、中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和民主黨派規(guī)章制度、人民政協(xié)規(guī)章制度中關于新型政黨制度的制度安排、具體規(guī)定所凝結成的內在邏輯結構。一方面，憲法、中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和民主黨派規(guī)章制度、人民政協(xié)規(guī)章制度，雖然各有專門的設立依據(jù)和規(guī)范對象，但都已成為新型政黨制度的內在邏輯結構不可或缺的有機組成部分，離開這些制度規(guī)范談新型政黨制度，是不完整、不系統(tǒng)的。另一方面，憲法、中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和民主黨派規(guī)章制度、人民政協(xié)規(guī)章制度中關于新型政黨制度的制度安排、具體規(guī)定，雖然散見于各類制度規(guī)范之中，但實際上形成了關系清晰簡明的內在邏輯結構，即包含新型政黨制度的憲法規(guī)范、政黨規(guī)范、政協(xié)規(guī)范。其中，憲法規(guī)范處于基礎地位，政黨規(guī)范和政協(xié)規(guī)范在憲法規(guī)范基礎上同向而行、緊密配合，完善新型政黨制度的內在邏輯結構、鞏固新型政黨制度的憲法地位。

首先，憲法是新型政黨制度的根本制度遵循和制度來源，新型政黨制度是憲法意志在政黨制度和政黨關系中的集中體現(xiàn)和標志性制度表達。“新型政黨制度的憲法規(guī)范”是新型政黨制度內部各類制度規(guī)范中最基礎、最根本的組成部分，對政黨規(guī)范、政協(xié)規(guī)范發(fā)揮引領作用。相關研究多從中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度載入憲法的歷史和政治維度進行分析，較少關注憲法文本中多處體現(xiàn)的與新型政黨制度緊密相關的憲法規(guī)范，本研究試圖從憲法文本角度出發(fā)，解析新型政黨制度的憲法規(guī)范，展現(xiàn)憲法規(guī)范在新型政黨制度內在邏輯結構中的基礎地位。

其次，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派在新型政黨制度中形成了親密合作的政黨關系，這一關系的制度化水平不斷提高。中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和民主黨派規(guī)章制度成為“新型政黨制度的政黨規(guī)范”的主要來源。從實踐發(fā)展看，黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和民主黨派規(guī)章制度建設進入快速發(fā)展和全面推進時期，與新型政黨制度相關的制度規(guī)范紛紛建立，充實了新型政黨制度的內在邏輯結構，體現(xiàn)了以制度建設促進制度效能釋放的鮮明特點。既有研究對這方面的新進展有所關注、但有待深入，對相關制度規(guī)范及其內在邏輯的分析有待加強，本研究將在系統(tǒng)總結新型政黨制度中各類政黨規(guī)范的基礎上，展現(xiàn)黨內法規(guī)、規(guī)章制度在新型政黨制度內在邏輯結構中的主體地位。

再次，人民政協(xié)是實行新型政黨制度的重要政治形式和組織形式，人民政協(xié)規(guī)章制度成為“新型政黨制度的政協(xié)規(guī)范”的主要來源。人民政協(xié)的制度化、規(guī)范化建設近年來取得長足發(fā)展，為保障“新型政黨制度的重要政治形式和組織形式”作用的發(fā)揮創(chuàng)造了制度條件，有利于中國共產(chǎn)黨和民主黨派、無黨派人士在人民政協(xié)規(guī)范履職，助力新型政黨制度的政黨規(guī)范增強實效。既有研究對人民政協(xié)在新型政黨制度中的性質、地位、功能探討也不斷深入，但對人民政協(xié)規(guī)章制度在新型政黨制度中的特殊重要地位關注不夠，本研究將在分析人民政協(xié)規(guī)章制度助力新型政黨制度的制度化、規(guī)范化建設基礎上，展現(xiàn)人民政協(xié)規(guī)章制度在新型政黨制度內在邏輯結構中的特殊重要地位。

需要說明的是，在憲法規(guī)范基礎上分別闡釋政黨規(guī)范、政協(xié)規(guī)范在新型政黨制度中的地位，體現(xiàn)了新型政黨制度的內在結構特點，反映了人民政協(xié)在這項制度中的特殊重要地位。以新型政黨制度的重要內容“政治協(xié)商”為例，政治協(xié)商主要表現(xiàn)為兩個層面：一是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派、無黨派人士直接開展的協(xié)商實踐；二是中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士開展的協(xié)商實踐。根據(jù)這些情況，2022年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》將其概括為政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商兩種基本形式，正是體現(xiàn)了新型政黨制度的結構特點。

3 新型政黨制度的憲法規(guī)范：確認“長期存在和發(fā)展”

在新型政黨制度的發(fā)展史上，新型政黨制度載入憲法無疑具有里程碑意義。1993年，八屆全國人大一次會議通過的憲法修正案提出，在憲法序言中增寫“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”[12]101。經(jīng)過中國共產(chǎn)黨和各民主黨派的共同努力，新型政黨制度的歷史貢獻和時代價值得到憲法確認，新型政黨制度的憲法地位得以確立和延續(xù)。與此同時，黨章規(guī)定中國共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍內活動，各民主黨派章程規(guī)定本黨派以憲法為一切活動的根本準則，人民政協(xié)章程規(guī)定政協(xié)的一切活動以憲法為根本準則。這就表明，新型政黨制度的憲法規(guī)范作為憲法的重要組成部分，已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、人民政協(xié)認同和執(zhí)行新型政黨制度的根本規(guī)范，成為發(fā)展中國特色社會主義和愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要制度安排。

3.1 新型政黨制度是發(fā)展中國特色社會主義的政黨制度

習近平總書記指出：“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派和無黨派人士團結合作，是建立在共同思想政治基礎之上的。今天，我們的共同思想政治基礎就是中國特色社會主義?！盵13]123中共中央在向八屆全國人大一次會議主席團提出的《關于修改憲法部分內容的建議的說明》表明：“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是由我國具體歷史條件和現(xiàn)實條件所決定的，在建設有中國特色社會主義中發(fā)揮著重要的作用?！盵12]113在我國，中國共產(chǎn)黨處于領導地位，民主黨派是中國特色社會主義參政黨，無黨派人士是國家政治生活中的重要力量，新型政黨制度成員凝聚起了中國特色社會主義的強大思想政治共識。

第一，新型政黨制度是中國特色社會主義制度的有機組成部分。中國特色社會主義制度是由堅持和發(fā)展中國特色社會主義的各個要素組成的制度體系，中國特色社會主義政治制度是其中的重要組成部分。1989年，《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》(以下簡稱1989年《意見》)，開篇就提出“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項基本政治制度”[14]821。1992年，黨的十四大將這項制度列入發(fā)展社會主義民主政治的重要內容，此后歷次黨的全國代表大會都強調堅持和發(fā)展這項制度。2004年，全國政協(xié)十屆二次會議修改政協(xié)章程，在總綱中增寫關于基本政治制度的定位[15]694的表述。2012年，黨的十八大在關于“中國特色社會主義制度”的闡述中明確了這項制度的重要地位。

第二，新型政黨制度的成員是發(fā)展中國特色社會主義的重要力量。新型政黨制度的成員包括“中國共產(chǎn)黨和八個民主黨派，以及無黨派人士”[16]1。改革開放以后，中國共產(chǎn)黨領導人民開創(chuàng)中國特色社會主義，不斷推進馬克思主義基本原理同中國具體實際、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化相結合，各民主黨派、無黨派人士為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設作出了重要貢獻。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨領導人民把新時代中國特色社會主義繼續(xù)推向前進，民主黨派和無黨派人士都在中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中發(fā)揮了重要作用。

第三，新型政黨制度的制度效能彰顯了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會“重點闡述堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度”[17]058，明確了中國特色社會主義制度的內在構成和各項制度之間的關系。新型政黨制度具有長期性、穩(wěn)定性，在我國根本制度、根本政治制度的基礎上，對國家政治生活中的很多重要制度、具體制度有直接或間接的影響。與此同時，作為覆蓋諸多領域和層級的一項制度，新型政黨制度效能的發(fā)揮與中國特色社會主義制度中的各領域制度形態(tài)緊密相關，影響中國特色社會主義制度整體優(yōu)勢的發(fā)揮。

3.2 新型政黨制度是發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的政黨制度

“團結一切可以團結的力量”是憲法對于愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線功能的基本規(guī)范。新型政黨制度在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線形成和發(fā)展的過程中，發(fā)揮了重要的制度保障作用。中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士作為人民政協(xié)的重要界別，為壯大人民政協(xié)這個愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織發(fā)揮積極作用。

第一，從成員上看，新型政黨制度的成員數(shù)量眾多、涉及面廣，是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線工作范圍的重要成員。根據(jù)新修訂的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》，愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的工作范圍包括民主黨派成員、無黨派人士等12個領域。各民主黨派和無黨派人士在經(jīng)濟社會諸多領域都匯聚了一批專門人才，聯(lián)系多個領域的群眾，直接服務經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)勢明顯，為更好履行參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商職能奠定了堅實基礎；民主黨派成員和無黨派人士在愛國主義、社會主義旗幟下凝聚共識、匯聚力量，為壯大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線作出貢獻。

第二，從內容上看，新型政黨制度是我國政黨關系的制度化表達，是發(fā)展愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要制度。政黨關系在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線處理和調整的各項關系之中居于首要地位。新型政黨制度系統(tǒng)規(guī)范了包括成員定位、成員關系、成員職能等在內的政黨關系基本問題，豐富了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的時代內涵和制度形態(tài)。在此基礎上，新型政黨制度形成了歷史長、經(jīng)驗多、制度化規(guī)范化水平高的顯著特點，在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的整體格局中處在十分關鍵的地位，對于穩(wěn)定國家政治格局具有重大意義。

第三，從形式上看，新型政黨制度通過人民政協(xié)壯大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。2018年中國人民政治協(xié)商會議修改的政協(xié)章程，進一步明確了人民政協(xié)在新型政黨制度中的地位作用，即人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是新型政黨制度的重要政治形式和組織形式。人民政協(xié)持續(xù)推進發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢的機制，“從2013年以來，各民主黨派以本黨派名義提交提案近3 000件；提交大會發(fā)言525篇，其中口頭發(fā)言81次；報送社情民意信息3萬余篇[16]33，從提案、大會發(fā)言、社情民意等角度豐富了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的時代內涵，彰顯了愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢過程中的優(yōu)勢。

同時，民主黨派成員和無黨派人士作為公民的行為，與其他社會成員一樣受到相關法律的約束。比如《中華人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關對包括民主黨派機關和工商業(yè)聯(lián)合會機關的公務員在內的公職人員和有關人員進行監(jiān)察；《中華人民共和國國旗法》規(guī)定，各民主黨派所在地應當在工作日升掛國旗。這些規(guī)范是相關法律落實新型政黨制度的憲法規(guī)范的重要內容，也是新型政黨制度成員作為公民履行法律義務的具體體現(xiàn)。

4 新型政黨制度的政黨規(guī)范：實現(xiàn)領導與合作

在新型政黨制度的內在結構中，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的相互關系在得到憲法的規(guī)范與確認基礎上，體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨的黨章和其他黨內法規(guī)之中，體現(xiàn)在各民主黨派的章程和其他規(guī)章制度之中。各政黨的黨內法規(guī)、規(guī)章制度從不同層面具體化了新型政黨制度的豐富內涵和行為依據(jù)。

4.1 以中國共產(chǎn)黨的黨內法規(guī)保障黨的堅強領導

新型政黨制度領域是黨內法規(guī)體系的重要內容和黨內法規(guī)制度建設的重要方向，一系列黨內法規(guī)和規(guī)范性文件結合起來，從各個角度同向發(fā)力，形成了堅持和完善新型政黨制度的黨內法規(guī)制度集群。

一是以黨章為總章程。黨章關于新型政黨制度的規(guī)定涉及多個層面，綜合構成了中國共產(chǎn)黨關于新型政黨制度的基礎性制度集群。第一，在總綱中明確新型政黨制度是社會主義民主政治的一項內容，體現(xiàn)了新型政黨制度在中國共產(chǎn)黨治國理政基本格局中的地位。第二，在總綱中明確各民主黨派、無黨派人士是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組成部分，體現(xiàn)了各民主黨派、無黨派人士在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線中的地位。第三，在“黨的干部”一章中規(guī)定黨組織發(fā)現(xiàn)和推薦黨外干部的職責，明確黨員干部同黨外干部的合作共事關系，體現(xiàn)了黨外干部在干部政策和高素質專業(yè)化干部隊伍建設中的地位。上述三個層面相互銜接，體現(xiàn)了黨章對新型政黨制度的基本規(guī)范。在黨章關于新型政黨制度的規(guī)定基礎上，其他黨內法規(guī)從不同側面為堅持和完善新型政黨制度具體化了制度內涵。

二是以《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》和相關規(guī)范性文件為基礎。如前所述，政黨關系對愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)展具有舉足輕重的作用，反映為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線領域的基礎性黨內法規(guī)對新型政黨制度作出基礎性制度安排。2015年，統(tǒng)一戰(zhàn)線領域首部基礎性法規(guī)《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》對民主黨派、無黨派人士工作作了較為詳細的規(guī)定。經(jīng)過一段時間的探索，中共中央在2020年印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》。該條例作為統(tǒng)一戰(zhàn)線領域的基本制度遵循，依托“民主黨派和無黨派人士工作”專章，從新型政黨制度的定位與方針、民主黨派與無黨派人士的性質定位、新型政黨制度的基本內容等方面作出基礎性、原則性的規(guī)范，既承接和貫徹了憲法、黨章關于新型政黨制度的原則規(guī)定，又為其他黨內法規(guī)就新型政黨制度某一方面作出具體規(guī)范提供法規(guī)依據(jù)、留出制度空間。

需要指出的是，中共中央關于新型政黨制度的一系列專門文件，對于推動新型政黨制度由規(guī)范轉化為政策、由文本轉化為實踐、由共識轉化為行動具有不可替代的作用。1989年《意見》被稱為“一份文件定乾坤”[3]163，提出的包括“基本政治制度”“參政黨”等在內的重要概念、重大論斷沿用至今，具有重要的理論和實踐創(chuàng)新價值。進入21世紀以來，中共中央印發(fā)關于推動多黨合作、人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的多份文件，對于在新的歷史條件下堅持和發(fā)展新型政黨制度起到了巨大推動作用。2018年、2019年制定的關于中國特色社會主義參政黨建設、民主黨派代表人士隊伍建設和新時代民主黨派組織發(fā)展[3]10等方面工作的文件，有力推進了民主黨派自身建設，為發(fā)揮新型政黨制度效能增添了活力。中共中央以規(guī)范性文件形式對新型政黨制度的制度建設、運行過程、政策配套等問題作出制度安排、強化政策執(zhí)行，與現(xiàn)實條件相銜接、與相關黨內法規(guī)相協(xié)調，在關鍵時間節(jié)點發(fā)揮了關鍵作用。

三是以《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》等為骨干。黨的十八大以來，中共中央先后制定關于社會主義協(xié)商民主、人民政協(xié)協(xié)商民主、政黨協(xié)商的文件并作出具體規(guī)范，持續(xù)推動新型政黨制度框架中的政治協(xié)商工作。在此基礎上，近年來政治協(xié)商工作的新探索、新經(jīng)驗不斷增加，為進一步提升政治協(xié)商工作的制度效能創(chuàng)造了條件。2022年中共中央制定的《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》在承接《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》和上述文件精神的基礎上，首次明確政黨協(xié)商、人民政協(xié)政治協(xié)商兩種基本形式，建構起黨領導的“協(xié)商前—協(xié)商中—協(xié)商后”全過程的政治協(xié)商制度體系和工作機制。

四是以其他黨內法規(guī)為協(xié)同。除黨章、條例外，其他黨內法規(guī)也對新型政黨制度中的具體問題作出規(guī)定，與上述黨內法規(guī)銜接配合，共同構成了新型政黨制度的有力制度支撐。在政治生活領域，中共中央高度重視制度化發(fā)揮民主黨派、無黨派人士作用，《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》在“決策部署”章中強調，黨中央就重大問題開展協(xié)商時，聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士代表的意見和建議。將中共中央同這些人士的協(xié)商納入決策部署程序，充分體現(xiàn)了新型政黨制度在黨和國家政治生活中的重要地位，為這些人士在經(jīng)濟社會發(fā)展等重大問題中發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。在中共中央的領導下，中共地方黨委是落實新型政黨制度的“中間段”?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，地方黨委要注重通過民主黨派等渠道就經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾切身利益等問題開展廣泛協(xié)商，并接受各民主黨派、無黨派人士的民主監(jiān)督。在文化教育領域，民主黨派、無黨派人士數(shù)量多、分布廣、組織多?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》規(guī)定高校黨委對校內民主黨派基層組織實行政治領導，支持他們依章程開展活動，支持無黨派人士發(fā)揮積極作用。民主黨派、無黨派人士具有人才薈萃、智力密集優(yōu)勢，在高等教育系統(tǒng)體現(xiàn)尤為明顯，其相關規(guī)定是高等教育領域落實新型政黨制度的有效舉措。在干部工作領域，《社會主義學院工作條例》明確了社會主義學院是中國共產(chǎn)黨領導的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質的政治學院，是民主黨派和無黨派人士的聯(lián)合黨校。

4.2 以民主黨派的規(guī)章制度保障通力合作

2022年初，習近平總書記指出，各民主黨派“要健全制度體系，及時將實踐中好的經(jīng)驗做法轉化為制度規(guī)范”[18]267。各民主黨派是新型政黨制度的重要成員，各民主黨派的制度規(guī)范自然成為新型政黨制度規(guī)范體系的有機組成部分。民主黨派的規(guī)章制度包括章程、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則和其他規(guī)范性文件等形式，呈現(xiàn)兩方面的屬性和功能：一方面著眼于自身建設，目的是加強涉及自身的制度建設；另一方面著眼于履行參政黨職責，目的是完善新型政黨制度的制度體系。二者統(tǒng)一于推動新型政黨制度發(fā)展完善的制度建設過程之中。

各民主黨派章程是由民主黨派全國代表大會制定和修改的統(tǒng)領性、基礎性規(guī)章制度，蘊含著關于各民主黨派參與新型政黨制度的政治主張和基本定位，是各民主黨派參與新型政黨制度的重要基礎。第一，各民主黨派章程都明確提出“接受中國共產(chǎn)黨領導”“與中國共產(chǎn)黨通力合作”。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的關系是在長期歷史中形成發(fā)展起來的，具有深厚的歷史底蘊和堅實的實踐基礎。共產(chǎn)黨領導、多黨派合作已經(jīng)成為新型政黨制度的一項基本特征，是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派相向而行、同心協(xié)力的生動實踐。各民主黨派章程對此予以確認，對于鞏固我國基本政治格局具有重要意義。第二，各民主黨派章程都明確自身的參政黨定位，體現(xiàn)在兩個方面。一方面，各民主黨派是中國特色社會主義參政黨，突出各民主黨派在堅持和發(fā)展中國特色社會主義歷史進程中的地位和作用；另一方面，各民主黨派是新型政黨制度中的參政黨，突出各民主黨派作為新型政黨制度的重要成員在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線中的地位和作用。第三，各民主黨派章程都詳細規(guī)定了參政黨的三項基本職能，這是各民主黨派在社會主義民主政治和國家政治生活中的主要活動方式。第四，各民主黨派章程都對自身建設作出具體規(guī)范，提出以思想建設為核心、組織建設為基礎、制度建設為保障的自身建設格局，通過紀律建設和內部監(jiān)督加強自身建設。

在制定和修訂章程的同時，各民主黨派立足新時代新要求加大制度建設步伐和力度，制定和實施了一系列規(guī)章制度，涵蓋民主黨派履行參政黨職責和加強自身建設兩個方面，為自身更好參與新型政黨制度的建設提供制度保障。以中國民主促進會的制度建設為例，2018年民進中央印發(fā)關于規(guī)章制度制定的條例和規(guī)章制度建設五年規(guī)劃，著力加強民進制度建設。在履行參政黨職能方面，中國民主促進會制定了關于參政議政、政治協(xié)商、社會服務等方面的條例，圍繞履行基本職能建章立制；在參政黨自身建設方面，中國民主促進會制定關于中央和地方委員會工作、規(guī)章制度制定、機關工作、會員工作、會務公開、會史工作等方面的條例，為加強參政黨自身建設提供制度基礎。此外，中國民主促進會健全配套制度，制定關于民進中央領導班子工作、理論學習中心組學習、民進中央領導班子聯(lián)系基層、紀律處分等方面的規(guī)章制度，完善覆蓋各個組織層級的制度框架。在中國特色社會主義制度基本框架中，民主黨派的規(guī)章制度具有獨特地位，為履行參政黨職責和加強自身建設夯實了制度基礎，豐富了中國特色社會主義制度和新型政黨制度的內涵和優(yōu)勢。

5 新型政黨制度的政協(xié)規(guī)范：助力團結合作

黨的十八大以來，堅持和發(fā)展新型政黨制度、為民主黨派和無黨派人士在人民政協(xié)更好發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，是中共中央對人民政協(xié)工作提出的一項新要求[19]4-5?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》總綱指出，人民政協(xié)“促進參加中國人民政治協(xié)商會議的各黨派、無黨派人士的團結合作，充分體現(xiàn)和發(fā)揮我國社會主義新型政黨制度的特點和優(yōu)勢”[20]14-15。在各級人民政協(xié)開展合作，是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士實現(xiàn)團結合作的重要形式。

5.1 以人民政協(xié)章程明確定位

《中國人民政治協(xié)商會議章程》是人民政協(xié)及其成員開展活動的基本規(guī)范。從人民政協(xié)成立至今，人民政協(xié)章程隨著時代條件的變化不斷發(fā)展完善，人民政協(xié)關于新型政黨制度的重要思想、重要觀點和重要政策在人民政協(xié)章程中不斷發(fā)展完善。

在新中國成立前夕，全國政協(xié)第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》，將第一條中的“經(jīng)過各民主黨派及人民團體的團結，去團結全中國各民主階級、各民族”[21]56作為人民政協(xié)完成職責使命的基本途徑，為各黨派在人民政協(xié)中形成政治共識、實現(xiàn)團結合作奠定了最初的制度前提。全國政協(xié)二屆一次會議通過的政協(xié)章程對中國共產(chǎn)黨和民主黨派在人民政協(xié)中的團結合作關系作出規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議在中國共產(chǎn)黨領導下，將繼續(xù)通過各民主黨派、各人民團體的團結，更廣泛地團結全國各族人民，共同努力，克服困難，為建設一個偉大的社會主義國家而奮斗?！盵21]212這就表明，政協(xié)章程已經(jīng)蘊含了新型政黨制度中的“共產(chǎn)黨領導、多黨派合作”基本特點，為新型政黨制度沿著正確方向發(fā)展創(chuàng)造了制度條件。

改革開放以后，人民政協(xié)將新型政黨制度的重要地位、歷史經(jīng)驗體現(xiàn)在政協(xié)章程中。根據(jù)前述1993年憲法修正案關于新型政黨制度的規(guī)定，1994年召開的全國政協(xié)八屆二次會議對政協(xié)章程作出兩處重要修改[22]550-551：一是重申新型政黨制度的憲法規(guī)范，單獨作為總綱的第二自然段；二是完善人民政協(xié)的性質，增加人民政協(xié)“是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構”的表述。這次政協(xié)章程修改，進一步明確了人民政協(xié)在國家政治生活特別是新型政黨制度中的地位和作用。隨后，2004年《關于政協(xié)章程修正案(草案)的說明》提出，人民政協(xié)是“實行中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組織形式”[15]710。“重要組織形式”的定位準確反映了人民政協(xié)作為實行新型政黨制度的一種重要組織形式的實際作用。

中國特色社會主義進入新時代以來，人民政協(xié)在新型政黨制度中的定位更加清晰、作用更加顯現(xiàn)。2018年，習近平總書記在全國政協(xié)十三屆一次會議期間提出“新型政黨制度”的重要概念，系統(tǒng)論述了新型政黨制度的重大理論和實踐貢獻，為新時代堅持和發(fā)展這項制度指明了方向。這次會議修訂了政協(xié)章程，賦予人民政協(xié)作為“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式”的新定位，對于充實人民政協(xié)性質定位、堅持和完善新型政黨制度[23]115具有重要意義。2019年，習近平總書記在中央政協(xié)工作會議上指出，“要發(fā)揮人民政協(xié)作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用”[19]10，再次明確了人民政協(xié)這一新定位，對發(fā)揮人民政協(xié)在新型政黨制度中發(fā)揮作用提出要求。從“重要機構”到“重要組織形式”，再到“重要政治形式和組織形式”，人民政協(xié)在新型政黨制度中的定位逐漸清晰，屬性和價值不斷彰顯。

5.2 以人民政協(xié)的其他規(guī)章制度推進系統(tǒng)集成

在政協(xié)章程指導下，人民政協(xié)圍繞堅持和發(fā)展新型政黨制度，完善了一系列規(guī)章制度，成為人民政協(xié)推動多黨合作的制度規(guī)范。中國人民政治協(xié)商會議成立后，服務于多黨合作、政治協(xié)商的各項規(guī)章制度逐步建立健全。改革開放以后，全國政協(xié)制定《關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》，在職能目的、內容形式等方面作了規(guī)定，大力推進了政治協(xié)商、民主監(jiān)督的經(jīng)?；?、制度化。在人民政協(xié)基本職能擴展為政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政之際，全國政協(xié)制定相關規(guī)定，立足人民政協(xié)“重要機構”定位，持續(xù)推進三項職能的規(guī)范化、制度化建設，為各民主黨派、無黨派人士在國家政治生活中更好履職創(chuàng)造了條件。

黨的十八大以來，人民政協(xié)在新型政黨制度領域的制度建設呈現(xiàn)系統(tǒng)推進、加快發(fā)展的態(tài)勢，在修訂政協(xié)章程的基礎上，陸續(xù)出臺條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和意見，逐步形成了比較完善的人民政協(xié)在新型政黨制度中發(fā)揮作用的規(guī)范體系。全國政協(xié)先后出臺提案工作條例、反映社情民意信息工作條例，針對提案委員會加強與各民主黨派的聯(lián)系、為民主黨派和無黨派人士反映社情民意提供信息服務和傳遞渠道等問題作出專門規(guī)定；制定雙周協(xié)商座談會工作規(guī)則、修訂專門委員會通則等，為民主黨派參與承辦相關座談會、民主黨派成員參加座談會、加強專門委員會與各民主黨派的聯(lián)系暢通制度渠道；制定專題協(xié)商會工作辦法、重點提案遴選與督辦辦法、提案辦理協(xié)商辦法、加強和改進調研工作實施辦法等，為各民主黨派參加專題協(xié)商會、遴選重點提案、參與調查研究創(chuàng)造條件；印發(fā)關于協(xié)商議政質量評價工作辦法、年度好提案評選辦法、提高提案質量等文件，為民主黨派加強提案工作、提高協(xié)商議政質量作出規(guī)范。

6 結語

制度以一系列制度規(guī)范和制度安排的形式存在，在制度文本的基礎上形成制度體系、制度網(wǎng)絡，以制度的集成效果實現(xiàn)制度的長期、穩(wěn)定、有序發(fā)展。對新型政黨制度而言，正是其蘊含的豐富制度安排形成了穩(wěn)固的內在邏輯結構，共同推動這項制度更加規(guī)范有序。

憲法關于新型政黨制度的規(guī)定、中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)和民主黨派規(guī)章制度中關于新型政黨制度的規(guī)定、人民政協(xié)規(guī)章制度中關于新型政黨制度的規(guī)定，共同構成了新型政黨制度的內在邏輯結構。相對于中國特色社會主義和愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的宏觀命題，新型政黨制度是這個制度體系、這條戰(zhàn)線的制度要素和有機組成部分；相對于維系和協(xié)助新型政黨制度運行的各項重要制度、具體制度，新型政黨制度本身就成為一個制度體系而發(fā)揮作用。實踐表明，新型政黨制度的順利運行，既離不開國家制度和治理體系的大環(huán)境、大背景，也離不開各項具體制度的微循環(huán)、微銜接，各個層面的制度相互銜接、有效貫通，使新型政黨制度成為具有強大生命力的制度系統(tǒng)。這是新型政黨制度內在邏輯結構的規(guī)范有序內涵。

在中國共產(chǎn)黨的領導下，新型政黨制度的制度化、規(guī)范化建設不斷加強，“初步形成了以國家憲法為基礎、以《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等法規(guī)文件為主體的制度框架體系，這是發(fā)揮新型政黨制度效能的制度保障”[3]284-285。正如黨的十九屆四中全會從完善中國特色社會主義制度的高度提出“加強中國特色社會主義政黨制度建設”[17]011，新型政黨制度的制度化規(guī)范化建設的時代價值更加鮮明起來。