山西省推行排污權(quán)租賃制度的思考

王曉春 羅錦洪 韓琦

（山西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心，山西 太原 030024）

1 引言

2015 年，山西省人民政府辦公廳印發(fā)的《山西省進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作方案的通知》規(guī)定，排污權(quán)租賃作為一種激活排污權(quán)交易市場(chǎng)的手段應(yīng)積極探索［1］。隨后出臺(tái)的《山西省排污權(quán)有償取得和交易辦法》雖對(duì)排污權(quán)租賃做了相關(guān)規(guī)定［2］，但山西省排污權(quán)租賃工作一直沒(méi)有開展。本文分析了山西省排污權(quán)租賃工作未開展的原因并提出對(duì)策建議。

2 排污權(quán)租賃制度實(shí)踐情況

2.1 山西省排污權(quán)租賃現(xiàn)狀

在通過(guò)4 年的排污權(quán)交易實(shí)踐后，山西省于2015 年出臺(tái)《山西省排污權(quán)有償取得和交易辦法》，該辦法對(duì)排污權(quán)租賃做了相關(guān)規(guī)定：“排污單位可將本單位擁有的部分或全部排污權(quán)通過(guò)排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)按年度予以出租。排污權(quán)按年度出租，排污單位下年度排污權(quán)種類和數(shù)量不發(fā)生變化”；“現(xiàn)有排污單位出租排污權(quán)后，當(dāng)年實(shí)際主要污染物排放總量不得超過(guò)扣除出租排污權(quán)后的剩余排污權(quán)”；還對(duì)出租方與承租方需提交的資料進(jìn)行了規(guī)定。但是《山西省排污權(quán)有償取得和交易辦法》沒(méi)有對(duì)出租方與承租方的認(rèn)定條件、租賃價(jià)格確定、租賃程序等核心問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，這也導(dǎo)致山西省排污權(quán)租賃工作一直沒(méi)有開展。

2.2 我國(guó)開展排污權(quán)租賃地區(qū)實(shí)踐情況

作為一種新型的交易模式，排污權(quán)租賃制度已在我國(guó)多個(gè)省、市得到實(shí)踐。廣東省佛山市、福建省及浙江省多個(gè)市、區(qū)等地先后出臺(tái)了排污權(quán)租賃相關(guān)政策，但由于各地排污權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展水平不同，出臺(tái)的政策也有所差異［3］。

在出租方認(rèn)定方面，各地均規(guī)定出租方需合法取得排污權(quán)，并擁有排污許可證。承租方認(rèn)定方面，有些地區(qū)要求承租方需擁有排污許可證，如福建省和浙江省寧波市、舟山市、平湖市。浙江省紹興市柯橋區(qū)規(guī)定非重污染行業(yè)有環(huán)評(píng)報(bào)告或整治辦理驗(yàn)收合格證明的小微排污企業(yè)即可承租排污權(quán)，不要求企業(yè)擁有排污許可證。浙江省玉環(huán)縣要求租賃企業(yè)是合法生產(chǎn)企業(yè)，已安裝在線監(jiān)控監(jiān)測(cè)設(shè)施即可，也不要求企業(yè)擁有排污許可證。出租的排污權(quán)均為滿足承租方因突發(fā)事件、生產(chǎn)波動(dòng)等臨時(shí)增加排污量的情況。

在租賃價(jià)格確定方面，浙江省紹興市柯橋區(qū)排污權(quán)租賃價(jià)格由政府定價(jià)；浙江省舟山市和玉環(huán)縣規(guī)定租賃價(jià)格在不低于政府指導(dǎo)價(jià)的基礎(chǔ)上租賃雙方自行協(xié)商確定；廣東省佛山市規(guī)定租賃價(jià)格由租賃雙方自行協(xié)商確定，不受政府指導(dǎo)價(jià)限制。

在租賃期限方面，浙江省紹興市柯橋區(qū)規(guī)定，租賃期限從排污許可證調(diào)整之日算起，企業(yè)的排污權(quán)指標(biāo)承租期為半年或一年，政府收儲(chǔ)企業(yè)的排污權(quán)指標(biāo)期限為一年。

3 山西省實(shí)行排污權(quán)租賃制度的有利條件

經(jīng)過(guò)幾年的排污權(quán)交易實(shí)踐和探索，山西省成立了排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)，建立了一套較為完善的排污權(quán)交易政策、規(guī)范體系，開發(fā)應(yīng)用了全省統(tǒng)一的電子化排污權(quán)交易平臺(tái)，形成了全省統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)了排污權(quán)交易“全指標(biāo)、全行業(yè)、全省域”覆蓋的目標(biāo)，既為山西省開展排污權(quán)交易奠定基礎(chǔ)，又有利于排污權(quán)租賃等新型交易模式的開展。

3.1 較完善的政策框架體系

隨著排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的開展，在“試點(diǎn)先行，循序漸進(jìn)；總量控制，新老有別；政府主導(dǎo)，市場(chǎng)推進(jìn)”的原則下，山西省先后制定出臺(tái)了《關(guān)于可出讓排污權(quán)審核認(rèn)定及政府儲(chǔ)備排污權(quán)分級(jí)管理的通知》《山西省排污權(quán)有償取得和交易辦法》等一系列政策及規(guī)范性文件，明確了山西省排污權(quán)交易主體、污染物種類，確定了排污權(quán)交易價(jià)格、交易方式和流程，規(guī)定了交易資金管理辦法、可出讓排污權(quán)審核認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和排污權(quán)抵押貸款相關(guān)要求，以及各市開展業(yè)務(wù)受理工作等內(nèi)容，逐步建立了山西省排污權(quán)交易政策體系，為山西省排污權(quán)交易和租賃的實(shí)施奠定了制度基礎(chǔ)。

2016 年12 月山西省人大常委會(huì)修訂的《山西省環(huán)境保護(hù)條例》明確規(guī)定，“建立排污權(quán)有償取得和交易制度，實(shí)行排污權(quán)的有償取得和有償轉(zhuǎn)讓”，為山西省推行排污權(quán)交易提供了法律保障。

3.2 成熟的排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)

早在排污權(quán)交易試點(diǎn)初期，山西省就成立了省級(jí)排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理全省范圍內(nèi)排污權(quán)出讓、受讓審核登記，進(jìn)行交易鑒證、租賃、回購(gòu)等排污權(quán)交易業(yè)務(wù)，并對(duì)各市排污權(quán)交易工作進(jìn)行指導(dǎo)，另外還負(fù)責(zé)排污權(quán)交易系統(tǒng)的建設(shè)和管理、排污權(quán)交易統(tǒng)計(jì)分析。因事業(yè)單位改革，排污權(quán)交易相關(guān)職能現(xiàn)已劃歸山西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心。

山西省生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心是全省唯一的排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)，各市僅設(shè)立交易業(yè)務(wù)受理窗口，利用電子交易平臺(tái)將省級(jí)交易機(jī)構(gòu)與各市業(yè)務(wù)受理平臺(tái)連接，既保證了全省市場(chǎng)的統(tǒng)一，又為交易雙方提供了便利［4］。

3.3 全省統(tǒng)一的排污權(quán)交易平臺(tái)

結(jié)合本省排污權(quán)交易實(shí)際，山西省開發(fā)建設(shè)了山西省排污權(quán)交易平臺(tái)，該平臺(tái)具有全省統(tǒng)一、多終端受理、交易信息及時(shí)發(fā)布等功能，是全省統(tǒng)一市場(chǎng)下排污權(quán)交易公平、公開、公正開展的前提保障。

此外，山西省還通過(guò)提高排污權(quán)政府指導(dǎo)價(jià)、取消交易手續(xù)費(fèi)、簡(jiǎn)化交易流程、優(yōu)化交易規(guī)則（企業(yè)優(yōu)先出讓）等手段活躍排污權(quán)交易市場(chǎng)。

4 山西省開展排污權(quán)租賃需要解決的問(wèn)題

多年的排污權(quán)交易實(shí)踐為山西省開展排污權(quán)租賃工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，山西省政府也出臺(tái)政策大力支持開展排污權(quán)租賃工作，但是由于一些關(guān)鍵問(wèn)題沒(méi)有得到合理解決，導(dǎo)致山西省排污權(quán)租賃工作沒(méi)有開展。

4.1 排污權(quán)承租方的認(rèn)定

排污權(quán)出租方與承租方的認(rèn)定是開展排污權(quán)租賃的基礎(chǔ)。排污權(quán)出租方的認(rèn)定相對(duì)簡(jiǎn)單，可參照山西省排污權(quán)交易中出讓方的認(rèn)定條件，結(jié)合租賃的特殊性進(jìn)行確定。

排污權(quán)承租方的認(rèn)定相對(duì)復(fù)雜，各開展排污權(quán)租賃地區(qū)均規(guī)定，符合相關(guān)條件的排污單位因突發(fā)性事故、污染治理設(shè)施不穩(wěn)定、生產(chǎn)波動(dòng)等情況可能導(dǎo)致全年污染物排放總量超標(biāo)的，即可參與排污權(quán)租賃，臨時(shí)增加排污權(quán)。然而，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，排污單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，有超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排放污染物的情況，相關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門可對(duì)其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施。很顯然，各開展排污權(quán)租賃地區(qū)的租賃行為不符合法律規(guī)定。因此，山西應(yīng)結(jié)合本省實(shí)際確定排污權(quán)承租方認(rèn)定條件。

4.2 一些政策對(duì)開展排污權(quán)租賃的影響

一些政策、標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中沒(méi)有充分考慮到排污權(quán)交易（租賃）制度，直接或間接影響到排污權(quán)交易（租賃）工作的健康有序運(yùn)行。

山西省規(guī)定省級(jí)以下生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目，若廢氣污染物排放量不大于3 t，化學(xué)需氧量排放量不大于1 t 和氨氮排放量不大于0.5 t，該項(xiàng)目主要污染物排放總量指標(biāo)可直接予以核定，不需要通過(guò)排污權(quán)交易獲?。?］。此項(xiàng)政策直接影響到排污權(quán)的交易工作。

在排污許可證管理中，要求排污單位一般排放口不許可排放量，只許可排放濃度，該規(guī)定會(huì)導(dǎo)致排污單位通過(guò)交易獲取的排污權(quán)量不在《排污許可證》上載明，直接影響企業(yè)自身的環(huán)境權(quán)益，間接影響企業(yè)參與排污權(quán)交易的積極性。

這兩項(xiàng)規(guī)定對(duì)通過(guò)交易獲取排污權(quán)的排污單位不公平，在排污權(quán)交易實(shí)踐中已顯現(xiàn)出弊端，不利于山西省排污權(quán)交易制度的運(yùn)行和推進(jìn)，更不利于山西省開展排污權(quán)租賃工作。

5 對(duì)策建議

5.1 轉(zhuǎn)變思路，“以租代買”

山西省應(yīng)以“排污單位新增小微污染物排放量不需交易”為推行排污權(quán)租賃切入點(diǎn)，支持少微量污染物排放企業(yè)所需主要污染物排放總量指標(biāo)可通過(guò)排污權(quán)租賃方式獲取，即以租賃的形式代替交易（以租代買），也可通過(guò)排污權(quán)交易方式獲取，排污權(quán)取得方式由企業(yè)自行決定，這樣既保護(hù)了排污權(quán)交易的公平性，又能更好地活躍排污權(quán)市場(chǎng)，增加排污權(quán)流通性，更好地促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展。

5.2 建設(shè)排污權(quán)自主定價(jià)租賃平臺(tái)

為了使租賃過(guò)程、租賃結(jié)果公平公正，并且能及時(shí)發(fā)揮租賃市場(chǎng)優(yōu)化資源配置的作用，還應(yīng)建設(shè)配套的排污權(quán)自主定價(jià)租賃平臺(tái)，該平臺(tái)應(yīng)具備租賃信息共享渠道暢通、需求了解充分、出租方和承租方自行定價(jià)、平臺(tái)按照租賃規(guī)則自動(dòng)配對(duì)的功能，租賃結(jié)果可及時(shí)公示。

5.3 出臺(tái)《山西省排污權(quán)租賃管理辦法》

在污染物總量控制制度的原則下，結(jié)合《山西省排污權(quán)有償取得和交易辦法》及山西省實(shí)際，明確租賃雙方應(yīng)具備的條件，允許租賃的排污權(quán)類型、允許及限制租賃的情形，租賃價(jià)格的確定，具體的租賃流程等，規(guī)范排污權(quán)租賃行為，減少排污權(quán)租賃行為的不確定性，引導(dǎo)企業(yè)積極參與排污權(quán)租賃活動(dòng)，促進(jìn)排污權(quán)租賃市場(chǎng)高效、有序發(fā)展。