優(yōu)化營商環(huán)境與環(huán)評審查的思考

趙德君

（遼寧省生態(tài)環(huán)境保護科技中心，遼寧 沈陽 110161）

1 引言

2019 年國務(wù)院常務(wù)會議提出，加快打造市場化法治化國際化營商環(huán)境，更大力度為各類市場主體投資興業(yè)破堵點、解難題。近年來遼寧省通過采取“一網(wǎng)通辦”“數(shù)據(jù)共享”“告知承諾”容缺受理”“跨省通辦”“一件事”“四減四優(yōu)”等一系列舉措打造高效、便捷的營商環(huán)境。其中，建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批屬于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的“高頻事項”，亦是建設(shè)項目重要的前置審批要件，因此，提高環(huán)境影響評價效率對于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)打造高質(zhì)量營商環(huán)境顯得尤為重要。環(huán)境影響評價報告書、表審批時限分別為60，30 d［1］。通過推動依申請事項“四減”工作，遼寧省分別將報告書、表的審批時限壓縮至30,15 d，審批流程簡化為受理、審批、審查、審批決定、辦結(jié)5 個步驟。其中，報告書、表審查分別設(shè)置15，10 d 的評估環(huán)節(jié)，總體審批時限大大壓縮。本文認為僅僅在時限上壓縮還不夠，還需要從整個環(huán)評審查的內(nèi)容著手，進行更深層次優(yōu)化，做到提速不降質(zhì)。

2 建設(shè)項目環(huán)境影響評價的特點

環(huán)境影響評價種類多。根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2021 年版），目前規(guī)定有55 個大類173 個小類項目［2］需要編制環(huán)境影響評價報告文件，涉及行業(yè)分類廣泛。因此，對報告編制人員及審批人員具有極高要求。

環(huán)境影響受體種類多。根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（2021 年版）第三條的規(guī)定，環(huán)境敏感區(qū)指依法設(shè)立的各級各類保護區(qū)域和對建設(shè)項目產(chǎn)生的環(huán)境影響特別敏感的區(qū)域，主要包括國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、海洋特別保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等20 多項敏感區(qū)域，導致環(huán)評報告編制的前期準備工作及后期審批的復核工作任務(wù)繁重。

需要遵守的文件多。環(huán)評報告編制除要遵從環(huán)保法律、法規(guī)、條例、標準、導則、指南等文件要求外，還需符合相關(guān)規(guī)劃［3］，如城市總體規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃等。此外，根據(jù)項目情況還需符合相關(guān)的行動方案、通知等要求。

3 環(huán)評文件在審查中存在的主要問題

環(huán)評文件送審稿中普遍存在以下問題：擬建項目的概況及工程分析交代不清；改擴建項目的現(xiàn)有工程概況、現(xiàn)存環(huán)境問題、以新帶老措施等敘述不清；環(huán)境保護目標、評價因子有遺漏；評價等級、評價范圍、評價標準不準確或判定過程不規(guī)范；環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查有遺漏；環(huán)境影響預測不準確、環(huán)保對策措施不可行；項目與相關(guān)政策法規(guī)等相符性分析不全面等。當報送的環(huán)評文件存在以上一項或幾項問題時，環(huán)評單位因修改報告將需要大量的時間，導致評估過程拉長，影響整個審批的總時限。甚至有的環(huán)評單位修改工作量繁重，不得不提出撤回申請，既延長了項目的籌備時間，也極大地浪費了行政資源。

4 產(chǎn)生環(huán)評報告質(zhì)量問題的原因

環(huán)評報告質(zhì)量不合格主要有以下幾點原因：一是建設(shè)單位與環(huán)評單位不配合，個別建設(shè)單位主觀上只看重獲得環(huán)評批復這一結(jié)果，與環(huán)評編制單位配合度不高，對項目實際情況簡單介紹或幾乎不介紹，全憑編制單位靠經(jīng)驗編制，直接導致項目概況及工程分析等內(nèi)容交代不清?？陀^上，一些企業(yè)本身存在環(huán)境違法問題，對環(huán)評編制單位進行隱瞞，導致現(xiàn)有工程概況、現(xiàn)存環(huán)境問題、以新帶老措施敘述不全。二是環(huán)評編制單位責任心有待加強，從業(yè)水平有待提高。個別環(huán)評單位替建設(shè)單位隱瞞項目問題，企圖蒙混過關(guān)或者追求利益最大化而壓縮監(jiān)測成本，不按環(huán)境影響評價技術(shù)導則要求進行現(xiàn)狀監(jiān)測。另外，環(huán)評編制人員從業(yè)水平不高，無法全面準確地按照相關(guān)法律、法規(guī)、導則及其他政策性文件要求編制質(zhì)量合格的報告。

5 提高環(huán)評審查效率的建議

環(huán)評報告的質(zhì)量是決定審查效率的最大因素，整體提高環(huán)評報告質(zhì)量，不僅要依靠建設(shè)單位和環(huán)評編制單位，還需要評估單位及管理單位共同加強管理。

5.1 建設(shè)單位

根據(jù)《環(huán)境影響評價法》，建設(shè)單位對環(huán)評報告的內(nèi)容和結(jié)論負責，因此在編制環(huán)評報告的過程中應積極與環(huán)評編制單位配合，對現(xiàn)有項目及擬建項目概況、工程分析、現(xiàn)存的環(huán)境問題等內(nèi)容進行真實全面的表述。另外，改建、擴建和技術(shù)改造項目，未針對項目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施的不予批準［4］，因此建設(shè)單位在報送改擴建項目前應按要求履行相關(guān)環(huán)保手續(xù)，需糾正自身環(huán)境問題，不留歷史欠賬，以保證新報項目能夠順利進行。

5.2 環(huán)評單位

環(huán)評單位的從業(yè)水平對報告的質(zhì)量起決定作用，因此，環(huán)評單位應切實提高自身從業(yè)水平，確保報告編制質(zhì)量，嚴格按照相關(guān)要求編制報告，在環(huán)評報告形式上無正當理由不得私自進行缺省。環(huán)評單位應加強隊伍建設(shè)，杜絕環(huán)評工程師掛證現(xiàn)象，應聘請全職編制人員，并對自身編制的報告負責，以提高從業(yè)水平。

5.3 評估單位

加強交流學習，目前遼寧省環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜覍Νh(huán)保相關(guān)政策法規(guī)、技術(shù)方法等比較熟悉，但是對具體項目的工藝流程以及大氣、地下水、土壤等相關(guān)的交叉學科研究得還不夠深入，因此由評估單位定期組織各行業(yè)、各領(lǐng)域的專業(yè)人員進行交流學習十分必要，這樣既可將環(huán)保相關(guān)要求進行推廣普及，又可使環(huán)保從業(yè)人員將其他領(lǐng)域的專業(yè)知識吸收消化，做到有機結(jié)合，在交流過程中也可發(fā)掘優(yōu)秀的專業(yè)人才并吸收到專家?guī)熘?。評估單位項目負責人通過專家對項目提出的意見建議對項目進行技術(shù)把關(guān)，對常見類別項目進行梳理歸納，提高評估效率，最終準確高效地服務(wù)于審批管理部門。

5.4 管理單位

加強公開及宣傳力度。利用網(wǎng)絡(luò)新媒體平臺，公開相關(guān)的法律法規(guī)，加強信息的歸集并公開獲取渠道。對于一些可公開的征求意見稿向社會公開，使從業(yè)人員提前了解相關(guān)政策規(guī)定的導向。對于取消的文件及時告知，并公示取代文件的名稱及編號，減少環(huán)評工作的干擾項。

加強環(huán)評質(zhì)量監(jiān)督。管理部門根據(jù)國家出臺的《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》［5］、《關(guān)于嚴懲弄虛作假提高環(huán)評質(zhì)量的意見》［6］等文件，加大環(huán)評報告質(zhì)量的監(jiān)督管理力度。對于不負責任的報告編制單位及人員堅決給予扣分、通報，起到規(guī)范凈化環(huán)評行業(yè)的作用，用高壓態(tài)勢倒逼環(huán)評單位主動提高環(huán)評報告質(zhì)量。

建立項目監(jiān)管關(guān)注清單。目前我國愈加重視企業(yè)的事中、事后的監(jiān)管，通過“雙隨機、一公開”的方式保證監(jiān)管的公正公開，這對環(huán)境監(jiān)管部門提出了更高的要求。根據(jù)項目在審查過程中重點關(guān)注的問題應進行列表、備注，并結(jié)合項目批復提出重點關(guān)注清單，使隨機抽取的執(zhí)法人員能快速掌握項目情況及關(guān)注的問題，提高執(zhí)法效率，倒逼建設(shè)單位完善相關(guān)環(huán)保問題，不為后續(xù)的改擴建留下問題。

加強企業(yè)環(huán)境監(jiān)管。建設(shè)單位為環(huán)評報告的責任主體，環(huán)評報告歸根結(jié)底是對建設(shè)項目的描述，如果只盯住報告而遺漏具體項目就是本末倒置。一些建設(shè)單位項目審批一個樣，建設(shè)一個樣，后續(xù)改擴建時對原有項目的環(huán)保履行情況表述不清或不敢表述，直接影響后續(xù)項目審批。因此，加強對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管既是對建設(shè)單位項目的監(jiān)督，也是對建設(shè)單位的幫助。從另一側(cè)面迫使建設(shè)單位及時發(fā)現(xiàn)并解決項目所存在的環(huán)保問題，為后續(xù)的建設(shè)鋪平道路。

建立高頻項目類別清單。不同地區(qū)、不同時間段管理部門可根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展特點、各級審批目錄的權(quán)限，對于一個時期上報項目較多的類別進行集體研討、歸納、總結(jié)，形成“高頻項目類別清單”。對于高頻項目所關(guān)注的重點、疑點及相關(guān)聯(lián)的政策法規(guī)文件進行列表，并提前對建設(shè)單位及環(huán)評單位一次性告知，在編制階段關(guān)注相關(guān)問題，以減輕后續(xù)審查環(huán)節(jié)負擔。

完善項目前期介入機制。對于一些大體量的重點污染型項目、涉及地域廣的生態(tài)類型項目應進行前期介入服務(wù)。在工程設(shè)計階段，預判環(huán)境敏感點，提出相關(guān)法律法規(guī)政策清單，使項目提前規(guī)避各種限制條件。不將問題留在審批時限內(nèi)，既加快了審批速度，又為企業(yè)減少了投資風險。

完善信息交流渠道。加強與國家級生態(tài)環(huán)境部門的聯(lián)系，對于政策、法規(guī)及技術(shù)文件存在界定模糊的內(nèi)容，與有最終解釋權(quán)的文件發(fā)布單位進行溝通評判，進而高效準確地執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，不在文件存疑的地方與建設(shè)單位“踢皮球”“打太極”。