基層社會組織參與應(yīng)急管理的困境與對策

于小艷

（惠州市廣播電視大學(xué)，廣東 惠州 516000）

一、基層社會組織參與應(yīng)急管理現(xiàn)狀

目前我國的突發(fā)性事件頻繁發(fā)生，汶川地震、三鹿事件、拉薩3.14事件等對我們的安全造成了很大的困擾。如果由基層社會組織單方面的承擔(dān)在應(yīng)急管理中的全部責(zé)任，會造成其宏觀管理能力的弱化，不適用于應(yīng)急管理中高效、快捷的要求。這就需要充分調(diào)動民眾積極性和參與度，處理好基層管理組織和社會公眾之間的關(guān)系。然而在實(shí)際中的情況卻是民眾尚未發(fā)揮其積極作用。存在基層社會組織應(yīng)急管理中公眾參與法制化缺失，公眾的應(yīng)急管理參與意識淡薄、應(yīng)急參與能力水平低，應(yīng)急管理中公眾參與的組織基礎(chǔ)薄弱，基層社會組織應(yīng)急管理部門對公眾參與的忽視，基層社會組織數(shù)量不多、力量有限、發(fā)育不全，與此同時，專門的基層社會組織作為官辦社會團(tuán)體，行政色彩濃烈等一系列問題，嚴(yán)重制約了我國基層社會組織應(yīng)急管理工作的正常開展。

二、造成基層社會組織參與應(yīng)急管理困境的原因

近年來，基層社會組織得到了較快發(fā)展，但基層社會組織在應(yīng)急管理中的問題也很明顯?；鶎由鐣M織的服務(wù)系統(tǒng)不完善，應(yīng)急管理工作不到位，使之還不能完全與社會發(fā)展與居民生活相協(xié)調(diào)。而造成這種基層社會組織參與應(yīng)急管理困境的原因主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，相關(guān)法律政策的不完善，成為開展基層社會組織應(yīng)急管理工作的障礙。這表現(xiàn)在兩方面：其一，法律法規(guī)與基層社會組織之間的不協(xié)調(diào)。導(dǎo)致基層社會組織的監(jiān)督管理工作無法有效進(jìn)行。監(jiān)督工作開展難度大，而且沒有取得很好的成效，同時相應(yīng)的法律法規(guī)不具有實(shí)踐性，配套的法制措施并不完善甚至缺失，給基層社會組織參與應(yīng)急管理工作造成了很大的困難。再者，雖然法律對基層社會組織應(yīng)急管理有一些針對的措施，但在具體操作上卻困難重重。尤其是應(yīng)急管理中很大程度都依賴個人尋找法律依據(jù)，這會造成對應(yīng)急管理工作的不敢懲罰。其二，法律政策不適用于現(xiàn)在的基層社會組織應(yīng)急管理工作，不能有效提高基層社會組織應(yīng)急管理工作的效率。但是政府與基層社會組織之間的有效政策還未宣布，甚至一些法律政策根本沒有，這也成為了基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的一大難題。

第二，監(jiān)督力度不夠，影響基層社會組織參與應(yīng)急管理工作。具體表現(xiàn)在：一是基層社會組織自制力不夠。二是參與基層社會組織的人員工作沒有落到實(shí)處。三是基層社會組織將工作重心放在與政府的同步上，弱化了對社會的應(yīng)急服務(wù)。四是政府工作制約基層社會組織工作的開展。從這些問題反映出來的，是基層社會組織本身就是政府工作要求而建立，這樣的基層社會組織從自身利益出來，很大程度上只在乎自身本職工作的完成，甚至還認(rèn)為基層社會組織的工作只要得到政府部門的支持就盡善盡美。忽視對應(yīng)急管理工作的重要性，甚至對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作采取不作為的方式。從另一個角度來看，由于政府對應(yīng)急管理工作起著主導(dǎo)作用，使得很多本應(yīng)該分擔(dān)到基層社會組織上的工作仍由政府來履行。這樣，基層社會組織的應(yīng)急管理工作無法正常開展，基層社會組織的參與應(yīng)急管理工作變成了掛名卻沒有做出實(shí)事的行為。

第三，社會環(huán)境的限制，影響基層社會組織應(yīng)急管理工作的開展。其一體現(xiàn)在社會法律意識的淡薄，影響到基層社會組織應(yīng)急管理的工作力度。其二是現(xiàn)在的社會法制模式不適用于基層社會組織應(yīng)急管理工作。其三是政府對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作造成的壓力，政府利益產(chǎn)生的不合理行為對基層社會組織的應(yīng)急管理工作帶來了不良的影響。從其它角度來看，基層社會組織應(yīng)急參與管理工作不完全受到政府支持，權(quán)利與法律之間的不完全協(xié)調(diào)，影響到基層社會組織應(yīng)急管理工作的有效進(jìn)行。這樣，會或多或少的助長了基層社會組織活動不正常不規(guī)范的行為。我們需要強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)該提高基層社會組織的法制觀念，在參與應(yīng)急管理工作中應(yīng)該正常有序的開展工作。

第四，政府缺少對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的支持和重視。基層社會組織作為社會組織的一個分支，其主要是對社區(qū)居民進(jìn)行服務(wù)，服務(wù)范圍有限，主要在社區(qū)進(jìn)行應(yīng)急管理的服務(wù)工作。目前基層社會組織還只能從屬于一般社會組織開展工作的需要，缺少對基層社會組織參與應(yīng)急管理的工作的重點(diǎn)對待。而且，目前基層社會組織開展應(yīng)急管理工作的難度很大，基層社會組織因其“草根性”的特點(diǎn)，在很多情況下甚至無法保證其正常的開展應(yīng)急管理工作。目前全國大大小小的基層社會組織中，其中很大一部分由于其組織的影響力不夠，以至于得不到政府的支持。

第五，基層社會組織參與應(yīng)急管理工作中本身存在的缺陷。這主要體現(xiàn)在應(yīng)急管理的管理模式不合理，應(yīng)急管理工作分工不合理，缺少應(yīng)急管理工作的必要活動經(jīng)費(fèi)。還有，基層社會組織參與應(yīng)急管理的成員的紀(jì)律性不強(qiáng)，很多基層社會組織存在松散懈怠的工作現(xiàn)狀，使得基層社會組織的應(yīng)急管理和服務(wù)的能力十分有限。

第六，傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式與基層社會組織現(xiàn)狀之間的障礙。傳統(tǒng)的應(yīng)急管理模式下，政府將基層社會組織作為自己的管理對象，為政府工作服務(wù)。這使得基層社會組織處理突發(fā)狀況時受到不同程度的限制，工作起來畏手畏腳。我國當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會大變革的重要階段，這其中存在一系列不穩(wěn)定因素成為了引發(fā)突發(fā)事件的導(dǎo)火索，也不利于基層社會組織參與應(yīng)急管理工作。政府的工作模式不改變，影響到基層社會組織在應(yīng)急管理工作中作用的成效。另外,對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的定位不準(zhǔn),限制了基層社會組織在處理突發(fā)事件中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，不利于基層社會組織參與應(yīng)急管理工作。

第七，基層社會組織參與應(yīng)急管理工作沒有充分利用社會民眾的力量。應(yīng)急管理工作的傳統(tǒng)模式是政府包辦一切工作，社會民眾的力量和積極性未被充分調(diào)動起來，所產(chǎn)生的社會影響力也有限?？墒牵粋€全能的政府不利于基層社會組織的發(fā)展，也不利于基層社會組織有效的參與應(yīng)急管理工作?；鶎由鐣M織在處理突發(fā)狀況中所反映出的應(yīng)急管理工作的不完善，以及公眾參與到應(yīng)急管理中的意識、處理突發(fā)事件能力的不足，這一現(xiàn)狀造成的后果是社會力量與基層社會組織參與應(yīng)急管理工作之間的配合不夠，社會民眾與基層社會組織參與應(yīng)急管理工作之間的良好合作的深刻度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。同時在應(yīng)急管理中它們的合作次數(shù)也十分有限，合作經(jīng)驗(yàn)也不足。

第八，法制的不完善對基層社會組織開展應(yīng)急管理工作十分不利。長期以來，政府雖然有制定一些有利于基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的法律法規(guī)。但是仍然存在很多弊端。制定這些法律法規(guī)是以有利于政府管理的角度為立足點(diǎn)，而缺乏對基層社會組織參與應(yīng)急管理的意識的培養(yǎng)，也就不能完全與社會發(fā)展相適應(yīng)。

三、基層社會組織參與應(yīng)急管理的對策

首先，完善監(jiān)督措施，明確法律法規(guī)開展基層社會組織參與應(yīng)急管理工作。這主要以兩方面為著力點(diǎn)。一是要加強(qiáng)基層社會組織應(yīng)急管理的法制意識，明確自身定位，并且還要出臺有效的新的法律條文，使基層社會組織參與應(yīng)急管理工作落于實(shí)處。多元化參與應(yīng)急管理的方式，以實(shí)現(xiàn)對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的有效監(jiān)督。二是堅持以實(shí)際情況為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使基層社會組織參與應(yīng)急管理工作具有可操作性。同時規(guī)范參與應(yīng)急管理的要求，深入開展對基層社會組織參與應(yīng)急管理的監(jiān)督工作。

其次，擴(kuò)大基層社會組織工作的影響力，完善基層社會組織參與應(yīng)急管理的工作環(huán)境，營造良好的社會氛圍。應(yīng)該通過采取有針對性的措施，利用多種手段，加大宣傳和推廣力度，以形成全社會對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的普遍意識。同時，要提高公眾參與度，提高他們參與處理突發(fā)事件的積極性。另外，要深入研究基層社會組織參與應(yīng)急管理的案例并對其加以分析。政府也應(yīng)該為基層社會組織參與應(yīng)急管理工作創(chuàng)造條件和提供途徑。對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作造成社會危害，用法律手段加以懲罰。通過取得政府對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的理解和支持，以減少來自政府的壓力和干擾。開展對人民群眾的教育活動，以引導(dǎo)人民群眾樹立對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的正確意識?；鶎由鐣M織中的人員也要明確自己的責(zé)任意識，堅持從符合法律要求的角度出發(fā)，與法律法規(guī)不相適應(yīng)的部分，要及時加以整改。為獲得政府支持，盡可能的聯(lián)合基層社會組織，建立執(zhí)法隊伍，與政府人員一起，進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的人員要進(jìn)行素質(zhì)教育，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督意識，以增強(qiáng)基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的能力和影響力。規(guī)范相關(guān)基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的法律條文，使應(yīng)急管理工作進(jìn)行的法制、規(guī)范。

最后，完善基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的內(nèi)部系統(tǒng)，普遍提高基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的積極性。通過制定系統(tǒng)有效的措施，以督促基層社會組織參與到應(yīng)急管理工作中來。完善應(yīng)急管理工作的具體管理制度，明確各部門的職能，堅持民主公開工作的原則，最終實(shí)現(xiàn)基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的自覺性。自己加強(qiáng)對自身的監(jiān)督和約束意識。為加強(qiáng)基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的影響力，應(yīng)該普遍提高基層社會組織參與應(yīng)急管理的積極性和長期的工作熱情?；鶎由鐣M織應(yīng)該自覺與法律法規(guī)相適應(yīng)。在促進(jìn)基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的良性發(fā)展的同時，同時加強(qiáng)監(jiān)督和管理意識，使基層社會組織參與應(yīng)急管理工作具有法制和制度保障，從而實(shí)現(xiàn)對基層社會組織參與應(yīng)急管理工作的規(guī)范化操作。