秦嶺生態(tài)空間治理:邏輯轉(zhuǎn)換、癥候檢視與關(guān)鍵策略

崔彩賢，王子悅，吳普俠

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100;2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

2012年，黨的十八大報(bào)告提出“生態(tài)空間山清水秀”，“生態(tài)空間”一詞正式進(jìn)入國(guó)家治理話語體系。陜西省70%的國(guó)土是生態(tài)空間[1]，其中秦嶺作為陜西生態(tài)空間的“綠芯”，是生態(tài)空間治理的核心。改革開放以來,秦嶺先后經(jīng)歷了毀林開荒到區(qū)域性修復(fù)再到整體性保護(hù)的過程，2019年，省人大對(duì)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》進(jìn)行二次修訂、省政府印發(fā)《秦嶺生態(tài)環(huán)境行動(dòng)方案》、省林業(yè)局實(shí)施《秦嶺生態(tài)空間治理十大行動(dòng)》，標(biāo)志著秦嶺保護(hù)進(jìn)入“生態(tài)空間”治理階段。2021年4月20日，習(xí)近平總書記在牛背梁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)考察秦嶺生態(tài)保護(hù)工作，為推進(jìn)生態(tài)空間治理提供了思想武器和強(qiáng)大動(dòng)力。秦嶺生態(tài)空間之治已成為建設(shè)美麗生態(tài)陜西的必由之路[1]。

一、秦嶺生態(tài)空間治理基本內(nèi)涵

根據(jù)2017年國(guó)土資源部印發(fā)的《自然生態(tài)空間用途管制辦法(試行)》，自然生態(tài)空間是指具有自然屬性、以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主導(dǎo)功能的國(guó)土空間，簡(jiǎn)稱為“生態(tài)空間”。良好的生態(tài)空間是重要的生態(tài)安全屏障、生態(tài)產(chǎn)業(yè)載體及生態(tài)文化根基，而生態(tài)空間治理則是匯集政府、公民、企業(yè)等多方合力，對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行分帶、分層、分區(qū)治理，實(shí)施一體化保護(hù)、修復(fù)和發(fā)展的過程，不斷促進(jìn)自然生態(tài)系統(tǒng)的正向演替，持續(xù)提升生態(tài)生產(chǎn)力及文化影響力[2]152-153。

秦嶺生態(tài)空間治理是指以秦嶺自然保護(hù)地為首要陣地，同步開展森林資源保護(hù)行動(dòng)、生態(tài)服務(wù)與富民行動(dòng)、生態(tài)文化宣傳行動(dòng)、保護(hù)執(zhí)法與監(jiān)督行動(dòng)、組織保障行動(dòng)等十大行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)秦嶺生態(tài)環(huán)境的“整體性”向好。該治理模式對(duì)治理主體、產(chǎn)業(yè)建設(shè)及文化發(fā)展提出了新要求，不僅要求各級(jí)林業(yè)主管部門夯實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任，引導(dǎo)公民參與，形成部門齊抓共管、社會(huì)廣泛參與的治理機(jī)制；還應(yīng)建立健全以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系，打造自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等轉(zhuǎn)化創(chuàng)新平臺(tái)；亦需聚焦“秦嶺生態(tài)空間+”，持續(xù)開展秦嶺文化宣傳系列活動(dòng)，形成秦嶺特色的生態(tài)文化體系[3]。以共商、共治、共享的秦嶺生態(tài)空間治理格局為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)富民、生態(tài)碳匯、生態(tài)文化的協(xié)同推進(jìn)，促進(jìn)秦嶺生態(tài)的高質(zhì)量發(fā)展，為美麗中國(guó)建設(shè)增綠添彩。

二、秦嶺生態(tài)空間治理邏輯轉(zhuǎn)換

1.治理理念：要素碎片化—空間整體化

2018年11月，按照省委機(jī)構(gòu)改革工作總體部署，陜西省林業(yè)局正式掛牌成立，整合了林、草、水、農(nóng)等多部門管理職責(zé)。在此之前，各部門按照資源要素對(duì)秦嶺進(jìn)行分工管理，森林、濕地、荒漠化治理歸林業(yè)部門，草原歸農(nóng)業(yè)部門，風(fēng)景名勝區(qū)歸住建部門，地質(zhì)公園、地質(zhì)遺跡歸國(guó)土部門，自然保護(hù)區(qū)歸環(huán)保部門[4]，并分別依據(jù)《森林法》《草原法》等制定本地區(qū)管理辦法和環(huán)境規(guī)劃。但此種分層、分工、分部治理模式，長(zhǎng)此以往便暴露出“九龍治水”“各自為政”“無效勞動(dòng)”等弊端[5]，面對(duì)資源要素的組合排列與耦合關(guān)系，各治理主體難以對(duì)秦嶺生態(tài)從整體把控并形成有效協(xié)作。

新一輪機(jī)構(gòu)改革及國(guó)土空間規(guī)劃解決了秦嶺生態(tài)治理碎片化的問題。森林、草原、濕地、荒漠、大地景觀等資源要素一并劃入了生態(tài)空間，新林業(yè)部門實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，與資源、環(huán)境并口，其治理范圍不再是一“業(yè)”——林業(yè)，而是一個(gè)嶄新的國(guó)土空間——生態(tài)空間，其行政職權(quán)也實(shí)現(xiàn)了從“行業(yè)管理”向“空間治理”的飛躍[6]。此次改革與規(guī)劃改變了秦嶺原有的“要素治理”模式，形成了“空間治理”的新模式，將各主管部門進(jìn)行了融匯與整合，使新林業(yè)部門內(nèi)部呈現(xiàn)出一體化運(yùn)作、協(xié)同辦公的樣態(tài)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“山水林田湖草沙”的綜合管控，與整體性、系統(tǒng)性、全方位保護(hù)秦嶺的目標(biāo)完美契合。

2.治理模式：粗放式保護(hù)—精細(xì)化治理

1998年陜西省政府頒布“禁伐令”，以秦嶺為重點(diǎn)全面停止天然林商品性采伐，2000年《陜西秦嶺生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃》的編制實(shí)施意味著對(duì)秦嶺生態(tài)系統(tǒng)開始有規(guī)劃地進(jìn)行修復(fù)、重建。該階段的治理任務(wù)主要集中在秦嶺生態(tài)的保護(hù)與修復(fù)之上，陜西省各級(jí)林業(yè)部門先后啟動(dòng)天然林保護(hù)、濕地修復(fù)、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等生態(tài)修復(fù)工程，借助全面禁伐、封山育林、退耕還林、人工造林、森林撫育等方式，以林木修復(fù)為重點(diǎn)，區(qū)域性、階段性、粗放性地重建秦嶺原始生態(tài)樣貌。

在生態(tài)空間的“五大陣地”上，林業(yè)部門的工作細(xì)分為“六條戰(zhàn)線”，即生態(tài)保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)、生態(tài)重建、生態(tài)富民、生態(tài)服務(wù)與生態(tài)安全[6]。針對(duì)秦嶺生態(tài)空間資源差異、植被分布、土地利用等現(xiàn)狀，基于生態(tài)優(yōu)先理念，建立了分級(jí)分類管制制度，根據(jù)不同海拔劃定一般保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)及核心保護(hù)區(qū)。同時(shí)，秦嶺生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作也得到貫徹落實(shí)，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)劃定了嚴(yán)格的管控邊界，確立了秦嶺生態(tài)安全底線。這種由單一化、粗放式管制模式向空間分區(qū)、差異化、精細(xì)化治理模式的轉(zhuǎn)變，使秦嶺生態(tài)空間的綜合效益得到了有效發(fā)揮[7]720-729。

3.治理目標(biāo)：環(huán)境低效益—生態(tài)高質(zhì)量

建立在生產(chǎn)力快速發(fā)展上的“索取式”治理理念更注重資源要素的使用價(jià)值，以創(chuàng)造和消耗物質(zhì)資料為根本目的。以森林資源為例，主要用來為人們提供木材、草藥、植物果實(shí)等生態(tài)產(chǎn)品，并發(fā)揮水土保持、防風(fēng)固沙、水源涵養(yǎng)等調(diào)節(jié)作用，而其所孕育的藝術(shù)美學(xué)、精神信仰等文化符號(hào)并未得到凸顯，整個(gè)秦嶺生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)在與人們生產(chǎn)生活的互動(dòng)中發(fā)揮著“低效益”。

進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)秦嶺生態(tài)環(huán)境治理提出了新要求，為更大程度滿足人民生活的幸福感及高品質(zhì)的生活追求，秦嶺的治理目標(biāo)也由低水平向高質(zhì)量邁進(jìn)。隨著治理理念與治理模式的革新，人與生態(tài)環(huán)境的距離逐漸拉近，在合理利用的前提下，除核心保護(hù)區(qū)以外，秦嶺生態(tài)空間內(nèi)部規(guī)劃了一系列休閑娛樂區(qū)域，部分國(guó)有林場(chǎng)開發(fā)為國(guó)家森林公園，以滿足休憩與文化之需。對(duì)于空間內(nèi)的古樹名木，省林業(yè)部門通過設(shè)立標(biāo)識(shí)、講解等形式，在增強(qiáng)林木科普性、觀賞性的同時(shí)提高人們的保護(hù)意識(shí)。通過深入發(fā)掘秦嶺文化、休閑、康養(yǎng)等價(jià)值構(gòu)建高顏值的秦嶺生態(tài)空間[8]。

三、秦嶺生態(tài)空間治理實(shí)踐現(xiàn)狀

1.省市級(jí)林業(yè)機(jī)構(gòu)改革基本完成

林業(yè)主管部門作為秦嶺生態(tài)空間治理的主導(dǎo)者，機(jī)構(gòu)改革工作將重新調(diào)整其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并賦予新的職權(quán)，秦嶺生態(tài)空間也迎來了新的治理格局。目前，陜西省林業(yè)局已完成改革工作，調(diào)整后其內(nèi)設(shè)生態(tài)保護(hù)修復(fù)處、森林資源管理處、自然保護(hù)地與野生動(dòng)植物保護(hù)處等15個(gè)機(jī)構(gòu)，并下設(shè)牛背梁自然保護(hù)區(qū)管理局、省防護(hù)林建設(shè)工作站、省樓觀臺(tái)國(guó)有生態(tài)實(shí)驗(yàn)林場(chǎng)等15個(gè)直屬單位[9]，負(fù)責(zé)秦嶺生態(tài)空間的保護(hù)修復(fù)與監(jiān)督管理。各市林業(yè)局也相繼開展機(jī)構(gòu)改革工作，重新調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)并組建新執(zhí)法隊(duì)伍。同時(shí)，為加強(qiáng)秦嶺生態(tài)空間治理，省政府設(shè)立省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織編制省秦嶺生態(tài)保護(hù)總體規(guī)劃，指導(dǎo)、督促、審查、監(jiān)督秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作并開展專項(xiàng)整治活動(dòng)。秦嶺所涉六市中，西安市成立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理局，漢中市秦巴生態(tài)保護(hù)委員會(huì)辦公室與市林業(yè)局合署辦公，安康市、商洛市、寶雞市、渭南市分別設(shè)立市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì),安排部署全市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。而目前有關(guān)秦嶺生態(tài)空間治理的大部分基層林業(yè)部門仍處于機(jī)構(gòu)改革的初始或進(jìn)行階段，其專門執(zhí)法隊(duì)伍尚未成立，同秦嶺辦之間的職能劃分與工作對(duì)接也尚未明晰。

2.區(qū)域性生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具成效

實(shí)現(xiàn)人與自然的共榮、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的共榮，是“綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山”的發(fā)展目標(biāo)，而生態(tài)產(chǎn)業(yè)則是綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，是富民惠民實(shí)現(xiàn)的支撐點(diǎn)。現(xiàn)階段，秦嶺區(qū)域性生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具成效，其范圍已建成森林公園49個(gè)、濕地公園11個(gè)、地質(zhì)公園7個(gè)、風(fēng)景名勝區(qū)15個(gè)[10],推動(dòng)了秦嶺多地生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展。太白縣通過實(shí)施“生態(tài)立縣、特色富民”戰(zhàn)略，構(gòu)建了“旅游+生態(tài)+農(nóng)業(yè)+體育+中醫(yī)藥”的一體化多元旅游體系。依托豐富的自然資源，政府大力培育秦嶺農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，積極落實(shí)“3+X”工程，大力發(fā)展以千億級(jí)蘋果為代表的果業(yè)、以千億級(jí)奶山羊?yàn)榇淼男竽翗I(yè)、以千億級(jí)棚室栽培為代表的設(shè)施農(nóng)業(yè)，因地制宜做優(yōu)做強(qiáng)魔芋、中藥材、核桃、紅棗和有機(jī)、富硒、林特系列產(chǎn)品等區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)[11]。截至2020年，圍繞“3+X”產(chǎn)業(yè)體系，秦嶺范圍共發(fā)展核桃、花椒等特色經(jīng)濟(jì)林82.46萬公頃，總產(chǎn)值突破652億元，并打造了洛川蘋果、眉縣獼猴桃、柞水木耳、紫陽富硒茶等優(yōu)質(zhì)品牌。2020年4月，習(xí)近平總書記在柞水縣考察脫貧攻堅(jiān)時(shí)指出“小木耳，大產(chǎn)業(yè)”，特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為秦嶺地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾增收“新引擎”。

3.典型性生態(tài)文化建設(shè)成為共識(shí)

生態(tài)文化是生態(tài)文明主流價(jià)值觀的核心理念和生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐[12],而秦嶺作為中華民族的祖脈與精神標(biāo)識(shí)，深刻影響著中華文化的發(fā)展與傳承，因此守護(hù)好、建設(shè)好秦嶺生態(tài)文化是生態(tài)空間治理的重要舉措[8]。秦嶺南北，涇渭兩岸，不同區(qū)域著力打造地方特色生態(tài)文化，石泉縣的桑蠶文化、佛坪縣的熊貓文化、洋縣的朱鹮文化、旬陽市的拐棗文化等，均成為當(dāng)?shù)鼐哂械湫托耘c代表性的生態(tài)文化符號(hào)，為此陜西省積極舉辦秦嶺文化專題宣傳活動(dòng)，打造“絲路之源鎏金蠶之鄉(xiāng)”名片弘揚(yáng)蠶桑絲綢歷史文化、建設(shè)蠶桑文化園及博物館探尋絲路之源；陸續(xù)開展新生秦嶺大熊貓“網(wǎng)絡(luò)征名”、中日秦嶺大熊貓線上宣介會(huì)，持續(xù)提升秦嶺大熊貓的社會(huì)關(guān)注度；籌辦“祖脈秦嶺·和美朱鹮”首屆朱鹮文化宣傳會(huì)，并以朱鹮卡通形象為火炬手，帶領(lǐng)“秦嶺四寶”成為“十四運(yùn)”吉祥物[10]，讓秦嶺文化走向世界。目前，建設(shè)以大熊貓、朱鹮等為標(biāo)志的生態(tài)文化已成為秦嶺共識(shí)，并通過打造秦嶺文化典型標(biāo)志與代表符號(hào)來彰顯陜西生態(tài)自信與文化自信。

四、秦嶺生態(tài)空間治理癥候檢視

1.縣鎮(zhèn)級(jí)林業(yè)部門角色定位不清及職責(zé)不明

在機(jī)構(gòu)改革和行政執(zhí)法重心下移的大背景下，縣鎮(zhèn)級(jí)基層林業(yè)部門成為秦嶺生態(tài)空間政策的主要實(shí)踐者，負(fù)責(zé)秦嶺“山水林田湖草沙”等多領(lǐng)域的審批、確權(quán)、監(jiān)督、處罰等，且單就林業(yè)而言，便涉及林權(quán)糾紛、森林防火、種苗檢疫、技術(shù)推廣、古樹名木保護(hù)等多項(xiàng)內(nèi)容?？梢娀鶎恿謽I(yè)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多、職責(zé)劃分細(xì)、工作覆蓋廣，再加之各部門之間關(guān)系還未捋順，因此在基層林業(yè)局機(jī)構(gòu)改革過程中，不乏出現(xiàn)角色定位不準(zhǔn)、職責(zé)不明的問題。陜南某縣林業(yè)局在森林公安轉(zhuǎn)隸后，其作為林業(yè)執(zhí)法主體并未立即組建執(zhí)法隊(duì)伍，僅是從林業(yè)綜合服務(wù)中心、林業(yè)防火中心等部門抽調(diào)若干持有執(zhí)法證的工作人員兼職，缺乏有關(guān)物種鑒別、林地性質(zhì)劃分等技術(shù)性、專業(yè)性知識(shí)，且其隸屬關(guān)系、權(quán)責(zé)劃分、工作內(nèi)容等并未明晰，也未實(shí)際開展過林業(yè)行政處罰工作，這便導(dǎo)致林業(yè)執(zhí)法權(quán)形同虛設(shè)，秦嶺生態(tài)破壞行為無法得到及時(shí)制止與懲戒。

部分縣林業(yè)局在秦嶺生態(tài)空間治理過程中，對(duì)一切生態(tài)事業(yè)全權(quán)管控、大包大攬，有關(guān)秦嶺碳匯的政策也多以任務(wù)或命令式文件下發(fā)，此種直控型管理模式及“命令—?jiǎng)訂T式”環(huán)保要求，壓制了企業(yè)的參與空間并阻塞了其表達(dá)渠道[13]，使大多企業(yè)只能被動(dòng)遵從或逃避式參與節(jié)能減排與秦嶺生態(tài)保護(hù)，缺乏適時(shí)的途徑同林業(yè)部門進(jìn)行交流協(xié)商、表達(dá)訴求，難以自主地尋求自身發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的平衡點(diǎn)[14]。同時(shí)，秦嶺南麓地形復(fù)雜，人們累世聚居形成了“山有多高、人有多高”的分布特征，而今由于核心保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)的劃分，多數(shù)林業(yè)部門并未因地制宜落實(shí)政策，而是全面禁止該范圍內(nèi)的村民開展任何農(nóng)業(yè)活動(dòng)，這就徹底改變了農(nóng)民長(zhǎng)期形成的與秦嶺生態(tài)空間的互動(dòng)關(guān)系，也進(jìn)一步加劇了村民采取各種隱蔽手段毀林復(fù)耕、盜伐林木。

2.區(qū)域性生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力與外部支持

秦嶺生態(tài)旅游業(yè)在帶動(dòng)生態(tài)資本化的同時(shí)也逐漸發(fā)展至瓶頸期，以森林公園為例，在森林康養(yǎng)、森林旅游熱潮的影響下，秦嶺域內(nèi)已建成近50個(gè)森林公園，其森林景觀、休閑設(shè)施建設(shè)同質(zhì)化嚴(yán)重，除個(gè)別市區(qū)周邊名氣較大的森林公園外，其他公園游客人數(shù)甚少，就太白山森林公園、天竺山森林公園而言，目前其生態(tài)旅游創(chuàng)收遠(yuǎn)低于對(duì)森林公園的建設(shè)投資，運(yùn)轉(zhuǎn)也長(zhǎng)期處于負(fù)債狀態(tài)，內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力已消耗殆盡。同時(shí)，陜西雖打造了一批具有代表性與影響力的農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，但秦嶺地區(qū)面積廣、地形復(fù)雜，仍有部分貧困人口集中在生態(tài)空間，部分區(qū)域缺乏資源優(yōu)勢(shì)。陜南很多地區(qū)受“八山一水一分田”的地形限制，人們無法開展規(guī)模性農(nóng)業(yè)種植及加工，加之綠色產(chǎn)業(yè)存在投資大、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高、專業(yè)化等特點(diǎn)，更加劇了農(nóng)村勞動(dòng)力從陜南向外地乃至外省流失，從而導(dǎo)致社會(huì)資本向綠色產(chǎn)業(yè)流向缺乏內(nèi)生動(dòng)力。

在“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”等生態(tài)文明理念的引導(dǎo)下，陜西省各部門對(duì)秦嶺生態(tài)空間實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，力求實(shí)現(xiàn)資源永續(xù)及生態(tài)健康發(fā)展[15]。但在秦嶺保護(hù)政策自上而下貫徹落實(shí)中，有些部門對(duì)政策理解偏差與執(zhí)行偏激，導(dǎo)致基層林業(yè)局在政策具體實(shí)踐中出現(xiàn)因“不敢為”而“不作為”的問題，因害怕追責(zé)而拒不審批一切可能占用秦嶺林地的招商引資、開發(fā)利用等申請(qǐng)，甚至是風(fēng)力發(fā)電、光伏等清潔產(chǎn)業(yè)。這種“只抓保護(hù)，不搞利用”、忽視秦嶺生態(tài)空間經(jīng)濟(jì)價(jià)值的行為，嚴(yán)重挫傷了域內(nèi)企業(yè)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的積極性，導(dǎo)致秦嶺的景觀、光伏等生態(tài)資源向資本轉(zhuǎn)化缺乏政府的外部支持。

3.邊緣性生態(tài)文化重視度及傳承度不足

地方性生態(tài)文化的嵌入深刻影響著秦嶺生產(chǎn)空間、生活空間及生態(tài)空間的耦合關(guān)系[16]，指引與調(diào)試著人類活動(dòng)，進(jìn)而影響與改造著秦嶺的生態(tài)要素。目前，石泉縣、佛坪縣、洋縣等地打造了一批較為成熟的、具有典型性的生態(tài)文化，然而這僅是秦嶺文化的冰山一角，還有散落在其他地區(qū)的大量特色文化未走入人們的視野，或口口相傳存在于老一輩的記憶中，或殘存在廢棄的古建筑里漸漸流失，既得不到系統(tǒng)收集與匯編，也沒有足夠重視與保護(hù)。同時(shí)，政府、企業(yè)及公眾更傾向?qū)㈥P(guān)注點(diǎn)聚焦于高知名度的生態(tài)文化，對(duì)大熊貓、朱鹮文化等單個(gè)文化符號(hào)進(jìn)行不斷地深入挖掘、規(guī)模宣傳，而對(duì)那些逐漸衰微的民俗民風(fēng)持忽視態(tài)度，如漫川習(xí)俗“拜椿樹王”、山陽傳說“神仙涼粉”等受眾面窄、影響力小的邊緣性生態(tài)文化伴隨著時(shí)代變遷被人們逐漸遺忘，但其作為秦嶺文明的重要組成部分，加以重視和傳承也可成為代表秦嶺文化的亮麗名片。

五、秦嶺生態(tài)空間治理關(guān)鍵策略

1.加快基層林業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)與多元協(xié)同治理

基層林業(yè)局作為秦嶺生態(tài)空間治理工作的落實(shí)者，其林業(yè)行政執(zhí)法活動(dòng)直接調(diào)適著人們對(duì)自然的改造行為，進(jìn)而影響著生態(tài)空間的治理成效。因此在機(jī)構(gòu)改革與執(zhí)法重心下移過程中，可通過以下途徑明確其角色定位，厘清職權(quán)范圍。其一，盡快設(shè)立基層林業(yè)局內(nèi)部專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，并同秦嶺辦做好銜接工作；其二，組建秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法局，整合區(qū)林業(yè)局、秦嶺辦及其他部門有關(guān)秦嶺生態(tài)環(huán)境管理和執(zhí)法職責(zé)，納入基層綜合執(zhí)法體系；其三，委托林業(yè)站、檢疫站、種苗站開展林業(yè)行政執(zhí)法工作，加快林業(yè)執(zhí)法權(quán)落到實(shí)處。同時(shí)，各林業(yè)局需在評(píng)估自身執(zhí)法能力的基礎(chǔ)上，把控人員配備、執(zhí)法素質(zhì)、工作機(jī)制等因素，加強(qiáng)林業(yè)專業(yè)知識(shí)及典型案例的培訓(xùn)，在其能力承受范圍內(nèi)配置相應(yīng)執(zhí)法權(quán)[17]。之外，還需不斷完善對(duì)林業(yè)局的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，在落實(shí)《林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》《行政處罰法》的基礎(chǔ)上，針對(duì)秦嶺這一永久生態(tài)空間制定更為嚴(yán)格的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)及懲戒措施，避免因林業(yè)部門兼具管理權(quán)與處罰權(quán)，而出現(xiàn)權(quán)力尋租或消極怠工等行為，實(shí)現(xiàn)秦嶺生態(tài)空間治理行動(dòng)高質(zhì)量落實(shí)。

社會(huì)自治是多元主體參與秦嶺生態(tài)空間治理的重要途徑，這就要求自下而上地調(diào)動(dòng)企業(yè)及公眾的積極性，在貫徹《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》的同時(shí)，發(fā)揮村規(guī)民約、企業(yè)規(guī)則、民間機(jī)制等軟法的調(diào)試作用，通過多元主體之間的協(xié)調(diào)、補(bǔ)充、溝通、合作來保護(hù)秦嶺的生態(tài)環(huán)境。一方面，林業(yè)部門要擺正自身定位，準(zhǔn)確掌握政策與實(shí)踐兩個(gè)層次中企業(yè)的參與程度與參與效果，加強(qiáng)政府同企業(yè)的溝通，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與生態(tài)空間治理的自主性，切實(shí)增加綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)體量；另一方面，基層部門應(yīng)結(jié)合秦嶺地區(qū)特有的民俗民約，因地制宜地落實(shí)自然保護(hù)區(qū)紅線的劃分標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建秦嶺自然資源的惠益分享機(jī)制，在資源利用及保護(hù)方面給予秦嶺南麓居民以一定特許權(quán)，使其產(chǎn)生主人翁意識(shí)，自覺地化身生態(tài)衛(wèi)士，激發(fā)生態(tài)空間治理的原生動(dòng)力與民間活力，從而實(shí)現(xiàn)秦嶺生態(tài)空間治理的可持續(xù)性發(fā)展。

2.加強(qiáng)區(qū)域性生態(tài)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與政府支持

秦嶺生態(tài)空間不僅具備固有的生態(tài)價(jià)值，還具有適度開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因而堅(jiān)持生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力與政府支持，是秦嶺生態(tài)空間治理的必由之路。針對(duì)秦嶺生態(tài)旅游，各生態(tài)公園應(yīng)創(chuàng)新秦嶺資源利用方式，借助陜西省生態(tài)空間云平臺(tái)，打造線上云旅游，提高景點(diǎn)知名度，聯(lián)合所在縣、市中小學(xué)開展體驗(yàn)式生態(tài)文明教育、創(chuàng)建生態(tài)公園教育基地，號(hào)召各企業(yè)進(jìn)行生態(tài)團(tuán)建、森林康養(yǎng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)公園多渠道向資本轉(zhuǎn)化。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)秦嶺南麓地形及資源限制，陜南地區(qū)可依托古村落開發(fā)鄉(xiāng)土特色的民宿村居，對(duì)閑置房、撂荒地、池塘溝渠進(jìn)行征收及綠化改造，拓寬、硬化盤山公路，吸引關(guān)中地區(qū)城市居民體驗(yàn)秦嶺美景與農(nóng)家生活，盤活秦嶺的綠水青山，讓居民切實(shí)感受到守住綠水青山就是抱住金山銀山。對(duì)于貧困地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以開展“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”幫扶帶動(dòng)工程，發(fā)揮紫陽茶葉、柞水木耳、富硒魔芋等成熟產(chǎn)業(yè)對(duì)貧困縣的輻射作用，傳授培育、種植、加工、銷售等經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)業(yè)區(qū)域性整體向好，使“富民”和“富企”享受秦嶺生態(tài)經(jīng)濟(jì)紅利。

林業(yè)部門作為生態(tài)產(chǎn)業(yè)化的外部支持力量，引領(lǐng)、調(diào)控著秦嶺地區(qū)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，這就要求行政部門在對(duì)秦嶺生態(tài)事務(wù)進(jìn)行審批及管控時(shí)，明晰容錯(cuò)范圍和免責(zé)事項(xiàng)，對(duì)主觀上以保護(hù)秦嶺生態(tài)、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)為目的，且客觀上對(duì)行政相對(duì)方造成損害輕微的公職人員，給予過失糾正機(jī)會(huì)。對(duì)創(chuàng)新秦嶺綠色發(fā)展模式、提出生態(tài)資本轉(zhuǎn)化方案的行政人員進(jìn)行評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)勵(lì)，以保證其在秦嶺生態(tài)空間治理過程中敢于創(chuàng)新、勇于試錯(cuò)[18]。在政策制度層面，要發(fā)布清晰、完整的政策信息，保持政策的穩(wěn)定性與連貫性，牢固確立法無授權(quán)不可為、法無禁止皆可為、法定職責(zé)必須為的法治經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)則，使各林業(yè)局能夠依據(jù)明確成文的規(guī)定細(xì)化秦嶺生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，防止因無據(jù)可依而導(dǎo)致實(shí)施偏差與怠于行政等，為秦嶺地區(qū)生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮營(yíng)造良好的外部環(huán)境、提供有力的外部支持。

3.推動(dòng)地方生態(tài)文化共生共榮與整體性發(fā)展

秦嶺生態(tài)文化多元統(tǒng)一，除了具有高知名度的大熊貓、朱鹮文化外，還留存著一大批豐富優(yōu)質(zhì)的綠色文化有待挖掘，包括歷史故事、傳統(tǒng)習(xí)俗、村規(guī)民約以及原始村落等。因此，在生態(tài)空間治理過程中，不僅要維持現(xiàn)有地方文化的知名度與代表性，還應(yīng)深入挖掘散落在秦嶺各地的特色生態(tài)文化，并了解多元主體對(duì)其文化的認(rèn)同度、傳承度，在不同地區(qū)的差異中把握民間生態(tài)文化的發(fā)展路徑和節(jié)奏。從空間內(nèi)的村鎮(zhèn)居民入手，加快開展口述史研究工作，記錄、傳承老一輩留存的有關(guān)古樹歷史、名木傳說等非物質(zhì)文化，并進(jìn)一步落實(shí)秦嶺域內(nèi)古村落修復(fù)工作全覆蓋，讓即將消逝的文化盡快得到保護(hù)。總之，對(duì)于秦嶺生態(tài)文化的發(fā)展，不僅要一枝獨(dú)秀，更要遍地開花，在秦嶺地區(qū)形成保護(hù)生態(tài)文化的大氣候，讓主流生態(tài)文化與邊緣性生態(tài)文化共生共榮，豐富秦嶺文化內(nèi)容，構(gòu)建秦嶺文明譜系。

為推動(dòng)秦嶺生態(tài)文化的整體性發(fā)展，基層林業(yè)部門還應(yīng)拓寬秦嶺生態(tài)文化宣傳渠道，全方位、多角度展示秦嶺生態(tài)文化的多樣性，推動(dòng)各地區(qū)宣傳活動(dòng)實(shí)現(xiàn)周期性與常態(tài)化。并發(fā)揮林長(zhǎng)的帶頭作用、借助秦嶺智慧平臺(tái)、結(jié)合植樹節(jié)、愛鳥日等主題活動(dòng)提高大眾對(duì)秦嶺邊緣文化的關(guān)注度，讓各類綠色文化充盈人們的精神世界及生態(tài)空間治理全過程。同時(shí)，可借助法律條文的建構(gòu)明確生態(tài)文化價(jià)值的核心地位，加強(qiáng)公眾對(duì)秦嶺各地區(qū)生態(tài)文化的重視度及認(rèn)同感[19]。除《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第十三條規(guī)定有關(guān)單位屆時(shí)開展秦嶺保護(hù)宣傳的教育工作外，還可將“建設(shè)地方性綠色文化”這一職責(zé)融入該法所規(guī)定的秦嶺生態(tài)保護(hù)委員會(huì)的工作之中，使其能夠依據(jù)法定職責(zé)同林業(yè)部門一同發(fā)掘地方生態(tài)文化并加以傳承弘揚(yáng)。

陜西作為秦嶺生態(tài)空間治理的先行者，肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)秦嶺高質(zhì)量、高顏值、高碳匯的使命，面對(duì)現(xiàn)階段治理困境，加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系，樹立秦嶺生態(tài)空間保護(hù)與建設(shè)并行的主體意識(shí)、推進(jìn)“綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山”的發(fā)展進(jìn)程、擘畫秦嶺地區(qū)性生態(tài)文化的特色圖譜，才能切實(shí)守護(hù)好秦嶺永久生態(tài)空間，為農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間的建設(shè)奠定根基。