公共產(chǎn)品理論視角下的退役軍人優(yōu)撫安置工作提升路徑研究

胡冰松，王祥云

（1.中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410075；2.湖南省人民武裝學(xué)校，湖南 長(zhǎng)沙 410125）

退役軍人優(yōu)撫對(duì)象的優(yōu)撫安置是國(guó)家基本公共服務(wù)的重要組成部分?；竟卜?wù)有著基本性、公共性等特征，是一種由政府部門主導(dǎo)、全社會(huì)共同參與，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本所需，并與地區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的公共服務(wù)[1]，是最基本的民生需求。其服務(wù)和保障范圍也是圍繞基本民生需求展開的，如醫(yī)衛(wèi)、社保、交通、住房、教育等[1]。國(guó)家著眼于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，并提出了2035年要在全國(guó)范圍實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

退役軍人群體優(yōu)撫安置工作涉及榮譽(yù)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育、文化等多領(lǐng)域，尤其是一些年事相對(duì)較高的烈士父母、高等級(jí)殘疾軍人、在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人等重點(diǎn)退役軍人優(yōu)撫對(duì)象面臨行動(dòng)不便、缺乏照料及晚年孤單等現(xiàn)實(shí)問題，迫切需求高質(zhì)量的優(yōu)撫保障。2021年1月，湖南省政府作為地方政府實(shí)施重要決策，在其“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)設(shè)定中就進(jìn)一步明晰了基本公共服務(wù)和退役軍人優(yōu)撫的發(fā)展方向，即遠(yuǎn)景目標(biāo)中加入“基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化”的內(nèi)容，省政府“十四五”發(fā)展目標(biāo)中也提及“基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高”，具體與退役軍人優(yōu)撫相關(guān)的表述還有“完善退役軍人和其他優(yōu)撫對(duì)象關(guān)愛幫扶機(jī)制”“健全退役軍人服務(wù)體系，提升退役軍人服務(wù)保障能力和水平”等。

一、優(yōu)撫安置的公共產(chǎn)品屬性

國(guó)外學(xué)者最早提出并發(fā)展了公共產(chǎn)品理論。美國(guó)學(xué)者保羅·薩繆爾森指出，公共產(chǎn)品（勞務(wù)）不會(huì)因?yàn)槟硞€(gè)人消費(fèi)或享用了該產(chǎn)品（勞務(wù)）就會(huì)影響到其他人，其他人消費(fèi)或享用的該種產(chǎn)品（勞務(wù)）不會(huì)有相應(yīng)的減少。由此可知，公共產(chǎn)品（勞務(wù)）的三個(gè)重要特性：受益非排他性、消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性和效用不可分割性。該學(xué)者就國(guó)防的公共產(chǎn)品屬性還做了進(jìn)一步的闡釋，他認(rèn)為公共產(chǎn)品理論最好印證的范例就是國(guó)防。具體說來，國(guó)家開展國(guó)防建設(shè)，旨在保衛(wèi)所有公民的自由和生活方式，并不需要以該國(guó)公民是否愿意或者是否支付了相關(guān)費(fèi)用為前提條件[2]。退役軍人曾經(jīng)直接投身國(guó)防、獻(xiàn)身軍營(yíng),退役后還是國(guó)家國(guó)防后備力量體系的寶貴資源。退役軍人在國(guó)防領(lǐng)域的相關(guān)貢獻(xiàn)應(yīng)該符合“因公益而做出的特別犧牲,國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予一定補(bǔ)償”[3]。

國(guó)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者結(jié)合我國(guó)國(guó)情就國(guó)防領(lǐng)域下優(yōu)撫安置這一衍生的公共產(chǎn)品屬性進(jìn)行了進(jìn)一步分析。如時(shí)任國(guó)家民政部副部長(zhǎng)的羅平飛就基于優(yōu)撫安置制度同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性這兩大特征，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)界定其為純公共產(chǎn)品[2]。西北政法大學(xué)楊永康從退伍安置法律制度視角研究，認(rèn)為軍人在其服役期間提供的國(guó)防類安全類的公共產(chǎn)品惠及了全社會(huì)，同理，軍人在退役后其相關(guān)的優(yōu)撫安置制度也理所當(dāng)然地具備公共產(chǎn)品特質(zhì)[4]。百色學(xué)院梁銀湘立足于經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科進(jìn)行分析，他認(rèn)為軍人服役時(shí)提供的服務(wù)為同質(zhì)的純公共產(chǎn)品，那么在退役后其所享受的優(yōu)撫安置權(quán)益和相應(yīng)經(jīng)費(fèi)也應(yīng)當(dāng)遵循平等、同質(zhì)的原則，尤其是相關(guān)補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面統(tǒng)一規(guī)范一致[5]。綜上所述，國(guó)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)者都進(jìn)一步明確了退役軍人優(yōu)撫安置工作的公共產(chǎn)品屬性，并對(duì)如何發(fā)揮好其作為公共產(chǎn)品的受益非排他性、消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性和效用不可分割性做了有益探索。

新中國(guó)成立伊始，優(yōu)撫制度主要圍繞撫恤補(bǔ)貼、社會(huì)優(yōu)待、醫(yī)療優(yōu)惠、助殘助孤、幫助生產(chǎn)生活及宣傳表彰等內(nèi)容展開；之后，在原有撫恤優(yōu)待為主的基礎(chǔ)上增加了另一大塊內(nèi)容，即軍人退役安置， 初步形成了優(yōu)撫和安置兩大架構(gòu)；之后兩大架構(gòu)又加入了軍人保險(xiǎn)制度[6]。優(yōu)撫安置工作是屬于政府的一項(xiàng)重要工作職能，具體由民政部門主管，主要內(nèi)容是對(duì)在中國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)和和平時(shí)期做出貢獻(xiàn)的軍人及其家屬進(jìn)行優(yōu)撫、表彰和安置。新時(shí)期，優(yōu)撫安置這一公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者進(jìn)一步拓展和細(xì)分，一些核心公共產(chǎn)品（如國(guó)家統(tǒng)一優(yōu)待政策、統(tǒng)一補(bǔ)助等）由政府部門供給，另外一些混合類的公共產(chǎn)品（如優(yōu)待對(duì)象褒揚(yáng)、生活救助等）的供給則逐漸走向政府主導(dǎo)、社會(huì)力量共同參與的模式。

二、退役軍人基本公共服務(wù)均等化水平提升的現(xiàn)實(shí)境遇

（一）工作定位及認(rèn)識(shí)有偏差

部分領(lǐng)導(dǎo)干部在為退役軍人這一特殊優(yōu)撫對(duì)象群體提供基本公共服務(wù)時(shí)還存在認(rèn)識(shí)上的偏差，將退役軍人基本公共服務(wù)等同于一般社會(huì)保障服務(wù)工作，沒有考慮該群體的特殊性和優(yōu)先性。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為軍人的職業(yè)特點(diǎn)就是應(yīng)當(dāng)無私奉獻(xiàn)，不應(yīng)過多追求自身生存和發(fā)展利益，他們把對(duì)退役軍人的優(yōu)撫類公共服務(wù)當(dāng)成了“額外照顧”，把理應(yīng)完成好的安置工作當(dāng)成了“擁軍”，大多數(shù)時(shí)候僅僅滿足于解決退役軍人優(yōu)撫對(duì)象基本生活問題，沒有從服務(wù)保障、權(quán)益保障的維度上不斷拓展保障項(xiàng)目和內(nèi)容，且未建立保障水平與當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平同步增長(zhǎng)的機(jī)制。

（二）退役軍人基本公共服務(wù)水平有待提升

當(dāng)前政策背景下，其他部分弱勢(shì)群體（農(nóng)村五保戶、殘疾人、孤兒和高齡老人）的相關(guān)保障待遇不斷攀升，在補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上已超過了一些退役軍人優(yōu)撫對(duì)象群體（農(nóng)村三屬、殘疾軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人和參戰(zhàn)參核退伍軍人），軍人的尊崇感得不到彰顯 。地方機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致編制縮減，以及當(dāng)前疫情背景下經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相對(duì)緊張等，都對(duì)士兵就業(yè)安置造成困難。一些基層尤其是部分農(nóng)村地區(qū)沒有專門的退役軍人服務(wù)場(chǎng)地，無法滿足退役軍人優(yōu)撫對(duì)象的醫(yī)療、生活、養(yǎng)老等基本需求，無法讓退役軍人群體在當(dāng)?shù)馗惺艿綉?yīng)有的尊崇感和幸福感。

（三）參軍激勵(lì)措施有待優(yōu)化

在士兵退伍安置問題上，當(dāng)前只對(duì)符合安置條件的四類人員進(jìn)行了明確，意味著入伍服役只有2年的大學(xué)生與服役不滿12年的大學(xué)生士官在退役安置上待遇并無大的差別，在此區(qū)間，服役年限增加沒有相匹配的梯度激勵(lì)措施配套，這在一定程度上降低了高學(xué)歷青年的參軍熱情和長(zhǎng)期服役的動(dòng)力。大多數(shù)現(xiàn)有針對(duì)退役軍人的優(yōu)待有待進(jìn)一步根據(jù)軍人的服役年限和貢獻(xiàn)度進(jìn)行區(qū)分激勵(lì)，以此來形成良好引導(dǎo)效應(yīng)。

三、退役軍人基本公共服務(wù)均等化水平提升的路徑建議

在公共產(chǎn)品理論視角下要確保優(yōu)撫安置制度的有效實(shí)施，必須更加注重服務(wù)對(duì)象的參與及其滿意度，強(qiáng)調(diào)為優(yōu)撫安置對(duì)象服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)退役軍人優(yōu)撫安置基本公共服務(wù)均等化。2020年，時(shí)任退役軍人事務(wù)部部長(zhǎng)的孫紹騁在接受新華社采訪時(shí)提及退役軍人事務(wù)部門組建后基本建成了三駕馬車（組織管理體系、工作運(yùn)行體系、政策制度體系）齊頭并進(jìn)、同向發(fā)力的組織管理體系。下一步，一方面要發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，形成退役軍人事務(wù)部門主導(dǎo)、政府其他部門協(xié)同的治理體制[7]，保障核心公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給。另一方面要引導(dǎo)社會(huì)力量特別是社會(huì)組織積極有序參與到優(yōu)撫安置中來，提供重要的完善和補(bǔ)充作用。不斷提升退役軍人基本公共服務(wù)均等化的水平、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的優(yōu)撫安置公共產(chǎn)品生產(chǎn)供給成為新形勢(shì)下退役軍人基本公共服務(wù)工作面臨的主要任務(wù)。

（一）營(yíng)造尊崇軍人的社會(huì)氛圍

在新的時(shí)代背景下，著眼于公共利益整體發(fā)展的基礎(chǔ)是退役軍人基本公共服務(wù)均等化水平的提升[8]。首先要提高思想認(rèn)識(shí)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要從鞏固國(guó)防、支持部隊(duì)建設(shè)的高度來認(rèn)識(shí)做好優(yōu)撫安置工作的重要性，將其列入重要議事日程，樹立“大國(guó)防、大優(yōu)撫”的保障觀念和意識(shí)。政府相關(guān)部門要把優(yōu)撫安置和擁軍優(yōu)屬工作擺在突出位置，搞好建軍節(jié)、春節(jié)等時(shí)機(jī)的部隊(duì)走訪慰問，深入開展“最美退役軍人評(píng)選”“十佳軍嫂評(píng)選”“優(yōu)秀軍人風(fēng)采錄”等雙擁活動(dòng)，積極組織送光榮軍屬牌、上門送喜報(bào)、慰問軍烈屬等活動(dòng)，推進(jìn)各地“退役軍人之家”陣地建設(shè)，倡導(dǎo)全社會(huì)參與到擁軍優(yōu)屬中來。在政策定位上，應(yīng)當(dāng)深化理解、落實(shí)“讓軍人成為全社會(huì)尊崇的職業(yè)”的指示精神，要從該群體屬于特定保障對(duì)象、該群體能發(fā)揮特殊功能等視角考量，要按照公共產(chǎn)品理論指引下的退役軍人優(yōu)撫對(duì)象服役時(shí)供給國(guó)防類公共產(chǎn)品、退役后享受公共產(chǎn)品，即貢獻(xiàn)相同待遇相同的原則，體現(xiàn)出“人有我優(yōu)”的優(yōu)越感和幸福感。在服務(wù)內(nèi)容上，不能滿足于發(fā)放貨幣補(bǔ)助這種方式，要立足全方位、系統(tǒng)化完善服務(wù)內(nèi)容。退役軍人基本公共服務(wù)均等化水平提升項(xiàng)目的開展要主動(dòng)融入國(guó)家社會(huì)保障、民政福利、助殘助孤等事業(yè)，做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（二）持續(xù)加大對(duì)退役軍人的關(guān)愛力度

一是政策輻射要進(jìn)一步全面。安置工作方面要進(jìn)一步完善安置就業(yè)、自謀職業(yè)與扶持就業(yè)相結(jié)合的機(jī)制，按照標(biāo)準(zhǔn)化打分、按序選崗、公開安置等原則推進(jìn)好“陽光安置”，確保退役軍人公開選崗；各地退役軍人事務(wù)部門牽頭，以各部門采用普惠、優(yōu)待、政府基本社保醫(yī)保、商業(yè)保險(xiǎn)、臨時(shí)性救助、撫恤、補(bǔ)助等方式方法，形成分級(jí)分類可參照的發(fā)放比例和標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升退役軍人基本公共服務(wù)均等化保障水平；對(duì)符合鄉(xiāng)村振興幫扶工作對(duì)象的退役軍人建立幫扶臺(tái)賬；對(duì)符合低保、臨時(shí)救助、危房改造、公租房、教育救助、法律援助、慈善救助的特定退役軍人優(yōu)撫對(duì)象人群落實(shí)幫扶責(zé)任，確保其優(yōu)先享受相關(guān)政策。要進(jìn)一步擴(kuò)大黨政機(jī)關(guān)招考錄用比例，退役軍人報(bào)考公務(wù)員時(shí)，可以參照研究生入學(xué)考試對(duì)筆試成績(jī)適當(dāng)加分，對(duì)致力于學(xué)業(yè)和參軍雙向發(fā)展的青年實(shí)施激勵(lì)。同時(shí)，相關(guān)部門在梳理上述政策后，針對(duì)當(dāng)前涉及退役軍人優(yōu)撫對(duì)象的基本生活、醫(yī)衛(wèi)、就業(yè)等多領(lǐng)域的保障大部分散落在各類社會(huì)政策制度之中的現(xiàn)實(shí)處境,為了避免優(yōu)撫落實(shí)出現(xiàn)“碎片化”[9]，應(yīng)當(dāng)把各類社會(huì)政策制度之中有關(guān)退役軍人的條款和優(yōu)待政策整理出來,基于尊崇軍人的價(jià)值理念，整理形成全面、翔實(shí)且與相關(guān)社保制度銜接緊密的制度體系。

二是突出對(duì)重點(diǎn)退役軍人優(yōu)撫對(duì)象的關(guān)注。對(duì)部分重點(diǎn)退役軍人優(yōu)撫對(duì)象開展幫扶管理實(shí)行多包一的工作機(jī)制時(shí)，也可以動(dòng)員社會(huì)力量參與，共同實(shí)施多樣、全面的幫扶，確保這些對(duì)象所在家庭不會(huì)成為社會(huì)遺忘的角落[10]。在退役軍人優(yōu)撫對(duì)象待遇發(fā)放方式上優(yōu)先選取國(guó)庫直接支付方式，確保優(yōu)撫金按時(shí)、足額發(fā)放和方便領(lǐng)取。為有效解決退役軍人優(yōu)撫對(duì)象就醫(yī)難的問題，可建立資助參保參合、門診醫(yī)療救助、住院醫(yī)療補(bǔ)助、特別醫(yī)療救助、慈善醫(yī)療援助“五助一體”的優(yōu)撫對(duì)象醫(yī)療保障制度。在各項(xiàng)優(yōu)撫政策全部執(zhí)行到位的情況下，部分重點(diǎn)退役軍人優(yōu)撫對(duì)象仍然存在較大困難的，政府部門應(yīng)當(dāng)尋求低?；蚱渌趶竭M(jìn)行解決，或是采取一事一議的方式發(fā)放臨時(shí)救助資金。

三是夯實(shí)工作長(zhǎng)期發(fā)展基礎(chǔ)。各地應(yīng)當(dāng)建設(shè)好退役軍人服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)民政、人社、法律咨詢等業(yè)務(wù)的一站式辦理，暢通政府與退役軍人的情感交流，開辟退役軍人幫扶解困的新途徑。讓各級(jí)退役軍人服務(wù)中心成為退役軍人學(xué)習(xí)、教育、交流的場(chǎng)所和權(quán)益維護(hù)、政策釋疑、困難幫扶的“娘家”。

（三）提升對(duì)現(xiàn)役人員的激勵(lì)效應(yīng)

根據(jù)強(qiáng)軍事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際,一方面要完善健全義務(wù)兵優(yōu)待金自然增長(zhǎng)機(jī)制，增長(zhǎng)幅度要與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)掛鉤。湖南省常德市從2013年7月起，以當(dāng)年國(guó)家制定的優(yōu)撫對(duì)象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為基數(shù)，以全市前三年CPI平均值為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了所有退役軍人優(yōu)撫對(duì)象共享改革發(fā)展成果，每年增設(shè)安排經(jīng)費(fèi)1 300萬元，提升了退役軍人優(yōu)撫滿意度。另一方面要探索服役時(shí)間處于2年至12年間人員的區(qū)分激勵(lì)政策，在榮譽(yù)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、文化交通和其他優(yōu)待等方面不斷拓展、豐富優(yōu)待內(nèi)容。