西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式困境與發(fā)展路徑研究

朱紅艷 劉家鑫 劉星宇 邰圖雅

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

基于少子老齡化、勞動(dòng)力流動(dòng)流失情況，在2012 年修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》中提出:“提倡發(fā)揚(yáng)鄰里互助的傳統(tǒng)，提倡鄰里關(guān)心、幫助有困難的老年人，鼓勵(lì)慈善組織、志愿者為老年人服務(wù)，倡導(dǎo)老年人互助服務(wù)”①民政部.http://xxgk.mca.gov.cn/n164/n230/n238/c14594/part/5779.pdf。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》明確提出“倡導(dǎo)‘互助養(yǎng)老’模式”。2021年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和 2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出：“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，將積極發(fā)展農(nóng)村互助幸福院等互助性養(yǎng)老作為完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系②中華人民共和國(guó)中央人民政府.http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/05/content_5590355.htm。”所以，伴隨著互助養(yǎng)老服務(wù)成為中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的組成部分，探尋構(gòu)建穩(wěn)定、普適的西北民族地區(qū)③本文中的西北民族地區(qū)指的是內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省、青海省?；ブB(yǎng)老模式路徑研究具有一定的意義。

二、西北民族地區(qū)人口老齡化現(xiàn)狀

“十三五”時(shí)期，西北民族地區(qū)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，少子老齡化進(jìn)程加劇，人口流動(dòng)與人戶分離現(xiàn)象常態(tài)化，家庭結(jié)構(gòu)小型化，在短短的幾十年內(nèi)從輕度老齡化過(guò)渡到中度老齡化。

（一）西北民族地區(qū)老齡化進(jìn)程加快

據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年底，西北民族地區(qū)中內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、青海的60歲及以上老年人口比例分別為：19.8%、13.5%、12.2%、17%。其中內(nèi)蒙古和甘肅老齡化程度已超過(guò)全國(guó)平均水平。65歲及以上人口比例分別為：內(nèi)蒙古13.5%、寧夏為9.62%、甘肅為12.58%、青海為8.68%，均超過(guò)國(guó)際7%的標(biāo)準(zhǔn)（如圖）。隨著老齡化程度的不斷加劇，凸顯高齡和獨(dú)居以及空巢化現(xiàn)象嚴(yán)重特征，進(jìn)而呈現(xiàn)出“未富先老”和“未備先老”特征。

圖 2020年西北民族地區(qū)60歲以上老年人口比重?cái)?shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)整理匯總。

（二）失能失智、慢性病老人增多，照料服務(wù)需求增長(zhǎng)

從西北民族地區(qū)情況看，青海省失能老人規(guī)模為97.59萬(wàn)人、失能率（各等級(jí)失能老人占失能老年人比重）為26.02%；內(nèi)蒙古失能老人規(guī)模為63.45萬(wàn)人，失能率為20.59%④張娟,周建芳.中國(guó)老年人口失能地區(qū)分布[J].中國(guó)老年學(xué)雜志,2019(03):39，均屬于較高水平狀態(tài)。這表明隨著人口老齡化、高齡化進(jìn)程加快，失能（失智）老年人口規(guī)模將持續(xù)增多。為此，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》中提出，“2022年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理型床位占比50%、2035年80%的目標(biāo)?！雹僦腥A人民共和國(guó)中央人民政府國(guó)務(wù)院辦公廳http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/21/content_5454347.htm

（三）人口老齡化進(jìn)程呈現(xiàn)空間上非均衡性

由于自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及人口基數(shù)等方面異質(zhì)性，西北民族地區(qū)人口老齡化進(jìn)程呈現(xiàn)出空間上的非均衡性。據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，內(nèi)蒙古和甘肅65 歲及以上老年人口比重，在全國(guó)排名為第26和20，然而2020年內(nèi)蒙古和甘肅的65 歲及以上老年人口比重均高于全國(guó)平均水平。其中內(nèi)蒙古（13.58%）、甘肅（12.58%），均屬于低起點(diǎn)—高增長(zhǎng)模式；2020年寧夏（9.62%）、青海（8.68%）均處于較低水平上，均屬于低起點(diǎn)—低增長(zhǎng)模式。

（四）預(yù)期壽命延長(zhǎng)，呈現(xiàn)“頂部老齡化”現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，西北民族地區(qū)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展，提升醫(yī)療服務(wù)可得性與可及性，改善群眾生活環(huán)境與生活質(zhì)量，使個(gè)體全生命周期健康水平提升，進(jìn)而提高了出生人口預(yù)期壽命。據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2022年西北民族地區(qū)平均預(yù)期壽命分別為：內(nèi)蒙古（77.8歲）、寧夏（76.3歲）、甘肅（75.64歲）、青海（73.12歲）。

（五）老年人撫養(yǎng)比提升

由于東部地區(qū)豐富資源與機(jī)會(huì)吸引了大量西北民族地區(qū)青壯勞動(dòng)力流入遷徙東部發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致西北民族地區(qū)老年人口撫養(yǎng)比提高。截至2020年底，老年人口撫養(yǎng)系數(shù)分別為：內(nèi)蒙古17.9%、寧夏13.7%、甘肅18.5%、青海12.3%，比2010年提高的百分比分別為內(nèi)蒙古8.2個(gè)百分點(diǎn)、寧夏4.6個(gè)比分點(diǎn)、甘肅7.3個(gè)百分點(diǎn)、青海3.6個(gè)百分點(diǎn)。內(nèi)蒙古與甘肅老年人撫養(yǎng)比高于寧夏、青海。

（六）人口老齡化超前與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

西北民族地區(qū)人口老齡化是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、綜合勢(shì)力不強(qiáng)、人民生活水平比較低的水平下進(jìn)入老齡化社會(huì)，是典型的人口老齡化超前于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)象。因此，未富先老、未備先老，超越了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受能力，加大積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的難度。

三、西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的困境

（一）養(yǎng)老服務(wù)規(guī)章制度法律級(jí)次較低

按效力等級(jí)將養(yǎng)老服務(wù)政策劃分為法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，其效力逐漸遞減。自2012年以來(lái)頒布的養(yǎng)老服務(wù)政策看，多數(shù)政策屬于廳（局）級(jí)層面的制度，而地方性法律和行政法規(guī)級(jí)次的制度較少，并多數(shù)政策以“通知”“意見”“決定”等文件形式發(fā)布。這些文件法律效力相對(duì)來(lái)說(shuō)較低，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)章制度難以貫徹落實(shí)施，無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)資金籌資渠道單一

資金困境是制約西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式發(fā)展的重要因素。從西北民族地區(qū)看，如表1所示，2019—2020年，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)費(fèi)逐年增長(zhǎng)，占一般公共預(yù)算支出的比重逐年上升，但增速緩慢。這表明，與東部地區(qū)相比西北民族地區(qū)財(cái)政投入較少，市場(chǎng)活躍程度低。

表1 2019—2020年西北民族地區(qū)社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出情況 單位：億元、%

（三）養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾凸出

隨著西北民族地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)老齡化日益加劇，老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求與農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、養(yǎng)老服務(wù)有效供給及人力資源匱乏現(xiàn)狀之間的矛盾不斷激化。如表2所示，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)不健全，各項(xiàng)指標(biāo)仍處在較低水平上，無(wú)法有效滿足不同地域、年齡的老年人的多層次養(yǎng)老照料需求。

表2 西北民族地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、床位、工作人員情況

（四）從業(yè)人員專業(yè)化水平低，職業(yè)發(fā)展定位模糊

西北民族地區(qū)老年照護(hù)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才儲(chǔ)備量非常有限。截至2020年底，甘肅省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員僅有5300多人，其中養(yǎng)老專業(yè)護(hù)理員2400多人，只能滿足實(shí)際需求的60%，人均1:6養(yǎng)護(hù)比①每日甘肅網(wǎng),http://yuqing.gansudaily.com.cn/index.shtml.。寧夏機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老護(hù)理員共1174名；青海省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)工作人員和護(hù)理員共1907名。三個(gè)地區(qū)養(yǎng)護(hù)比遠(yuǎn)低于人均1：4的全國(guó)平均水平。②內(nèi)蒙古的機(jī)構(gòu)內(nèi)工作人員和護(hù)理人員數(shù)據(jù)缺失。同時(shí)，由于從業(yè)人員社會(huì)地位和收入福利待遇低下、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員資格職稱評(píng)定體系尚未建立，養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)發(fā)展定位依舊存在模糊，難以保障基本權(quán)益。

（五）傳統(tǒng)孝道影響深，老年人缺乏共識(shí)

西北民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，民族眾多，區(qū)位偏遠(yuǎn)，傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老觀念影響深遠(yuǎn)。因此，受儒家孝文化影響，家庭養(yǎng)老仍被認(rèn)為是老年人最為理想的養(yǎng)老方式。同時(shí)，在城市化進(jìn)程中，社會(huì)由“熟人社會(huì)”向“半熟人社會(huì)”轉(zhuǎn)變過(guò)程中，多數(shù)老年人對(duì)互助養(yǎng)老模式缺乏足夠的共識(shí)，認(rèn)為互助養(yǎng)老模式就是政府承辦的幸福院的這種認(rèn)知誤區(qū)。

四、健全西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的路徑

（一）健全法律法規(guī)，完善互助養(yǎng)老模式

1.地方政府堅(jiān)持“立法先行”原則，積極有效地制定相關(guān)法律法規(guī)，為互助養(yǎng)老模式的規(guī)范化管理運(yùn)行提供法律依據(jù)。同時(shí)，健全互助養(yǎng)老模式保障體系，明確界定互助養(yǎng)老模式性質(zhì)、內(nèi)容、地位和管理方式，使政府、社區(qū)、家庭、社會(huì)組織之間逐步形成清晰的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，健全責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和互助養(yǎng)老服務(wù)體系。

2.進(jìn)一步完善發(fā)展互助養(yǎng)老的配套政策。立足各地實(shí)際情況，在建立健全互助養(yǎng)老模式進(jìn)程中，完善惠農(nóng)惠牧，支農(nóng)（支牧）政策，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，為發(fā)展互助養(yǎng)老模式奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，對(duì)互助組織在稅收和土地等方面提供優(yōu)惠政策，引導(dǎo)吸引非政府組織廣泛參與互助養(yǎng)老模式建設(shè)。

（二）多渠道籌措資金，建立專項(xiàng)基金

1.長(zhǎng)效穩(wěn)定的資金支持是互助養(yǎng)老模式持續(xù)運(yùn)行發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在西北民族地區(qū)發(fā)展互助養(yǎng)老模式時(shí)，僅靠地方政府財(cái)政資金無(wú)法解決人口老齡化問(wèn)題。為此，拓寬資金籌措渠道，將互助養(yǎng)老納入省自治區(qū)級(jí)財(cái)政預(yù)算，充分發(fā)揮財(cái)政資金作用，推動(dòng)西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的健康發(fā)展。同時(shí)，積極爭(zhēng)取福利彩票基金、慈善公益金、社會(huì)捐贈(zèng)等資金。

2.為維持互助養(yǎng)老模式的良性運(yùn)轉(zhuǎn)及持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)建立互助養(yǎng)老的專項(xiàng)基金，并出臺(tái)相應(yīng)的基金運(yùn)營(yíng)管理規(guī)則，確保?？顚Ｓ?，并由專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，保證基金保值增值，以確保西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的持續(xù)健康發(fā)展。

（三）建立多元化養(yǎng)老服務(wù)主體

1.農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老不是老人之間簡(jiǎn)單的關(guān)照，而應(yīng)是家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老模式相融合的養(yǎng)老服務(wù)模式。因此，在西北民族地區(qū)建立健全互助養(yǎng)老模式時(shí)，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織積極性，構(gòu)建服務(wù)主體多元化的互助養(yǎng)老發(fā)展模式。

2.西北地區(qū)民族眾多、文化多樣性、受教育程度較低，在社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)政治、社區(qū)、宗教三股力量治理的特點(diǎn)。因此，建立健全互助養(yǎng)老模式中，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)多方社會(huì)組織積極參與互助式養(yǎng)老，以滿足西北民族地區(qū)不同地域民族習(xí)俗、文化、不同年齡階段的老年人養(yǎng)老服務(wù)需求。

（四）構(gòu)建需求導(dǎo)向機(jī)制

解決西北民族地區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題，要以老年人的需求為導(dǎo)向，構(gòu)建互助養(yǎng)老的需求導(dǎo)向機(jī)制，對(duì)老年人的生活、照料、康養(yǎng)需求進(jìn)行綜合評(píng)估分級(jí)管理，整合優(yōu)化配置養(yǎng)老服務(wù)資源，構(gòu)建適合西北民族地區(qū)特色的互助養(yǎng)老模式，才能有效地滿足老年人的多層次養(yǎng)老需求。

（五）加大宣傳力度，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同

1.政策施行效果很大程度上取決于群眾認(rèn)同程度。因此，建立健全西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式時(shí)，通過(guò)利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)和各種傳媒方式加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變居民傳統(tǒng)觀念，為西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)思想氛圍。

2.培育居民互助理念。建立健全互助養(yǎng)老模式，其核心問(wèn)題在于互助二字。互助是一種理念和文化，更是一種精神。挖掘互助傳統(tǒng)，弘揚(yáng)互助精神，培育互助理念，促進(jìn)互助文化與互助養(yǎng)老模式相結(jié)合，是建立健全西北民族地區(qū)互助養(yǎng)老模式的思想動(dòng)力。