社會治理視角下社區(qū)調(diào)解的優(yōu)化路徑探析

唐雨欣 劉夢哲 李熠蘢

（西南民族大學(xué) 四川成都 610000）

近年來，社區(qū)調(diào)解制度正在面臨轉(zhuǎn)型困境。一方面，中國城市社區(qū)已經(jīng)基本從“熟人社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳吧松鐣保嗣裼梅删S權(quán)的意識不斷增強(qiáng)，社區(qū)調(diào)解賴以生存的土壤逐步流失，人民調(diào)解委員會（以下簡稱調(diào)委會）也慢慢淡出了公眾視野；另一方面，訴訟爆炸和社會治理制度建設(shè)又呼喚社區(qū)調(diào)解發(fā)揮功效、分擔(dān)壓力，2013年出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制，社區(qū)調(diào)解是其中的重要一環(huán)。在此情況下，如何對社區(qū)調(diào)解制度進(jìn)行優(yōu)化升級是亟須研究的問題。

黨的十九大報告提出要“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！盵1]報告中提出的社會治理的特征和體制與社區(qū)調(diào)解的三大功能不謀而合，因此將社區(qū)調(diào)解置于社會治理的框架之下，讓其吸收社會治理自治、德治和法治“三治結(jié)合”的視角，能夠幫助社區(qū)調(diào)解探索制度轉(zhuǎn)型之路。

一、社會治理與社區(qū)調(diào)解的關(guān)系

（一）社會治理的治理方法可以應(yīng)用于社區(qū)調(diào)解

在“大調(diào)解”背景下，人民調(diào)解的外延逐漸擴(kuò)大，社會組織調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等也被納入這一范疇，而社區(qū)調(diào)解特指狹義的人民調(diào)解，是人民調(diào)解的最初形態(tài)，即“村民委員會、居民委員會的人民調(diào)解委員會調(diào)解，由糾紛當(dāng)事人所在社區(qū)調(diào)解室進(jìn)行的調(diào)解[2]?！?/p>

社會治理主要是指基層社會治理[3]，其要義在于多股社會力量共同參與基層社會事務(wù)的管理，彼此間協(xié)調(diào)合作、分工明確。社區(qū)調(diào)解同樣是由居民、調(diào)委會以及基層法律工作者等多方主體參與溝通，化解糾紛，二者的運(yùn)作機(jī)理是近似的，因此社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)可以適當(dāng)應(yīng)用于社會調(diào)解。

如前所述，基層社會治理強(qiáng)調(diào)自治、德治和法治“三治結(jié)合”，這是我國治理能力現(xiàn)代化中最重要的三個治理要點(diǎn)。其中，自治強(qiáng)調(diào)公眾參與和社會協(xié)同，德治包括基層集體組織及社會各方力量的自我規(guī)制，法治則要求完善法律法規(guī)，并圍繞法律法規(guī)構(gòu)建現(xiàn)代化的社會治理體系。與之相對應(yīng)，社區(qū)調(diào)解可借鑒此模式，加強(qiáng)居民參與調(diào)解、社區(qū)組織和調(diào)解組織建設(shè)和諧社區(qū)氛圍以及調(diào)解時用法律規(guī)范調(diào)解程序，達(dá)到類似的“社區(qū)調(diào)解現(xiàn)代化”之功效。

（二）社區(qū)調(diào)解是社會治理的重要渠道

社區(qū)是中國社會的基礎(chǔ)構(gòu)成單位，是基層社會治理的主要對象，也是糾紛爆發(fā)的主要源頭，想要定分止?fàn)?、維護(hù)社會穩(wěn)定，就需要從源頭解決矛盾。而社區(qū)調(diào)解正是化解糾紛的“第一道防線”，其不僅可以化解糾紛、維護(hù)基層社會穩(wěn)定，還能夠提前預(yù)防基層社區(qū)矛盾的產(chǎn)生。因此社區(qū)調(diào)解在社會治理中扮演著重要角色，完成社區(qū)調(diào)解的轉(zhuǎn)型也能反哺于社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

在社會治理的視角下，社區(qū)調(diào)解還可協(xié)助政府轉(zhuǎn)型，將政府從基層社會管理的諸多事務(wù)中解放，減輕行政負(fù)擔(dān)、節(jié)約寶貴的行政資源。社會治理的目標(biāo)是建成和諧社會，和諧社會是民主法治的社會。社區(qū)是創(chuàng)新社會治理的基礎(chǔ)平臺，也是培育民主意識和法治意識的最佳舞臺。登哈特的新公共服務(wù)理論提出，民主參與是建設(shè)服務(wù)型政府的一個重要要求，政府要為人民提供廣泛的參與渠道，并要激發(fā)人民的權(quán)利意識和自我管理意識，讓其積極投身于公共事務(wù)中去[4]。社區(qū)調(diào)解可以為居民參與提供平臺，從糾紛的解決開始培養(yǎng)公民的自我管理意識，幫助公民擺脫政府行政力量的過度依賴。

二、社會治理視角下社區(qū)調(diào)解的三大屬性和功能

（一）自治性：推動居民自治的功能

社區(qū)調(diào)解從誕生之日起就具有民主參與、居民自治的特征，在傳統(tǒng)社區(qū)中，社區(qū)調(diào)解主要是由社區(qū)中的克里斯瑪式人物或者有名望的老人、鄉(xiāng)紳自發(fā)成為調(diào)解人，化解家庭中和鄰里間的矛盾。但隨著傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，社區(qū)調(diào)解過去依賴的“曉之以理，動之以情”的調(diào)解模式不再適用。目前無論是城市社區(qū)還是鄉(xiāng)村社區(qū)，居民的流動性都大大加強(qiáng)，鄰里間互不相熟，很難找到有名望和有說服力的中間人去承擔(dān)調(diào)解工作。在此情況下，部分社區(qū)選擇通過政府的權(quán)威來為調(diào)委會“加碼”，賦予其外部權(quán)威，居民因?yàn)檎{(diào)解員是“官”而服從調(diào)解結(jié)果，但由于更多的年輕居民具有崇尚法治、追求效率和捍衛(wèi)自身權(quán)利的特征，這一模式很難在新社區(qū)中發(fā)揮作用；另一些社區(qū)則仍從調(diào)解員本身著手，增強(qiáng)調(diào)解員自身的權(quán)威，例如聘請退休的老黨員和老法官擔(dān)任調(diào)解員，這種方法雖然能在一定程度上達(dá)到效果，但此類人物具有稀缺性，大部分的調(diào)解員仍不具備與之相同的思想覺悟或法律素養(yǎng)，調(diào)解員隊(duì)伍仍是參差不齊的。

上述兩種做法都拘泥于對調(diào)委會的外部賦權(quán)，而忽略了社區(qū)調(diào)解的內(nèi)在權(quán)威，即這一制度在居民心中的可信度和權(quán)威度，這即當(dāng)前社區(qū)調(diào)解制度自治性的缺失。自治性是社區(qū)調(diào)解的根本屬性，范愉教授曾指出，要“堅持《人民調(diào)解法》確立的人民調(diào)解組織的社區(qū)性和自治性，將其與其他職業(yè)化、行政和司法化調(diào)解加以區(qū)分?！盵5]自治性是社區(qū)調(diào)解與“大調(diào)解”體系中其他調(diào)解方式的根本區(qū)別，社區(qū)調(diào)解依賴社區(qū)中所有居民的參與，盡管其無法徹底擺脫行政力量的控制[6]，但其本質(zhì)仍然是居民行使自治和自我管理的權(quán)利。

自治性一是意味著當(dāng)事人在糾紛解決中處于絕對的主體地位，二是要求調(diào)委會要鼓勵居民積極參與調(diào)解活動，不能讓居民保持置身事外的局外人態(tài)度。目前的社區(qū)調(diào)解僅停留在調(diào)解員簡單運(yùn)用情理和法理解決糾紛上，距離自治還有很長的路要走。所謂“授人以魚不如授人以漁”，與其依靠法律專業(yè)人士幫助居民解決困難，不如以調(diào)委會這一基層治理平臺為媒介，喚醒和培養(yǎng)居民的主人翁意識和自治意識?？贫髟f，“民主的實(shí)質(zhì)是社會成員參與社會管理，它就是自治?！盵7]社區(qū)自治的一項(xiàng)重要衡量標(biāo)準(zhǔn)就是居民參與度的高低。部分社區(qū)甚至居民自身都有這樣一種錯誤認(rèn)知：因?yàn)榫用袢狈ψ灾蔚囊庾R和能力，所以居民不應(yīng)參與社區(qū)治理。這是一種因果倒置的說法，事實(shí)上，正是因?yàn)榫用袢鄙僮灾蔚臋C(jī)會，所以居民的自治水平低。如果居民無法通過社區(qū)調(diào)委會進(jìn)行自我管理、監(jiān)督和服務(wù)，那么居民就喪失了一條參與社區(qū)自治的重要渠道，與之相伴的是對社區(qū)調(diào)解制度和調(diào)委會的不選擇和不信任，這最終會使社區(qū)調(diào)解失去活力。因此，發(fā)揮自治功能在社區(qū)調(diào)解的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

（二）德治性：預(yù)防糾紛產(chǎn)生、構(gòu)建和諧社區(qū)的功能

社區(qū)調(diào)解的特殊性在于，其不僅使用法律調(diào)解，更注重使用社會道德和社區(qū)習(xí)慣來解決糾紛。目前中國居民的法律意識增強(qiáng)，傳統(tǒng)的刻板說教不能解決其糾紛，很多人以此為由認(rèn)為社區(qū)調(diào)解已落后于時代，但這一想法并不正確。在中國古代，即使是重視法律的法家也強(qiáng)調(diào)“重刑反于德”，法律不是解決社會矛盾的神藥，“法律萬能論”和“道德萬能論”在本質(zhì)上同屬一種錯誤。在普羅大眾日常生活的絕大部分場景中，道德和習(xí)慣仍然發(fā)揮著不可忽視的作用。

一方面，社區(qū)調(diào)解有利于構(gòu)建和諧社區(qū)，調(diào)委會在一次次個案調(diào)解中形成了本社區(qū)的習(xí)慣和道德，通過對調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和居民意見的收集，社區(qū)可以建構(gòu)出自己的“村規(guī)民約”；另一方面，社區(qū)調(diào)解相比其他糾紛解決機(jī)制，更具柔性和彈性，當(dāng)事人可以通過較為和諧的方式達(dá)成一致，不必撕破臉皮，這有利于維護(hù)社區(qū)的穩(wěn)定和諧。

（三）法治性：預(yù)防和解決糾紛的功能

社區(qū)調(diào)解素有糾紛解決的“第一道防線”之稱，這是因?yàn)檎{(diào)委會深入基層，可以敏銳地發(fā)現(xiàn)糾紛產(chǎn)生的苗頭，將其及時掐滅。通過街道、社區(qū)、小區(qū)和樓道的四層劃分以及網(wǎng)格的建立，網(wǎng)格員、調(diào)解員和樓道長互相協(xié)作，定期摸排和交流，這是社區(qū)調(diào)解制度預(yù)防糾紛產(chǎn)生的制度優(yōu)勢所在。

在解決糾紛方面，其一，法治性要求調(diào)委會調(diào)解時遵循法律的規(guī)定。當(dāng)調(diào)委會遇到離婚案件、繼承案件等具有人身性質(zhì)的案件時，不能為了維護(hù)表面上的安寧而讓當(dāng)事人一方過度忍讓，損害其人權(quán)。法治社會的本質(zhì)要求仍然是依法辦事，社區(qū)調(diào)解在發(fā)揮德治功能時，不能與法治的要求相悖。同時，調(diào)解的理念和方法都要與時俱進(jìn)，一味地拘泥于傳統(tǒng)的“和稀泥”，只會把居民越推越遠(yuǎn)。其二，法治性要求用法律約束調(diào)解。調(diào)委會的產(chǎn)生以及調(diào)解的過程等程序性內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)遵循法律的規(guī)定，例如《人民調(diào)解法》第二章中對調(diào)委會的產(chǎn)生、調(diào)解員的選舉和任期等事項(xiàng)的規(guī)定。其三，法治性意味著，法律是社區(qū)調(diào)解自治和德治功能實(shí)現(xiàn)的根本保障。當(dāng)事人在調(diào)委會的主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，該協(xié)議具有法律約束力，調(diào)解的執(zhí)行仍需要由法律來強(qiáng)制保障。

三、實(shí)踐中社區(qū)調(diào)解面臨的困境：以成都市×社區(qū)為例

（一）調(diào)委會過度行政化，職責(zé)的邊界不明

被調(diào)社區(qū)的調(diào)解員均由居委會的工作人員兼職擔(dān)任，且沒有專職的調(diào)解員，這是我國大部分社區(qū)調(diào)委會共有的問題——“一套班子，兩塊牌子”。調(diào)委會是居民解決糾紛的自治機(jī)構(gòu)，其主要的服務(wù)對象是居民，主要的工作內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是居民的自治事務(wù)和調(diào)解事務(wù)。然而由于調(diào)委會和居委會的主要構(gòu)成人員高度混同，調(diào)解員既要完成行政管理事務(wù)，也要負(fù)責(zé)調(diào)解工作，有時調(diào)解員自己都不太清楚這兩項(xiàng)職責(zé)的具體界限。行政管理職責(zé)和調(diào)解職責(zé)在特定情況下甚至?xí)嗷_突，行政事務(wù)會擠壓調(diào)解事務(wù)的生存空間，調(diào)解員在必要時需要權(quán)衡二者取其一，會被問責(zé)的行政管理事務(wù)往往具有更高的優(yōu)先級，調(diào)解工作則會被懈怠[8]。

（二）調(diào)解員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理

首先是選拔程序不合理，盡管《人民調(diào)解法》第九條規(guī)定了調(diào)解員由居民會議推選而出，但實(shí)踐中社區(qū)與群眾在調(diào)解員的選拔上存在脫節(jié)，調(diào)解員僅由內(nèi)部工作人員指派并擔(dān)任，抑或是推選只是走形式，對該社區(qū)的調(diào)查顯示，65%的居民不知道推選調(diào)解員的規(guī)則和流程，31%的居民僅見過調(diào)解員名單的公示，但不清楚具體的產(chǎn)生方法。如果從隊(duì)伍的組建開始就將居民隔絕在外，那么一方面會阻礙調(diào)解員隊(duì)伍的壯大，另一方面也會導(dǎo)致居民對社區(qū)調(diào)解的不理解與不信任，損害調(diào)委會的公信力和權(quán)威度。其次是年齡結(jié)構(gòu)失衡。該社區(qū)調(diào)解員的年齡均在50歲左右，據(jù)其反映，他們在處理年輕居民的糾紛時常常找不到著力點(diǎn)。

（三）居民對社區(qū)調(diào)解的知曉度低

隨著我國法治化進(jìn)程的加快，近年來居民的權(quán)利意識急速攀升，甚至出現(xiàn)了“訴訟萬能”的論調(diào)。糾紛產(chǎn)生后，居民會盲目到法院訴訟，就算選擇調(diào)解也會通過法院或警局，而非社區(qū)。調(diào)研的結(jié)果也證實(shí)了這一情況。問卷調(diào)查顯示，62%的居民沒有聽說過社區(qū)調(diào)解制度，也不知道本社區(qū)調(diào)委會的存在，這從根本上阻礙了社區(qū)調(diào)解的民主參與建設(shè)。如果社區(qū)調(diào)解制度本身等不被大眾所知曉，那么想讓居民通過調(diào)委會解決糾紛自然也無從談起。

（四）社區(qū)人情關(guān)系淡薄，居民“管閑事”的意愿低

縱觀社區(qū)調(diào)解的發(fā)展歷程，主要參與者基本都是古道熱腸的社區(qū)居民，直到近年來才開始由政府主導(dǎo)。在管閑事的語境下，調(diào)解的運(yùn)行模式是自下到上的，調(diào)解人往往是自發(fā)擔(dān)任，且容易獲得當(dāng)事人的物質(zhì)或精神感謝，這些調(diào)解人往往在工作中更具主動性，這都是目前的社區(qū)調(diào)解所不具備的優(yōu)勢[9]。由于城市社區(qū)的居民構(gòu)成日漸多元化，且中國社會信任度日漸下降，鄰里之間與陌生人無異，居民參與調(diào)解工作的積極性越來越低。

四、社區(qū)調(diào)解實(shí)現(xiàn)居民自治的途徑

（一）減少行政權(quán)對調(diào)委會的過度干預(yù)

依托行政力量推進(jìn)調(diào)解工作只能在短時間內(nèi)有所成效，長期如此便會產(chǎn)生路徑依賴，使社區(qū)調(diào)解制度失去活力。為實(shí)現(xiàn)居民自治，調(diào)委會首先要暢通居民知曉和參與選舉的渠道，做到公正透明。居委會的工作人員可以成為專職調(diào)解員，一定行政力量的參與能夠?yàn)榫用褡灾沃敢_方向，但占比不能過高。居委會也可以對調(diào)委會進(jìn)行一定程度上的監(jiān)督，但不能過度干預(yù)，我國現(xiàn)階段的國情并不能夠支持社區(qū)調(diào)解全盤自治化，因此行政力量的干預(yù)是無法避免的，重點(diǎn)在于把握好行政介入的尺度。

（二）推進(jìn)調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)

首先要增加專職調(diào)解員的人數(shù)，嚴(yán)格區(qū)分專職調(diào)解員和兼職調(diào)解員的職責(zé)范圍，增強(qiáng)調(diào)解隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

其次是要盡可能地吸納社區(qū)居民為專職或兼職調(diào)解員，調(diào)解員的年齡和職業(yè)應(yīng)當(dāng)多樣化，不同類型的糾紛由不同的調(diào)解員負(fù)責(zé)，發(fā)揮個人特長。

再次，對調(diào)解員法律知識的要求不宜過高，降低調(diào)解員的入職門檻，以便讓更多的居民能夠參與進(jìn)來。這一點(diǎn)上可以借鑒美國的調(diào)解制度，調(diào)解工作所需要的相關(guān)知識由入職培訓(xùn)來教授，上級部門也可定期聘請律師等專家進(jìn)行培訓(xùn)，各個社區(qū)間的調(diào)解員也可定期交流工作經(jīng)驗(yàn)。同時，該問題也與人民調(diào)解的立法缺陷有關(guān)，《人民調(diào)解法》把諸多調(diào)解制度混在一起，模糊了它們之間的權(quán)責(zé)界限。立法工作可以圍繞這一點(diǎn)展開，把對專業(yè)度要求高的勞資糾紛調(diào)解等調(diào)解制度與門檻較低的社區(qū)調(diào)解區(qū)分開，制定不同的單行法，給予實(shí)務(wù)工作更多的指引。

（三）加大社區(qū)調(diào)解的宣傳力度，讓居民了解社區(qū)調(diào)解

1.建立線下宣傳機(jī)制

社區(qū)可以通過宣傳展板、發(fā)放講解手冊等方式，向居民介紹社區(qū)調(diào)解制度，亦或是在普法宣傳周中增加社區(qū)調(diào)解專欄，公示和公開本社區(qū)的調(diào)解工作狀況。調(diào)委會可以典型案件為基礎(chǔ)，排演小品或拍攝微電影、短視頻，并通過社交媒體傳播，讓本社區(qū)甚至更多的居民了解社區(qū)調(diào)解的作用和流程。

2.建立線上宣傳機(jī)制

隨著科技的發(fā)展，微信等線上平臺給了社區(qū)調(diào)解更多的選擇，實(shí)踐中網(wǎng)格員和樓棟長通常會在自己所負(fù)責(zé)片區(qū)建起微信群，實(shí)時關(guān)注居民動態(tài)，調(diào)解員可與網(wǎng)格員聯(lián)動合作，共同宣傳社區(qū)調(diào)解。

（四）鼓勵居民積極參與社區(qū)調(diào)解

1.提高調(diào)解員的薪資

子貢自費(fèi)贖人尚且被孔子訓(xùn)斥，想要調(diào)解員無償提供幫助是不現(xiàn)實(shí)的，調(diào)解員的低薪是其難以吸引新鮮血液的一大原因。2018年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》中提出，要落實(shí)人民調(diào)解員待遇和撫恤政策。但實(shí)踐中，法院訴前調(diào)解的調(diào)解員的待遇得到了提升，但相關(guān)政策并沒有很好地在社區(qū)調(diào)委會落地，社區(qū)調(diào)解的低薪資難以吸引居民參與，因此提升專、兼職調(diào)解員的薪資待遇和保障措施仍是必要的。

2.樹立社區(qū)共同體的意識，建立居民和社區(qū)間的歸屬感

如今很多居民都把自己當(dāng)作“過客”，不過多與其他居民產(chǎn)生接觸，其中一個主要原因在于社區(qū)缺乏凝聚力。這個問題可以與社區(qū)業(yè)主委員會類比。很多業(yè)主都已經(jīng)認(rèn)識到，當(dāng)小區(qū)內(nèi)出現(xiàn)問題時，每個人都很難獨(dú)善其身，單打獨(dú)斗無法解決問題，而集體在匯聚和整合個體力量后，往往能夠更好地解決問題，協(xié)商得出雙方都滿意的方案。調(diào)委會也同理，良好的社區(qū)環(huán)境有利于每一個成員的生活和成長，而這又離不開每個人的貢獻(xiàn)。居委會和調(diào)委會要幫助居民認(rèn)識到這一點(diǎn)，在物業(yè)糾紛等牽涉利益面廣的案件中，要引導(dǎo)和鼓勵居民通過調(diào)解維護(hù)自己的權(quán)益。調(diào)委會還可運(yùn)用榜樣的力量，宣傳優(yōu)秀調(diào)解員的事跡。人作為“社會人”，得到來自其他社會成員的贊賞時，自然會對所在的群體產(chǎn)生認(rèn)同感和歸屬感，還能化認(rèn)可為動力，持續(xù)為社區(qū)的建設(shè)貢獻(xiàn)力量。

3.重建居民和調(diào)解員之間的互信機(jī)制

盡管弱化“人情式”調(diào)解并轉(zhuǎn)向法治化調(diào)解是大勢所趨，但人與人之間的互信仍然能在社區(qū)調(diào)解中發(fā)揮關(guān)鍵作用。作為調(diào)解員要定期主動摸排社區(qū)糾紛，在具體案件中公正調(diào)解，讓居民對調(diào)解員以及調(diào)解制度產(chǎn)生信賴感。

4.通過調(diào)解建構(gòu)社區(qū)內(nèi)部的行為守則

居民自治不應(yīng)止于參與，而應(yīng)基于自治規(guī)則的構(gòu)建。如果僅解決個案，那么類似的糾紛矛盾仍然會不斷涌現(xiàn)，因此調(diào)委會應(yīng)當(dāng)平衡各方利益，讓居民在調(diào)解中達(dá)成共識，久而久之便演變?yōu)楸旧鐓^(qū)默示的“村規(guī)民約”。在條件允許的社區(qū)，居民也可自制內(nèi)部糾紛的調(diào)解規(guī)則，幫助維護(hù)社區(qū)的和諧和穩(wěn)定，此乃社區(qū)調(diào)解德治功能的意義所在。

五、結(jié)語

在可以預(yù)見的未來，社區(qū)調(diào)解將仍然會是多元化糾紛解決機(jī)制的重要一環(huán)，面對目前存在的問題，切不可一蹴而就，要把握好社區(qū)調(diào)解制度的病灶所在，對癥下藥。社區(qū)調(diào)解要緊跟社會變化的腳步，繼續(xù)推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)和居民自治的進(jìn)程，堅守好維穩(wěn)的第一道防線，建設(shè)團(tuán)結(jié)、和諧的美麗社區(qū)。