社會(huì)動(dòng)員視域下網(wǎng)格“三長(zhǎng)制”及其平戰(zhàn)結(jié)合

康雯嘉

一、問(wèn)題的提出

近代以來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷塑造出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的基本景觀，變幻莫測(cè)的現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)將人類裹挾進(jìn)“不確定性時(shí)代”。突發(fā)事件的猝然降臨，勢(shì)必?cái)_亂社會(huì)運(yùn)行的本然性規(guī)律和節(jié)奏，使其駛?cè)搿胺浅B(tài)”軌道。近幾年，“疫情的不確定性和難以預(yù)測(cè)性，讓我們不得不采取一些‘生活停擺’的辦法來(lái)保證安全”(1)李培林：《新冠疫情常態(tài)化下的社會(huì)治理》，《社會(huì)治理》2022年第2期。，特別是反復(fù)出現(xiàn)的疫情高壓情勢(shì)使社會(huì)瞬間走向封閉化，“配合封控隔離就是為抗擊疫情作貢獻(xiàn)”逐漸成為民眾的主流話語(yǔ)和行為表達(dá)。雖然這種封閉性具有保護(hù)隔離作用，但所造成的基層防控志愿力量嚴(yán)重不足及原子化危機(jī)，轉(zhuǎn)而成為“次生風(fēng)險(xiǎn)”。

疫情防控實(shí)踐證明，社區(qū)網(wǎng)格憑借其基礎(chǔ)性和覆蓋性的優(yōu)勢(shì)，作為與醫(yī)療系統(tǒng)并重的疫情防控組織，成為我國(guó)疫情防控取得決定性成果的關(guān)鍵所在。迄今，無(wú)論是學(xué)術(shù)界抑或?qū)崉?wù)領(lǐng)域，大多是將疫情防控的網(wǎng)格管理置于“超級(jí)網(wǎng)格”的理論視域下加以探討的，即在網(wǎng)格場(chǎng)域中，建立起由基層政府發(fā)動(dòng)、依托街居體系、吸收大量黨政機(jī)關(guān)下沉干部而形成超級(jí)網(wǎng)格，構(gòu)筑基層抗疫的強(qiáng)勁防線。(2)田毅鵬：《治理視域下城市社區(qū)抗擊疫情體系構(gòu)建》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2020年第1期。此框架有力揭示和解釋了我國(guó)基層抗疫的核心機(jī)制，但卻具有一定的殘缺性，主要在于忽視了網(wǎng)格中由居民群眾構(gòu)成的“在地性”抗疫主體。質(zhì)言之，將疫情防控置于“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”的戰(zhàn)略高度加以審視，遂得以感知，國(guó)家治理體系唯有釋放出強(qiáng)大的“社會(huì)動(dòng)員”勢(shì)能，以應(yīng)急性動(dòng)員匯聚民眾志愿力量，才真正能夠在嚴(yán)峻的“非常態(tài)”社會(huì)運(yùn)行機(jī)制中創(chuàng)造抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新動(dòng)能，堅(jiān)守住人民家園。

“三長(zhǎng)制”是C市在2020年首輪疫情防控進(jìn)入常態(tài)化初期，探索實(shí)施的地方性基層治理機(jī)制，即在網(wǎng)格化管理的框架中已存“網(wǎng)格長(zhǎng)”的基礎(chǔ)上，全面選配“樓棟長(zhǎng)”和“單元長(zhǎng)”作為志愿者，參與常態(tài)化疫情防控與社區(qū)治理服務(wù)，以激活網(wǎng)格社會(huì)空間的“公共性”，實(shí)現(xiàn)共建共治共享。伴隨城市疫情日益平穩(wěn)與消弭，“三長(zhǎng)”功能趨于式微和失落，但不可否認(rèn)，“三長(zhǎng)制”在社區(qū)網(wǎng)格中涵養(yǎng)了一支龐大的居民志愿者隊(duì)伍，構(gòu)成了基層應(yīng)急管理體系的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)性要素。2022年3月初，C市遭遇了疫情防控常態(tài)化以來(lái)空前復(fù)雜和嚴(yán)峻的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在疫情的強(qiáng)烈沖擊下，活躍的市場(chǎng)發(fā)生最大限度的萎縮、流動(dòng)的社會(huì)被鎖定與靜止、政府職能履行也受到嚴(yán)重的制約和阻隔。為守衛(wèi)疫情防控和打通物資保供的“最后一米”，C市基于首輪疫情防控所創(chuàng)制的“三長(zhǎng)制”根柢，果斷將由十余萬(wàn)社區(qū)居民志愿者組成的“三長(zhǎng)”隊(duì)伍重新激活，一鍵切換至“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，迅速完成“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”，為基層疫情防控注入了磅礴力量，有效破解了社區(qū)疫情防控力量嚴(yán)重不足的難題，構(gòu)成市域內(nèi)奪取疫情防控重大戰(zhàn)略成果的基礎(chǔ)性憑借。

公共衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)W者將疫情發(fā)展劃分為爆發(fā)期、控制期、消退期、恢復(fù)正常期等不同的演進(jìn)階段，揭示了公共衛(wèi)生事件的發(fā)展規(guī)律?！叭L(zhǎng)制”自2020年3月初創(chuàng)，至今業(yè)已穿越了疫情發(fā)展和防控的多個(gè)階段，呈現(xiàn)出異質(zhì)化的運(yùn)行樣態(tài)，以及平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換特征，對(duì)此加以剖解與探析對(duì)于我們體認(rèn)基層治理與應(yīng)急管理機(jī)制具有重要價(jià)值。本文通過(guò)對(duì)C市疫情防控不同階段“三長(zhǎng)制”的持續(xù)研究，認(rèn)為此機(jī)制絕非外化于常態(tài)基層治理體系的另起爐灶，其實(shí)質(zhì)是在常態(tài)網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上所生發(fā)的治理機(jī)制轉(zhuǎn)換和升級(jí)，演繹為社會(huì)動(dòng)員與網(wǎng)格化管理的有機(jī)嵌適，這也孕植出網(wǎng)格化管理模式的新生枝點(diǎn)。如何在理論層面提煉“三長(zhǎng)制”對(duì)傳統(tǒng)網(wǎng)格化管理體制的超越，直面與破解其限度，開拓平戰(zhàn)結(jié)合路徑，以增強(qiáng)“網(wǎng)格韌性”，并以此為基點(diǎn)尋求不確定性時(shí)代城市發(fā)展的前瞻性方案，成為本文的核心關(guān)切。

二、基層網(wǎng)格化管理的特質(zhì)與限制

單位制時(shí)期，具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)高度合一性的單位組織，將幾乎一切事務(wù)鎖定在單位空間內(nèi)部避免外溢，構(gòu)成了“蜂巢狀”社會(huì)管理體制。以具有極強(qiáng)整合性與動(dòng)員力的體制為依托，即使是在“超大型”單位組織，社會(huì)管理與服務(wù)依然可以通暢地“縱向到底、橫向到邊”，國(guó)家與民眾在單位制的運(yùn)轉(zhuǎn)中形成了渾然一體的整體性構(gòu)造。伴隨單位制走向消解，基層政府和街居體系開始承載單位所離析出的諸多功能，其在管理和服務(wù)領(lǐng)域面臨著紛繁復(fù)雜的挑戰(zhàn)和空前的壓力，“總體性支配”向“技術(shù)治理”的機(jī)制轉(zhuǎn)換成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序轉(zhuǎn)型、治理有效、服務(wù)到位的必然選項(xiàng)。(3)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó) 30 年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。肇始于20世紀(jì)初的網(wǎng)格化管理模式正是回應(yīng)上述挑戰(zhàn)，應(yīng)運(yùn)而生的新型社會(huì)治理技術(shù)。伴隨治理重心下移的持續(xù)推進(jìn)，近年來(lái)網(wǎng)格化管理愈發(fā)顯示出其融管控性、技術(shù)性、覆蓋性、鏈接性等于一體的突出優(yōu)勢(shì)(4)田毅鵬：《網(wǎng)格化管理的形態(tài)轉(zhuǎn)換與基層治理升級(jí)》，《學(xué)術(shù)月刊》2021年第3期。，在政府行政系統(tǒng)的推動(dòng)下，我國(guó)基層治理領(lǐng)域在治理效率、需求識(shí)別、資源共享和專業(yè)服務(wù)等方面形成了網(wǎng)格化管理驅(qū)動(dòng)基層治理精細(xì)化的基本框架(5)鄒祿祿：《網(wǎng)格化治理模式下的基層精細(xì)化治理邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2022年2月28日。，呈現(xiàn)出“無(wú)網(wǎng)格、不治理”的發(fā)展趨勢(shì)(6)陳榮卓、肖丹丹：《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐、發(fā)展與走向》，《社會(huì)主義研究》2015年第4期。。網(wǎng)格化管理更躍升為新時(shí)代夯實(shí)國(guó)家治理基石的重點(diǎn)發(fā)展方向。

從生成邏輯上加以審視，網(wǎng)格化管理啟動(dòng)于社會(huì)群體性事件和個(gè)人極端事件頻發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期(7)田毅鵬：《城市社會(huì)管理網(wǎng)格化模式的定位及其未來(lái)》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第2期。，其發(fā)端動(dòng)力來(lái)源于地方政府試圖以信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的統(tǒng)一指揮系統(tǒng)，打破碎片化的“條塊分割”的努力，目的在于重建政府對(duì)特定公共事務(wù)管理的組織架構(gòu)，形成集中指揮、部門并聯(lián)、無(wú)縫銜接、有效應(yīng)急的管理流程體系(8)孫柏瑛、于揚(yáng)銘：《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015年第4期。。以此觀之，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)體現(xiàn)著濃厚的國(guó)家建構(gòu)特征及其“一竿子插到底”的基層管控取向，即在國(guó)家所主導(dǎo)的公權(quán)力的統(tǒng)攝下，將基層治理單元內(nèi)分散、無(wú)序的個(gè)體加以整合，施加可視化、可觸及、無(wú)縫隙的直接監(jiān)管和調(diào)控。據(jù)此，網(wǎng)格化也被學(xué)界解讀為“行政威權(quán)統(tǒng)合”的產(chǎn)物。一言以蔽之，借助數(shù)字技術(shù)和科層結(jié)構(gòu)，網(wǎng)格化管理模式演繹著“公”權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的嵌入性支配。雖然舟山經(jīng)驗(yàn)將“組團(tuán)服務(wù)”的理念和任務(wù)納入網(wǎng)格管理體系，力圖實(shí)現(xiàn)“技術(shù)管控類”和“治理服務(wù)類”事務(wù)在網(wǎng)格內(nèi)的有機(jī)統(tǒng)一，從而賦予網(wǎng)格化管理以“柔性治理”的色彩。但無(wú)論是管理取向抑或服務(wù)取向，表征傳統(tǒng)“公共性”的政府和代行政府職能的基層組織，均被定位為網(wǎng)格管理與服務(wù)的權(quán)力中心、責(zé)任單位、行動(dòng)主體。

按上述邏輯運(yùn)作的社區(qū)網(wǎng)格化管理模式在釋放顯著的管理與服務(wù)效能的同時(shí)，不可避免地對(duì)“社區(qū)治理共同體”的構(gòu)建產(chǎn)生制約：其一，社區(qū)網(wǎng)格的劃分主要考慮網(wǎng)格間地域空間規(guī)模和人口數(shù)量的相對(duì)均等性，以及街路、建筑物的完整和連貫性。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些傳統(tǒng)的單位小區(qū)被切割、重組為不同的網(wǎng)格，此存在肢解社區(qū)傳統(tǒng)橫向聯(lián)結(jié)結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。特別是政府部門將所有居民均“散點(diǎn)式”地定位在固定的單元網(wǎng)格中，而非真正將其組織起來(lái)，因而網(wǎng)格化實(shí)質(zhì)是一種殘缺的組織化，表現(xiàn)為“縱向連接緊密”而“橫向聯(lián)結(jié)疏稀”的基層組織樣態(tài)。其二，基層政府將諸多政務(wù)資源和行政性事務(wù)直接被打包沉降于網(wǎng)格單元，要求網(wǎng)格承擔(dān)公共管理、綜合服務(wù)的“屬地責(zé)任”，其實(shí)質(zhì)是借助網(wǎng)格將行政性事務(wù)向社區(qū)轉(zhuǎn)嫁的過(guò)程，這無(wú)疑對(duì)社區(qū)自治性有所侵蝕。其三，以公權(quán)力主導(dǎo)推進(jìn)的網(wǎng)格化管理模式蘊(yùn)涵著全能政府慣習(xí)，行政部門“大包大攬”地介入成為網(wǎng)格事務(wù)的主要解決方案。作為責(zé)任主體的政府雖可快速回應(yīng)基層問(wèn)題，但卻限囿了社區(qū)共同體的構(gòu)造：一方面，自上而下的權(quán)力與資源覆蓋造就了“全能網(wǎng)格”，進(jìn)一步消解了社區(qū)集體行動(dòng)的可能，弱化了社區(qū)“共”的力量。另一方面，鑒于數(shù)字技術(shù)的全面覆蓋，網(wǎng)格事務(wù)往往得以獲得行政部門公權(quán)力的瞬間介入，而代表社會(huì)性的自治力量幾乎沒有反應(yīng)和運(yùn)作的空間與時(shí)間。

綜上，兼具秩序管控與多元服務(wù)功能的網(wǎng)格主要被定位為政府職能的表達(dá)載體，居民群眾則被視為網(wǎng)格化管控或服務(wù)的對(duì)象，其本然的主體能動(dòng)性被消解。此殘缺的治理結(jié)構(gòu)本應(yīng)引起警覺，但由于網(wǎng)格事務(wù)的臨時(shí)性與碎片化、網(wǎng)格日常服務(wù)以有限的民政對(duì)象為主等特點(diǎn)，使得政府部門和街居組織即使不借助居民群眾之力，仍足以應(yīng)對(duì)常態(tài)化的網(wǎng)格工作，故“網(wǎng)格居民弱參與”并未被提升到“社區(qū)問(wèn)題”的高度被加以認(rèn)識(shí)。然而，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，網(wǎng)格內(nèi)驟然劇增的事務(wù)及其管理服務(wù)對(duì)象的全民化，使得常規(guī)意義上的網(wǎng)格運(yùn)行機(jī)制遭遇極大挑戰(zhàn)，曾被遮蔽的以“公”代“共”式的網(wǎng)格化管理弊端暴露出來(lái)。常態(tài)的網(wǎng)格管理模式如何通過(guò)結(jié)構(gòu)機(jī)制的轉(zhuǎn)換而適用于應(yīng)急狀態(tài)下的治理任務(wù)，成為不確定性時(shí)代必須破解的新問(wèn)題。

三、“三長(zhǎng)制”∶社會(huì)動(dòng)員與網(wǎng)格化管理的耦合

(一)我國(guó)的社會(huì)動(dòng)員與應(yīng)急性動(dòng)員傳統(tǒng)

“動(dòng)員”作為專業(yè)的軍事用語(yǔ)，最早由普魯士軍事理論家克勞塞維茨在《戰(zhàn)爭(zhēng)論》中提出，“取得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利并消滅敵人軍隊(duì)必循遵守的首要原則是盡最大的努力動(dòng)員我們可以動(dòng)員的一切力量”(9)[德]克勞塞維茨：《戰(zhàn)爭(zhēng)論》(第三卷)，李哲譯，北京：解放軍出版社，2005年，第1037頁(yè)。成為肇始性表達(dá)。美國(guó)社會(huì)學(xué)家麥卡錫和扎爾德是最早將“動(dòng)員”引入社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域的學(xué)者，并將社會(huì)動(dòng)員界定為全社會(huì)資源的有效調(diào)動(dòng)、集中與重新配置。(10)張騫文、楊琳：《社會(huì)動(dòng)員的理論內(nèi)涵和實(shí)踐路徑》，《學(xué)術(shù)論壇》2015年第8期。我國(guó)“社會(huì)動(dòng)員”的學(xué)術(shù)概念則更多被賦予國(guó)家對(duì)社會(huì)資源的動(dòng)員含義，即“國(guó)家、政黨，通過(guò)多種方式影響、改變社會(huì)成員的態(tài)度、價(jià)值觀和期望，形成一定的思想共識(shí)，引導(dǎo)、發(fā)動(dòng)和組織社會(huì)成員積極參與社會(huì)實(shí)踐，以實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)目標(biāo)的活動(dòng)?！?11)甘泉、駱郁廷：《社會(huì)動(dòng)員的本質(zhì)探析》，《學(xué)術(shù)探索》2011年第12期。社會(huì)動(dòng)員的本質(zhì)被視為“政治團(tuán)體利用所擁有的政治資源，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治及社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)而充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與的政治行動(dòng)。”(12)林尚立：《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》，天津：天津人民出版社，2000年，第271頁(yè)。我國(guó)學(xué)界上述對(duì)社會(huì)動(dòng)員的學(xué)理界定和本質(zhì)解讀，與我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的社會(huì)動(dòng)員傳統(tǒng)緊密相關(guān)。

中國(guó)共產(chǎn)黨在新民主主義革命時(shí)期，“依靠其出色的組織動(dòng)員能力獲得了廣泛的外部支持而不斷壯大，最終取得國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利并建立新中國(guó)?！?13)Lucien Bianco, Origins of the Chinese Revolution 1915-1949, California: Stanford University Press, 1971.如在淮海戰(zhàn)役時(shí)，黨中央大力動(dòng)員地方各級(jí)黨組織和人民群眾，將“一針一線、一塊銅板、一粒糧食”節(jié)省集中起來(lái)支援前線。“淮海戰(zhàn)役的勝利是人民群眾用小車推出來(lái)的”正是對(duì)此階段社會(huì)動(dòng)員的經(jīng)典闡釋。在新中國(guó)成立之初，“中國(guó)現(xiàn)代思想精英強(qiáng)烈地意識(shí)到，要想使屢遭挫折的現(xiàn)代化獲得快速的推進(jìn)，就必須克服中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)‘散漫性’弊端，開啟大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)員模式?！?14)田毅鵬、劉鳳文竹：《單位制形成早期國(guó)營(yíng)企業(yè)的“參與性動(dòng)員”》，《山東社會(huì)科學(xué)》2020年第8期。據(jù)此，國(guó)家憑借帶有強(qiáng)制權(quán)威性的政治手段，自上而下地建構(gòu)單位體制，將“整個(gè)國(guó)家按照統(tǒng)一計(jì)劃、集中管理、總體動(dòng)員的原則組織起來(lái)?！?15)孫立平等：《改革以來(lái)中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期?！皣?guó)有企業(yè)單位在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的動(dòng)員形式多種多樣，根據(jù)動(dòng)員主體的不同可分為領(lǐng)袖動(dòng)員、家屬動(dòng)員、黨員動(dòng)員等，根據(jù)動(dòng)員方式的不同可分為開會(huì)動(dòng)員、標(biāo)語(yǔ)動(dòng)員、技術(shù)競(jìng)賽動(dòng)員等?！?16)吳海琳、王曉歡：《“單位文藝”與國(guó)企動(dòng)員——計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期 Y 廠的個(gè)案分析》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2017年第8期。這些多類型的動(dòng)員方式幾乎覆蓋社會(huì)全員，并在多領(lǐng)域奏效，支撐起單位制的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，賦予了國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程以強(qiáng)勁動(dòng)力。改革以降，我國(guó)對(duì)依賴于“命令—服從”結(jié)構(gòu)的動(dòng)員方式加以轉(zhuǎn)換，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等領(lǐng)域以參與動(dòng)員、情理動(dòng)員、內(nèi)化動(dòng)員等疊加的方式廣泛動(dòng)員社會(huì)成員投身其中。盡管改革以來(lái)我國(guó)社會(huì)動(dòng)員的范圍、程度均與傳統(tǒng)的動(dòng)員方式不甚相同，但社會(huì)動(dòng)員始終是激發(fā)和調(diào)動(dòng)社會(huì)成員參與社會(huì)實(shí)踐、完成社會(huì)任務(wù)的積極性、主動(dòng)性不可或缺的重要力量。(17)費(fèi)愛華：《新形勢(shì)下的社會(huì)動(dòng)員模式研究》，《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第8期。

值得特別關(guān)注的是，伴隨不確定性風(fēng)險(xiǎn)，指向危機(jī)管理的“應(yīng)急動(dòng)員”愈發(fā)成為我國(guó)社會(huì)動(dòng)員體系中不可或缺的重要部分。應(yīng)急動(dòng)員是國(guó)家為成功地預(yù)防和應(yīng)對(duì)公共危機(jī)而有效地調(diào)動(dòng)政府、市場(chǎng)、第三部門的人力、物力與財(cái)力的活動(dòng)(18)Wang Hongwei, “Analysis of Emergency Social Mobilization in View of the Meili Avalanche Event”, Disaster Reduction in China,No.7,2007.，其主要目的是穩(wěn)定社會(huì)秩序，避免或緩解社會(huì)恐慌，以及廣泛聚匯社會(huì)人力、資源共同抵御危機(jī)。對(duì)于21世紀(jì)以來(lái)的中國(guó)社會(huì)而言，非典防疫、汶川抗震救災(zāi)和新冠肺炎疫情防控均是典型的應(yīng)急動(dòng)員實(shí)踐。其一，非典時(shí)期的應(yīng)急動(dòng)員既依賴傳統(tǒng)政治動(dòng)員的單位體制，同時(shí)借助社區(qū)等新型場(chǎng)域機(jī)制，通過(guò)對(duì)切身利益和民族共同體的感情呼喚，調(diào)動(dòng)起民眾的參與熱情。(19)孫明霞、孫向遠(yuǎn)：《當(dāng)下中國(guó)的舉國(guó)動(dòng)員何以可能？》，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。非典時(shí)期的舉國(guó)動(dòng)員揭開了我國(guó)應(yīng)急動(dòng)員實(shí)踐及其學(xué)術(shù)研究的篇章。其二，汶川地震的抗震救災(zāi)過(guò)程中，我國(guó)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制逐步形成了黨和政府主導(dǎo)、單位和社區(qū)及社會(huì)組織協(xié)同、充分利用現(xiàn)代化媒體工具發(fā)布信息，廣大群眾積極投入的新型社會(huì)動(dòng)員模式。(20)李丹：《我國(guó)社會(huì)動(dòng)員的一般模式分析——以“汶川抗震救災(zāi)”為例》，《學(xué)理論》2011年第28期。汶川抗震救災(zāi)也被視為我國(guó)志愿行動(dòng)的發(fā)端。其三，新冠肺炎疫情襲來(lái)之際，各地基層政府迅速將常態(tài)意義上的社區(qū)網(wǎng)格升級(jí)為社區(qū)抗疫的“超級(jí)網(wǎng)格”，通過(guò)黨政機(jī)關(guān)工作人員“綁定性”下沉到街居，構(gòu)建起超級(jí)網(wǎng)格的“主網(wǎng)”；同時(shí)還與社會(huì)組織、駐區(qū)單位、物業(yè)公司建立起密切協(xié)動(dòng)關(guān)系，編織起社區(qū)超級(jí)網(wǎng)格中的“輔網(wǎng)”，在社區(qū)展開全面疫情排查，保持社區(qū)的秩序和穩(wěn)定(21)田毅鵬：《治理視域下城市社區(qū)抗擊疫情體系建構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2020年第1期。，其實(shí)質(zhì)便是應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員在疫情防控中的重要表征。

綜上，“災(zāi)難中的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制所涵蓋的不是一種簡(jiǎn)單的或者臨時(shí)性的宣傳工作，也不只是一種局部動(dòng)員活動(dòng)，而是一種具有明確動(dòng)員對(duì)象、動(dòng)員過(guò)程、動(dòng)員類型和方式的較穩(wěn)定的災(zāi)害救助活動(dòng)模式?！?22)朱力、譚賢楚：《我國(guó)救災(zāi)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制探討》，《東岳論叢》2011年第6期。值得注意的是，長(zhǎng)期以來(lái)，居民群眾“弱參與”是我國(guó)社區(qū)治理面臨的共性問(wèn)題，受疫情風(fēng)險(xiǎn)影響，居民志愿者隊(duì)伍的動(dòng)員與組建更是難上加難。因而，近年疫情防控中的社會(huì)動(dòng)員對(duì)象主要集中于黨政部門、企事業(yè)單位、基層街居組織、社會(huì)組織等。但在疫情肆虐造成基層防控工作量異常加劇、社區(qū)網(wǎng)格處于阻滯狀態(tài)的背景下，上述外部力量的下沉勢(shì)必面臨諸多限制。鑒于此，有效動(dòng)員“在地性”居民參與閉鎖單元內(nèi)的疫情防控，當(dāng)屬奪取“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”勝利的必然選項(xiàng)。

(二)首輪疫情防控常態(tài)化與“三長(zhǎng)制”初建

2020年開年疫情襲來(lái)之際，與大部分城市類似，C市的基層抗疫體系主要靠原有街居體系工作者和下沉的黨政干部予以支撐，原本就不甚豐滿和活躍的居民志愿力量在封閉與隔離的限制下進(jìn)一步萎縮。因此疫情防控高壓期，網(wǎng)格內(nèi)的居民群眾更多扮演“被保護(hù)者”角色，并未與外部下沉網(wǎng)格的抗疫力量形成疫情防控合力。伴隨疫情好轉(zhuǎn)，C市逐步解封，居家隔離解除，下沉力量從網(wǎng)格撤離。但由于疫情發(fā)展仍存不確定性，C市市委辦公廳、市人民政府辦公廳于2020年3月20日印發(fā)了《關(guān)于在全市社區(qū)建立“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制提升基層防控和治理能力的實(shí)施意見的通知》，旨在充分動(dòng)員與激活居民群眾的志愿力量，建構(gòu)起網(wǎng)格長(zhǎng)、樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)的社區(qū)網(wǎng)格治理新結(jié)構(gòu)，以精分治理單元、鞏固疫情防控成果并應(yīng)對(duì)常態(tài)化疫情防控工作、提升社區(qū)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件能力和基層治理水平。通過(guò)大力動(dòng)員，C市471個(gè)城市社區(qū)共配備網(wǎng)格長(zhǎng)4839人、樓棟長(zhǎng)35170人、單元長(zhǎng)124665人，基層治理與服務(wù)力量迅速壯大。

若對(duì)“三長(zhǎng)”的身份角色加以區(qū)分，那么“網(wǎng)格長(zhǎng)”與“樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)”則存在社區(qū)治理體制內(nèi)外的差異。“網(wǎng)格長(zhǎng)”一般由社區(qū)工作者擔(dān)任，之于另“兩長(zhǎng)”具有角色的先在性，“網(wǎng)格長(zhǎng)”憑借其社區(qū)治理體制工作人員身份，擔(dān)當(dāng)起樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)與社區(qū)“兩委”連接的中介。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)組織推薦、居民推選、個(gè)人自薦相結(jié)合的方式，在社區(qū)老黨員、老干部、老教師以及退轉(zhuǎn)軍人、在職黨員等有熱情、有意愿、有能力的居民中全面配備樓棟長(zhǎng)和單元長(zhǎng)，構(gòu)建成“網(wǎng)格長(zhǎng)—樓棟長(zhǎng)—單元長(zhǎng)”分級(jí)負(fù)責(zé)的基層治理組織架構(gòu)。一方面，“三長(zhǎng)”肩負(fù)起樓棟內(nèi)的日常病毒消殺、樓棟單元中的流動(dòng)居民信息更新、風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)歸返居家隔離人員的監(jiān)測(cè)與服務(wù)等常態(tài)化疫情防控的工作任務(wù)，將疫情防控工作延伸落實(shí)到每家每戶；另一方面，“三長(zhǎng)”工作并不局限于疫情防控領(lǐng)域，也延展至一般性的社區(qū)治理服務(wù)方面，包括在樓棟、單元中第一時(shí)間、零距離地發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理的盲點(diǎn)、居民關(guān)注的熱點(diǎn)、公共安全的漏點(diǎn)，向社區(qū)傳遞居民訴求，協(xié)同社區(qū)工作者解決社區(qū)問(wèn)題。依托于“三長(zhǎng)制”，C市實(shí)現(xiàn)了基層“疫情防控”和“治理服務(wù)”向網(wǎng)格、樓棟、單元觸底延伸。

質(zhì)言之，“三長(zhǎng)制”的核心內(nèi)涵是通過(guò)廣泛的社會(huì)動(dòng)員，在居民群眾中選配樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)，在樓棟、單元中開展“微治理”與“微服務(wù)”，通過(guò)“網(wǎng)格—樓棟—單元”的治理重心下移，編織更加密實(shí)的應(yīng)急管理和治理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。正如吉登斯指出，風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的兩面性，一方面它的本性決定了它導(dǎo)致危害性后果的可能性；但另一方面它是經(jīng)濟(jì)活力和多數(shù)創(chuàng)新的源泉。以此觀之，網(wǎng)格“三長(zhǎng)制”作為國(guó)家與社會(huì)的真實(shí)銜接，是運(yùn)行近20年的網(wǎng)格化管理所積累的革新潛力與疫情防控所催生的厘革機(jī)遇疊加而生的基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與升級(jí)。此中可以清晰地辨識(shí)出“三長(zhǎng)制”所表征的社區(qū)網(wǎng)格化運(yùn)作由“公”向“共”的“新公共性化”延展軌跡。但跟蹤調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著市域內(nèi)疫情趨于平穩(wěn)，城市基層治理漸歸常態(tài)，C市的“三長(zhǎng)制”卻逐漸走向式微，大量樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)與常態(tài)化的社區(qū)治理脫鉤，“三長(zhǎng)”幾乎衰退為一支“休眠”的志愿者隊(duì)伍，或成為社區(qū)工作的些許點(diǎn)綴，其功能大幅縮減?！叭L(zhǎng)制”將走向何方成為縈繞在C市基層治理領(lǐng)域的謎題。

(三)空前危機(jī)下的應(yīng)急動(dòng)員與“三長(zhǎng)”再激活

2022年3月的突發(fā)疫情成為C市遭遇的形勢(shì)最復(fù)雜、挑戰(zhàn)最嚴(yán)峻的公共衛(wèi)生事件，市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行遭受空前挑戰(zhàn)。在省市部門的統(tǒng)籌動(dòng)員下，C市社區(qū)一線迅速集結(jié)了超強(qiáng)的抗疫力量：一是市直機(jī)關(guān)萬(wàn)余名黨員干部迅速下沉基層，組建黨員先鋒隊(duì)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)社區(qū)居民共克時(shí)艱，并采取包保形式抗疫，如C市S干部學(xué)院在2022年4月3日進(jìn)駐負(fù)責(zé)包保的N社區(qū)，協(xié)助社區(qū)做好居民信息再清理、核酸檢測(cè)、民生保供、困難群眾救急等全面工作。二是采取超常舉措，動(dòng)用黨政力量，調(diào)動(dòng)省內(nèi)其他受疫情沖擊較小的城市的市委書記到C市轄區(qū)擔(dān)任疫情防控“總指揮”，并組織大量外市機(jī)關(guān)干部、醫(yī)護(hù)人員馳援，聯(lián)手C市各社區(qū)并肩作戰(zhàn)。但伴隨疫情的迅猛蔓延，完全依賴外部力量介入，實(shí)難統(tǒng)攬每個(gè)網(wǎng)格、樓棟、單元的全部疫情防控工作，大面積封控管理空間內(nèi)的核酸檢測(cè)、居民信息統(tǒng)計(jì)、特殊需求回應(yīng)、物資配送、抗原自測(cè)盒發(fā)放等工作均捉襟見肘，漏點(diǎn)頻出。在疫情肆虐、社區(qū)危機(jī)、社區(qū)網(wǎng)格處于阻滯狀態(tài)的背景下，為守衛(wèi)疫情防控和打通物資保供的“最后一米”，凝聚起“在地性”疫情防控力量與外部下沉力量的合力，C市果斷啟動(dòng)網(wǎng)格“三長(zhǎng)”，迅速將樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)調(diào)換至“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”，動(dòng)員他們參與封控單元內(nèi)的疫情防控。依托于制度性積累，C市得以在各網(wǎng)格中瞬時(shí)匯聚大規(guī)模居民志愿者，他們以“強(qiáng)參與”的姿態(tài)補(bǔ)足了極為短缺的抗疫力量?！叭L(zhǎng)”人員在封控單元中，一是充分發(fā)揮人熟、地熟、情況熟、貼身群眾等優(yōu)勢(shì)，全力配合“掃地行動(dòng)”“敲門行動(dòng)”，確保不漏一戶、不落一人，實(shí)現(xiàn)疫情防控的及時(shí)性和全覆蓋；積極參與卡點(diǎn)值守、核酸檢測(cè)、環(huán)境消殺等分級(jí)管控工作，并向居民廣泛宣傳防疫科普知識(shí)，構(gòu)建群防群控安全屏障。二是密切聯(lián)系和服務(wù)群眾，及時(shí)了解網(wǎng)格、樓棟、單元民情，收集群眾訴求，全心全力幫助群眾解決各類問(wèn)題和困難。三是帶頭宣傳疫情防控政策，自覺遵守各項(xiàng)防疫新規(guī)；帶頭維護(hù)核酸采樣秩序，積極勸導(dǎo)群眾佩戴口罩、保持距離、有序參與；帶頭宣傳正面輿論，不聽謠不信謠不傳謠，弘揚(yáng)正能量。如C市T社區(qū)的單元長(zhǎng)Z先生雖已年過(guò)七旬，但在疫情襲來(lái)之際，仍?shī)^戰(zhàn)在一線，在冰天雪地里維護(hù)核酸檢測(cè)秩序、挨家挨戶地為單元住戶分發(fā)試劑盒、在單元微信群里宣傳防疫知識(shí)、收集鄰居們的需求向社區(qū)反映。正是廣大居民志愿者的奮斗與奉獻(xiàn)，補(bǔ)足了社區(qū)工作人員不足的短板，破解封閉狀態(tài)下的治理服務(wù)限制。

綜上，在嚴(yán)峻的“非常態(tài)”社會(huì)運(yùn)行機(jī)制下，C市依托首輪疫情防控常態(tài)化階段所創(chuàng)制的“三長(zhǎng)制”基礎(chǔ)，以“應(yīng)急性社會(huì)動(dòng)員”迅速完成“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”，激活“蟄伏”的廣大群眾，依靠身處封閉治理空間的“三長(zhǎng)”，協(xié)助核酸檢測(cè)、統(tǒng)合居民信息、卡點(diǎn)值守、監(jiān)測(cè)流動(dòng)人口、服務(wù)困難群眾、將抗原自測(cè)盒和蔬菜包送抵樓道和家門口，有效承接和分解了疫情防控和物資保供等紛繁復(fù)雜的工作，成為兼具在地性、自治性、志愿性的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)力量。

四、“三長(zhǎng)制”的理論超越與限度

(一)“三長(zhǎng)制”的理論超越

概括而言，“三長(zhǎng)制”是回應(yīng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和新時(shí)代基層社會(huì)治理現(xiàn)代化要求，生長(zhǎng)于網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)中的治理機(jī)制創(chuàng)新，它既汲取了我國(guó)基層社會(huì)治理所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)，又以創(chuàng)造性的運(yùn)作模式對(duì)其實(shí)現(xiàn)了超越。

1.社區(qū)治理單元的拆解與重構(gòu)

“治理單元”作為一定空間邊界內(nèi)容特定權(quán)力結(jié)構(gòu)、資源配置、人口規(guī)模、社會(huì)關(guān)系等復(fù)雜要素的生動(dòng)場(chǎng)域，是影響治理效能的關(guān)鍵變量?？茖W(xué)合理地設(shè)定治理單元，并在此界域內(nèi)，貫徹落實(shí)國(guó)家政策方略、延伸國(guó)家權(quán)力以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的有效調(diào)控；激發(fā)群眾自治、構(gòu)造公共性與凝聚治理合力，對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重要價(jià)值。自十八屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理體制，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化”以來(lái)，“微治理”成為各地積極探索精細(xì)化治理的實(shí)現(xiàn)路徑。網(wǎng)格化治理模式正恰切“微治理”的內(nèi)核，然而多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，以技術(shù)應(yīng)用為重要支撐的網(wǎng)格微治理仍然存在漏點(diǎn)與盲區(qū)，更出現(xiàn)了服務(wù)供給與需求的銜接不暢。

相對(duì)而言，樓棟、單元是以家庭為單位的“私”以外的最小“公共空間”，依托于“三長(zhǎng)制”，得以對(duì)傳統(tǒng)的網(wǎng)格管理單元加以進(jìn)一步拆解，編織起更加密實(shí)不留真空的治理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)起行政力與自治力良性互動(dòng)的全覆蓋治理結(jié)構(gòu)。一是將樓棟和單元作為政社間的深層銜接點(diǎn)，可以將黨政系統(tǒng)、社區(qū)“兩委”的公共事務(wù)直接、快速、精準(zhǔn)地傳達(dá)至居民，并將傳統(tǒng)帶有極強(qiáng)行政運(yùn)作特征的網(wǎng)格管理模式加以轉(zhuǎn)換，從而更具社會(huì)適宜性。二是可以在微型的治理單元中，最近距離、第一時(shí)間、無(wú)漏點(diǎn)地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，收集與反映居民意見和訴求，在鄰里間建構(gòu)起具有“熟人效應(yīng)”的新聯(lián)絡(luò)橋梁，將問(wèn)題、矛盾和隱患消弭于單元內(nèi)、樓棟中。特別是在疫情防控壓力驟增時(shí)期，可以將疫情防控工作延伸至每戶居民，強(qiáng)化疫情防控的精密度。三是目前我國(guó)各地超大型社區(qū)眾多，如C市M社區(qū)居民人數(shù)高達(dá)1.6萬(wàn)戶，3萬(wàn)余人，每網(wǎng)格達(dá)1200戶，近3千人。如此大規(guī)模的居民必然難以有效統(tǒng)合、協(xié)調(diào)。集體行動(dòng)理論認(rèn)為，“小集團(tuán)比較大集團(tuán)行動(dòng)更果斷，能更有效地運(yùn)用資源，并挖掘和使用其能量?！?23)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海：上海人民出版社，1995年，第64-65頁(yè)。在更微型的空間中，居民具有更加密切的共同利益關(guān)系，這有助于營(yíng)造起人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的治理共同體。一言以蔽之，“三長(zhǎng)制”以重構(gòu)社區(qū)治理單元，推動(dòng)基層治理重心下移，交融行政與自治力量的方式，真正實(shí)現(xiàn)了基層治理體系的高延展和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，進(jìn)而打通基層治理和服務(wù)的“最后一米”。

2.以“共”的邏輯更新基層治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)的城市基層治理體制經(jīng)歷了單位制、街居制到社區(qū)制的轉(zhuǎn)換，這雖然表征著社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)，但社區(qū)場(chǎng)域中自上而下的行政管控與自下而上的居民自治始終面臨嵌合與銜接的難題?；鶎又卫碜鳛橐环N“剛?cè)嵯酀?jì)的治理空間”和“國(guó)家與社會(huì)同時(shí)在場(chǎng)的重層結(jié)構(gòu)”，既要強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的下沉，又必須注意充分發(fā)揮民間社會(huì)精英的柔性承接和轉(zhuǎn)換作用?！叭L(zhǎng)制”恰好以“共”的邏輯創(chuàng)造了新型的基層治理結(jié)構(gòu)。

其一，傳統(tǒng)的網(wǎng)格作為延伸于“區(qū)—街道—社區(qū)”治理體系的接續(xù)結(jié)構(gòu)，天然地被吸納進(jìn)行政和科層體系，成為“公”權(quán)力的實(shí)施點(diǎn)和加力點(diǎn)。而樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)是以自治性身份嵌入基層治理結(jié)構(gòu)的，從根本上激活了社區(qū)居民的志愿力量，將自上而下的“公治”元素與自下而上的“自治”力量統(tǒng)合起來(lái)，編織起“公治+自治=共治”的基層治理格局。特別是在疫情封控管理階段，鑒于病毒傳播的隱秘性和危險(xiǎn)性，很多社區(qū)在引入外部力量加入抗擊疫情隊(duì)伍的過(guò)程中，都采取了比較保守謹(jǐn)慎的態(tài)度，由居民組成的“三長(zhǎng)”隊(duì)伍則成為連通疫情防控與物資保供“最后一米”、抵御社會(huì)危機(jī)的共治力量中不可或缺的“在地性”成分。其二，治理規(guī)模直接影響著治理的組織結(jié)構(gòu)(24)孫洪敏：《國(guó)家治理現(xiàn)代化的理論框架及其構(gòu)建》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第3期。，治理規(guī)模的微型化，改變了被行政化和科層制所包裹的傳統(tǒng)問(wèn)題處置程序，有助于居民以“活私開公”的邏輯達(dá)成“新公共性”的構(gòu)造，從而使問(wèn)題解決更具變通性和靈活性。另外值得注意的是，“三長(zhǎng)制”的運(yùn)轉(zhuǎn)并不意味著基層社會(huì)問(wèn)題完全依靠自我發(fā)現(xiàn)與自我解決，基層黨政系統(tǒng)的權(quán)力與資源始終是“三長(zhǎng)”工作的重要支撐。這表征著“三長(zhǎng)制”所新建的聯(lián)動(dòng)并不局限于“三長(zhǎng)”人員之間，而是將更為廣泛的主體與資源納入基層網(wǎng)格。

3.應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可持續(xù)性機(jī)制

應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的疫情而迅速編織的社區(qū)網(wǎng)格化防控體系中發(fā)揮核心作用的主要是“綁定性”下沉到街居的黨政機(jī)關(guān)工作人員及豐富的黨政資源。此種外化于基層社會(huì)運(yùn)行軌跡，高壓、應(yīng)急的抗擊疫情的模式若長(zhǎng)時(shí)間作用于社區(qū)網(wǎng)格，無(wú)論是基層黨政部門抑或社區(qū)自治組織，均將面臨高強(qiáng)度運(yùn)轉(zhuǎn)而崩潰的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于疫情的復(fù)雜性表現(xiàn)和反復(fù)性危機(jī)，我們需要以底線思維與疫情進(jìn)行艱苦的持久戰(zhàn)，同時(shí)需要對(duì)為抗擊疫情而迅速生成的高壓、應(yīng)急性“超常措施”加以轉(zhuǎn)換，使其成為可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，順應(yīng)常態(tài)化社會(huì)運(yùn)行軌跡的疫情防控機(jī)制。從這一層面上看，穿越疫情防控多階段，表征基層治理領(lǐng)域由“公”轉(zhuǎn)“共”的社區(qū)網(wǎng)格“三長(zhǎng)制”突顯出獨(dú)特價(jià)值，為統(tǒng)攬疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了可能路徑。具體而言，當(dāng)疫情防控轉(zhuǎn)入常態(tài)化階段，打包下沉的黨政資源勢(shì)必要從網(wǎng)格撤離，原有的網(wǎng)格管理體系顯然難以應(yīng)付復(fù)雜的常態(tài)化疫情防控工作、精準(zhǔn)消弭風(fēng)險(xiǎn)，而“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作的推行將疫情防控沉降于最微觀的公共領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)起居民力量參與到自己身邊的流動(dòng)人口監(jiān)控和病毒消殺等具體工作，以居民自治力和志愿精神為承載的社會(huì)邏輯賦予了常態(tài)化疫情防控可持續(xù)性運(yùn)作的可能，特別是實(shí)現(xiàn)了疫情防控工作對(duì)象化到主體化角色轉(zhuǎn)換的“三長(zhǎng)”便于在一線更迅速、靈活地掌握基層動(dòng)態(tài)，突顯出“在地性”優(yōu)勢(shì)，并與行政部門密切溝通，聯(lián)合開展工作，形成疫情防控的閉環(huán)?？梢?，疫情防控常態(tài)化背景下的“三長(zhǎng)制”的運(yùn)行，并非疫情防控領(lǐng)域黨政資源的完全抽離，而是經(jīng)由高壓、緊急、封閉式的黨政包攬式管控，向黨政系統(tǒng)與居民主體聯(lián)合協(xié)動(dòng)的轉(zhuǎn)換，其實(shí)質(zhì)是基層治理領(lǐng)域政社協(xié)動(dòng)關(guān)系的調(diào)適。

“三長(zhǎng)制”對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)治理的可持續(xù)性進(jìn)一步體現(xiàn)為：當(dāng)社會(huì)危機(jī)再次襲來(lái)之際，C市市域內(nèi)面臨疫情防控的高壓形勢(shì)，“三長(zhǎng)制”作為既存機(jī)制被迅速激活，在最短時(shí)間內(nèi)凝聚成基層抗疫的龐大自生性隊(duì)伍，這也顯示出此機(jī)制在可持續(xù)基礎(chǔ)上具備“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”的可能性，這對(duì)于抵御不確定時(shí)代的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)極為關(guān)鍵。

(二)“三長(zhǎng)制”的限度與反思

1.應(yīng)急動(dòng)員倒逼行政力深嵌

“社區(qū)行政化”問(wèn)題業(yè)已成為社區(qū)治理研究的基本共識(shí)，學(xué)界普遍認(rèn)為，自上而下的國(guó)家建構(gòu)路徑是引發(fā)此問(wèn)題的根本所在。(25)潘小娟：《社區(qū)行政化問(wèn)題探究》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。在疫情防控的社會(huì)動(dòng)員中，行政力與自治力的不均衡性呈現(xiàn)在非常態(tài)性治理格局之中。其一，沿承于原有網(wǎng)格化管理模式的“三長(zhǎng)制”，面臨著行政權(quán)力和科層結(jié)構(gòu)的嵌入式覆蓋與支配。在“三長(zhǎng)制”初建期，C市在六日內(nèi)將十五萬(wàn)余人的樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)配齊的速度相當(dāng)驚人。然而筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，繁榮數(shù)字的背后仍存有行政操控的痕跡——基層政府將硬性指標(biāo)下派，要求社區(qū)短時(shí)間內(nèi)完成人員的配備。在居民常態(tài)化參與本身不足的情況下，面臨緊急政令，社區(qū)工作人員只能采取一些非常規(guī)手段完成指標(biāo)，導(dǎo)致部分三長(zhǎng)人員的“展示化”和“掛名化”。這也導(dǎo)致后期遭遇強(qiáng)勁疫情沖擊，網(wǎng)格管理由“平”轉(zhuǎn)“戰(zhàn)”的過(guò)程中，部分“三長(zhǎng)”的再激活工作淪為“空中樓閣”。其二，作為一項(xiàng)由市委、市政府自上而下推進(jìn)的基層治理機(jī)制創(chuàng)新，“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作的開展天然地接受黨政條塊部門的統(tǒng)籌與管理。如C市市民政局作為“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作的具體指導(dǎo)和管理部門，負(fù)責(zé)擬訂“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作的管理辦法、工作標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)社區(qū)的“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作進(jìn)行檢查和考評(píng)；街道辦事處作為“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制的責(zé)任主體，落實(shí)“屬地管理”職責(zé)，主要負(fù)責(zé)各社區(qū)“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作的具體落實(shí)。(26)節(jié)選自C市《社區(qū)“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制運(yùn)作手冊(cè)》?？梢姡叭L(zhǎng)制”天然地生成于行政管理體制，并深嵌于科層組織結(jié)構(gòu)。正如一些論者的擔(dān)憂，“微治理單元可能被吸納到街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，成為街道對(duì)社區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化控制的新的一格”(27)李婷婷：《城市社區(qū)微治理的實(shí)踐困境及其破解》，《理論探索》2018年第3期。。在黨政部門自上而下發(fā)動(dòng)主推、配給資源、監(jiān)督評(píng)估的路徑下，樓棟和單元作為基層治理的空間單位，有可能被吸納為行政力進(jìn)一步向基層社會(huì)滲透延伸的場(chǎng)域。其三，作為行政推動(dòng)的重要輔助，C市Y區(qū)將市場(chǎng)機(jī)制切入“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作當(dāng)中，建構(gòu)起樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)的實(shí)務(wù)補(bǔ)貼制度，根據(jù)國(guó)家重大應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)和擔(dān)負(fù)政府階段性任務(wù)情況，相應(yīng)調(diào)高實(shí)務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。(28)節(jié)選自C市Y區(qū)2020年6月30日印發(fā)的《Y區(qū)“樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)”獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)辦法》。支付補(bǔ)貼報(bào)酬，其實(shí)質(zhì)是政府按“市場(chǎng)邏輯”通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式，推動(dòng)“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作的展開。

一言以蔽之，C市展開的“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)工作經(jīng)受行政權(quán)力與資源的統(tǒng)攝與支配，行政與市場(chǎng)的強(qiáng)勢(shì)介入對(duì)基層社會(huì)治理與服務(wù)的展開形成干預(yù)：“行政邏輯”所依循的指標(biāo)性規(guī)定和程式化方案，將消解以“社會(huì)邏輯”構(gòu)建的問(wèn)題解決機(jī)制與自我服務(wù)機(jī)制；“市場(chǎng)邏輯”所依循的付出與回報(bào)對(duì)等性，亦易將基層社會(huì)志愿服務(wù)引入工具理性的窠臼?！吧鐣?huì)的自我良性運(yùn)轉(zhuǎn)，是依靠基層社會(huì)中的各個(gè)參與主體與組織，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量與社會(huì)資源、社會(huì)資本共同推進(jìn)的?！?29)秦上人、郁建興：《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——走向基層社會(huì)治理的新形態(tài)》，《南京社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。以共同體精神、志愿精神作為核心驅(qū)動(dòng)力，在同氣連枝的鄰里，守望相助的居民間運(yùn)轉(zhuǎn)的“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制才更具生命力和更加豐富的價(jià)值。誠(chéng)然，對(duì)社會(huì)邏輯的回歸并不代表對(duì)行政性的剔除。我們必須承認(rèn)，行政力量仍然是基層社會(huì)共治結(jié)構(gòu)的中堅(jiān)元素，任意抽離行政性而追求“純凈社會(huì)性”的基層運(yùn)行機(jī)制將面臨空心化和碎片化的風(fēng)險(xiǎn)。故彌合政社張力，維系政社動(dòng)態(tài)平衡，乃推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心要義，以及構(gòu)建社會(huì)治理共同體的主旨追求。

2.社會(huì)情勢(shì)變換中“三長(zhǎng)制”功能的不穩(wěn)定性

蒂利(30)[美]查爾斯·蒂利：《身份、邊界與社會(huì)聯(lián)系》，謝岳譯，上海：上海人民出版社，2021年，第27頁(yè)。指出，機(jī)制形成了事件的劃界類型，這些事件改變著各種要素之間的關(guān)系，它們以相同或近似的方式應(yīng)對(duì)各種環(huán)境?？梢姡夹愿咝У闹卫頇C(jī)制理應(yīng)具備自我調(diào)節(jié)機(jī)制，以適應(yīng)外部環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜的變化。持續(xù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，伴隨疫情發(fā)展和防控壓力的變化，作為一種基層治理的創(chuàng)新機(jī)制，“三長(zhǎng)制”歷經(jīng)了“功能初現(xiàn)——功能縮減——功能充分釋放”的演變過(guò)程。在首輪疫情防控常態(tài)化初期，“三長(zhǎng)制”的運(yùn)行有效承接了由社區(qū)兩委和下沉抗疫力量曾統(tǒng)攬的網(wǎng)格抗疫工作，鞏固了疫情防控成果，并進(jìn)一步消弭了疫情對(duì)于市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響；在2022年春季疫情的空前沖擊下，“三長(zhǎng)制”的迅速激活與升級(jí)，有力開拓了居民眾志成城的“強(qiáng)參與”局面，真正將疫情防控提格為“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，“三長(zhǎng)制”晉升為取得市域抗疫決定性勝利的重要機(jī)制。然而，作為上述兩個(gè)時(shí)期的銜接段，伴隨疫情防控壓力得到大幅釋放、基層治理回歸常態(tài)、社會(huì)動(dòng)員力減弱，“三長(zhǎng)制”則呈現(xiàn)出一定程度的“失靈”或“展示化”狀態(tài)。一方面，網(wǎng)格中的政策落實(shí)、問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、需求收集等一系列事務(wù)重新歸由網(wǎng)格長(zhǎng)獨(dú)擔(dān)，大量的樓棟長(zhǎng)和單元長(zhǎng)并未真正介入。只有在巨量臨時(shí)性任務(wù)下達(dá)社區(qū)之時(shí)，樓棟長(zhǎng)和單元長(zhǎng)才被部分調(diào)動(dòng)起來(lái)，比如在第七次人口普查中，C市一些社區(qū)啟動(dòng)了“三長(zhǎng)”參與入戶登記，但所真正動(dòng)員起來(lái)的“三長(zhǎng)”數(shù)量也是比較有限的。另一方面，各社區(qū)通過(guò)文字材料上報(bào)的“三長(zhǎng)”工作進(jìn)展，常常是將社區(qū)原有的工作冠以“三長(zhǎng)制”之名，將其包裝為“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)的成果。這也警示我們，在行政力主導(dǎo)推動(dòng)下，“三長(zhǎng)制”有被權(quán)力裹挾成奪取政績(jī)錦標(biāo)賽勝利工具的風(fēng)險(xiǎn)，從而走向失真和空洞。

由此我們不免追問(wèn)，“三長(zhǎng)制”功能縮減的邏輯為何？這似乎可以從“公共性”理論中獲得一些理解?！肮残浴笔侨藗兡軇?dòng)參與公共生活的“意識(shí)”和“行動(dòng)”的統(tǒng)一體，有助于人們實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)個(gè)體性和自利性的超越，促成向群體性和集體性的回歸，其核心要義就是要求人們尊重并包容個(gè)性差異、關(guān)注并增進(jìn)公共利益、主張并奉獻(xiàn)公共事務(wù)、參與并采取公共集體行動(dòng)。(31)朱仁顯、鄔家峰：《公共性再造：現(xiàn)代城市小區(qū)的治理之道——廈門市湖里區(qū)城市小區(qū)治理的創(chuàng)新實(shí)踐》，《中國(guó)行政管理》2022年第1期。突如其來(lái)的社會(huì)危機(jī)和疫情防控壓力激活了網(wǎng)格中居民集體行動(dòng)的意識(shí)，此時(shí)輔之以行政力主導(dǎo)動(dòng)員，抗擊疫情的公共性行動(dòng)便得以順利展開。質(zhì)言之，以“三長(zhǎng)制”為載體的公共性行動(dòng)，其“燃點(diǎn)”在于居民面對(duì)群體風(fēng)險(xiǎn)而萌生的集體抗疫守衛(wèi)家園的意識(shí)，正如吉登斯指出，“在風(fēng)險(xiǎn)面前人們會(huì)更加主動(dòng)地采取自我保護(hù)的措施，并且積極參與改革現(xiàn)有的制度。”(32)楊雪冬：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論述評(píng)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。其“助燃劑”則在于政府部門適時(shí)發(fā)動(dòng)應(yīng)急性動(dòng)員，將公眾整合進(jìn)應(yīng)急管理體系。因此，在我國(guó)基層公共性意識(shí)與行動(dòng)的發(fā)育程度尚處低位的背景下，此種居民志愿性“強(qiáng)參與”圖景和網(wǎng)格公共性的構(gòu)塑具有較強(qiáng)的特殊性。伴隨危機(jī)逐漸消弭、社會(huì)運(yùn)行向常態(tài)化回歸、社會(huì)動(dòng)員力度大幅減弱，在應(yīng)急狀態(tài)下生發(fā)與升級(jí)的公共性難免經(jīng)歷衰退的嬗變過(guò)程。這隱喻著行政力量自上而下動(dòng)員效果的不可持續(xù)性，也顯示出培育志愿精神、激活居民參與、建構(gòu)公共性面臨復(fù)雜挑戰(zhàn)，道阻且長(zhǎng)。

3.“三長(zhǎng)制”的全能化迷思

研究發(fā)現(xiàn)，基層政府和居民傾向于將“三長(zhǎng)”視為“千面手”“萬(wàn)金油”，對(duì)一切基層問(wèn)題均可在此機(jī)制的運(yùn)作下迎刃而解抱有期待。作為提升基層疫情防控和治理能力的重要載體，“三長(zhǎng)制”在基層治理格局中處于怎樣的定位，成為我們體認(rèn)“三長(zhǎng)制”的重要問(wèn)題。本研究認(rèn)為，正如有學(xué)者作出的重要提示：“‘社區(qū)無(wú)限化’和‘網(wǎng)格全能化’必須要作為城市基層社會(huì)管理的發(fā)展誤區(qū)得到深刻反思”。(33)陳友華等：《從網(wǎng)格化管理到社區(qū)治理——宜昌市社會(huì)管理的實(shí)踐與啟示》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。我們有必要對(duì)嵌入于社區(qū)網(wǎng)格化管理結(jié)構(gòu)中的“三長(zhǎng)制”的“有限性”加以澄清，以破解其全能化的迷思。

其一，新晉的樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)具有民間草根性特質(zhì)，他們雖可在微觀治理空間內(nèi)依循社會(huì)邏輯靈活、變通地開展治理與服務(wù)工作，但他們一方面缺乏體制身份與合法性權(quán)威，致使其工作開展易遭遇質(zhì)疑和障礙；另一方面缺乏足夠的基層治理與服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)能力，導(dǎo)致其無(wú)法以“全能多面手”的角色應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的基層社會(huì)問(wèn)題。因而，“三長(zhǎng)”在身份角色上更傾向于協(xié)助基層政府和社區(qū)工作者開展基層治理與服務(wù)的協(xié)動(dòng)者，而非主導(dǎo)者。諸多問(wèn)題的破解需要超出網(wǎng)格范疇和“三長(zhǎng)”聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作框架，依賴行政資源和市場(chǎng)資源的充分介入和系統(tǒng)性推進(jìn)。如在常態(tài)化疫情防控中，樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)雖可在早發(fā)現(xiàn)、早匯報(bào)上充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，但強(qiáng)制性隔離、密切接觸者排查等系列工作則需外部力量加以承接。其二，傳統(tǒng)的網(wǎng)格化管理模式傾向于將基層社會(huì)生發(fā)的一切事務(wù)包攬式地回應(yīng)和解決。延展于網(wǎng)格結(jié)構(gòu)的“三長(zhǎng)制”若依此邏輯展開，將上到公共政策貫徹，下到鄰里糾紛化解，甚至市場(chǎng)性事務(wù)傾注于網(wǎng)格系統(tǒng)，一方面，勢(shì)必大幅超出“三長(zhǎng)制”的容納體量和本然責(zé)任范疇，造成“三長(zhǎng)”工作權(quán)責(zé)的不對(duì)等、不匹配，甚至嚴(yán)重背離。特別是樓棟和單元作為微觀治理空間，若承載過(guò)多行政事務(wù)抑或包攬過(guò)多服務(wù)內(nèi)容，此社會(huì)機(jī)制便存在被行政吸納的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，按照治理的規(guī)模效應(yīng)，諸多復(fù)雜、專業(yè)的服務(wù)需要在高層級(jí)的治理單元內(nèi)整合推進(jìn)，以節(jié)約運(yùn)行成本、提升績(jī)效，此類工作若分解到樓棟、單元內(nèi)展開，則必然受到空間狹小、運(yùn)作資源缺乏、鏈接關(guān)系有限的約束。其三，長(zhǎng)期以來(lái)，老年人是社區(qū)參與的主要群體，而社會(huì)主流群體則在社區(qū)自治中處于缺場(chǎng)狀態(tài)。研究發(fā)現(xiàn)，C市“三長(zhǎng)”隊(duì)伍老齡化問(wèn)題比較突出，社會(huì)主流人群并未被充分納入“三長(zhǎng)”隊(duì)伍。以C市Y區(qū)為例，筆者在曾發(fā)放“Y區(qū)居民需求問(wèn)卷”2484份，發(fā)現(xiàn)65歲以上“三長(zhǎng)”占55.5%。年齡偏大的“三長(zhǎng)”在2022年春季C市遭遇空前疫情挑戰(zhàn)之時(shí)，雖積極投入到抗疫隊(duì)伍并作出重要貢獻(xiàn)，但老年人群免疫力差、基礎(chǔ)疾病多，是新冠病毒感染的高風(fēng)險(xiǎn)人群，因此一些社區(qū)甚至需要?jiǎng)穹挡糠掷夏辍叭L(zhǎng)”。此外，老年“三長(zhǎng)”在網(wǎng)絡(luò)使用、搬運(yùn)物資、卡口值守等方面也存在不適宜性，導(dǎo)致志愿力量功能受限。

五、居民志愿力量賦能基層治理的“平戰(zhàn)結(jié)合”路徑展望

置身不確定性時(shí)代，社會(huì)治理的“常態(tài)”與“非常態(tài)”及兩者的結(jié)合轉(zhuǎn)換突顯為社會(huì)科學(xué)研究的前沿命題。根據(jù)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生期、嚴(yán)重期、消退期等不同階段的變化，對(duì)應(yīng)急管理方略作出階段性的調(diào)整，做到張弛有度、平戰(zhàn)結(jié)合，是高效統(tǒng)籌應(yīng)急管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的題中之義。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出，“健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺(tái)?！边@更要求我們以“平戰(zhàn)結(jié)合”思維，重新審視和展望基層網(wǎng)格的當(dāng)下表征與未來(lái)進(jìn)路。疫情構(gòu)成對(duì)現(xiàn)行應(yīng)急管理體系的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也勢(shì)必成為健全完善應(yīng)急管理體系、確保公共安全、增強(qiáng)人民群眾安全感的重要轉(zhuǎn)機(jī)。(34)童星：《兼具常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。我們應(yīng)以疫情防控的艱苦實(shí)踐為契機(jī)，在總結(jié)防控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上為不確定時(shí)代的社會(huì)治理作出制度安排，構(gòu)建基層“平戰(zhàn)結(jié)合”治理體系、提升基層治理能力。

(一)構(gòu)建應(yīng)對(duì)常態(tài)與非常態(tài)治理的居民志愿者隊(duì)伍

社會(huì)轉(zhuǎn)型和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)背景下的中國(guó)城市社區(qū)是為了解決單位制解體后城市社會(huì)整合與社會(huì)控制問(wèn)題自上而下建構(gòu)起來(lái)的國(guó)家治理單元，而不是一個(gè)可以促進(jìn)公共領(lǐng)域形成或市民社會(huì)發(fā)育的地域社會(huì)生活共同體。(35)楊敏：《作為國(guó)家治理單元的社區(qū)》，《社會(huì)學(xué)研究》2007年第4期?！颁摻钏嗷炷痢狈忾]了傳統(tǒng)社會(huì)鄰里相望的質(zhì)樸情感，取而代之的是理性、契約、陌生感等烙上現(xiàn)代化印記的城市社會(huì)交往規(guī)則(36)張軍、劉雨：《新冠肺炎疫情防控中的“志愿者+社區(qū)社會(huì)組織”模式服務(wù)效力及其反思》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。，節(jié)奏大幅加速的城市職業(yè)生活也很大程度上侵占了人們參與公共性事務(wù)的時(shí)間和精力。據(jù)此，我國(guó)當(dāng)前居民志愿服務(wù)暴露出參與率較低、參與群體老齡化顯著、社會(huì)主流群體缺場(chǎng)等問(wèn)題。面臨應(yīng)急狀態(tài)下的非常態(tài)治理任務(wù)，此種殘缺的居民志愿者隊(duì)伍，其功能發(fā)揮受到極大限制，在抵御公共危機(jī)方面更可謂“杯水車薪”。而“三長(zhǎng)制”則通過(guò)廣泛社會(huì)動(dòng)員的方式將眾多社區(qū)居民納入志愿者隊(duì)伍，激活了應(yīng)急管理體系中的民眾主體性。但不同社會(huì)情勢(shì)下“三長(zhǎng)制”的起伏波動(dòng)式表現(xiàn)仍提示我們，必須構(gòu)建起更加完善的居民志愿者隊(duì)伍，以有效回應(yīng)“常態(tài)”與“非常態(tài)”的雙重治理任務(wù)。

其一，以抗疫為契機(jī)整合“在地性”居民志愿者隊(duì)伍，賦能常態(tài)化社區(qū)治理。疫情雖給我國(guó)近年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活帶來(lái)了巨大沖擊，但也為志愿服務(wù)的深入開展提供了前所未有的良機(jī)。我們應(yīng)以疫情防控為契機(jī)，將志愿精神塑造為社區(qū)共同體的內(nèi)在價(jià)值和群體規(guī)范，把疫情防控中涌現(xiàn)出的居民志愿力量吸納進(jìn)社區(qū)常態(tài)化的志愿者隊(duì)伍，合理配置居民志愿者隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各年齡段志愿者在基層治理中的優(yōu)勢(shì)作用，持續(xù)推進(jìn)基層治理領(lǐng)域的志愿者隊(duì)伍動(dòng)員與建設(shè)，并剔除社區(qū)為滿足基層政府下派指標(biāo)而臨時(shí)炮制的“掛名志愿者”。只有一支真正基于志愿精神而組建的志愿者隊(duì)伍才能夠成為基層治理的牢靠依托。特別需要注意的是，精微治理的核心不是將行政權(quán)力的滲透觸底，在微觀治理單元中扮演治理與服務(wù)主角的應(yīng)當(dāng)是社區(qū)居民群體。因而，要“就地就近”在樓棟和單元中配齊“在地性”居民志愿者，依靠這支隊(duì)伍常態(tài)化開展“敲門行動(dòng)”，精準(zhǔn)掌握每戶實(shí)有人口情況，全面了解居民訴求，更好地為居民提供優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)，這也能為“非常態(tài)”化管控打下良好基礎(chǔ)。

其二，為應(yīng)對(duì)非常態(tài)化的治理任務(wù)，組建居民志愿者“預(yù)備隊(duì)”。事實(shí)證明，單憑社區(qū)日常動(dòng)員組建的居民志愿者隊(duì)伍實(shí)不足以抵御突發(fā)性公共事件的強(qiáng)烈沖擊。面臨驟增的疫情防控任務(wù)時(shí)，黨政部門需要緊急統(tǒng)籌調(diào)派大量機(jī)關(guān)黨員干部下沉社區(qū)包保支援，存在滯后性弊端，并且大量機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和志愿者都是臨時(shí)組建起來(lái)的，大部分下沉干部都不熟悉基層特別是社區(qū)工作，與居民打交道的方式方法不合理，未能與基層工作人員形成有效配合，分工協(xié)作共同抗疫的模式無(wú)法迅速建立起來(lái)。特別是大量的“跨區(qū)域”下沉干部在封控狀態(tài)下的“跨地”志愿服務(wù)面臨突出難題，如對(duì)包保社區(qū)情況不了解，長(zhǎng)期駐扎社區(qū)的用餐、休息住所難協(xié)調(diào)等。這表明，在打造社區(qū)常態(tài)化志愿者隊(duì)伍的同時(shí)，還應(yīng)儲(chǔ)備一支內(nèi)蘊(yùn)豐富社區(qū)資本的“在地性”志愿者預(yù)備隊(duì)，將其整編為一支能夠在“戰(zhàn)時(shí)”招之即來(lái)、來(lái)之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之必勝的志愿者隊(duì)伍，以應(yīng)對(duì)不確定時(shí)代的各種風(fēng)險(xiǎn)。在疫情防控轉(zhuǎn)入常態(tài)化，社會(huì)生活工作恢復(fù)正常的新階段，我們雖不可能寄希望于社會(huì)主流人群始終保持疫情高壓期的志愿服務(wù)頻率和力度，并將主要精力投放到日常的社區(qū)治理領(lǐng)域，但需要注重將疫情防控期間下沉上崗的本轄區(qū)黨員干部登記造冊(cè)，把這支力量存續(xù)下來(lái)，鼓勵(lì)他們到基層察民情、訪民意，并將住在轄區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、共青團(tuán)員、新興領(lǐng)域黨組織黨員、物業(yè)人員等力量吸納為“預(yù)備隊(duì)員”，引導(dǎo)他們?cè)诔B(tài)時(shí)期利用閑暇之余有限地參與基層治理工作、服務(wù)居民，此種日?；年?duì)伍存續(xù)有利于他們?cè)凇皯?zhàn)時(shí)”狀態(tài)下能夠迅速凝聚成人員充足、高質(zhì)量的志愿力量，協(xié)助社區(qū)工作者應(yīng)對(duì)特殊治理任務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)韌性，有效抵御危機(jī)。

(二)推進(jìn)社區(qū)志愿者的組織化和專業(yè)化建設(shè)

“三長(zhǎng)制”將蟄伏已久的公眾力量有效激活，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)公權(quán)力強(qiáng)力推進(jìn)而自治力邊緣弱勢(shì)的治理格局的革新，代表了我國(guó)基層治理人民主體化和精細(xì)化改革的主流趨向。本研究認(rèn)為，若試圖對(duì)“三長(zhǎng)制”所內(nèi)蘊(yùn)的志愿力量加以整合與升級(jí)，可考慮在志愿者的“組織化”和“專業(yè)化”方面探索突破。

其一，將志愿者隊(duì)伍發(fā)展為社區(qū)社會(huì)組織，充實(shí)“平戰(zhàn)結(jié)合”的基層組織化力量。社區(qū)社會(huì)組織是由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂(lè)和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的社會(huì)組織。(37)民政部2017年12月27日印發(fā)的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》。社區(qū)社會(huì)組織的建構(gòu)，一方面，可通過(guò)組織化的治理方式，突破個(gè)體力量弱小的局限，形成“公共議題”，更有效地表達(dá)社區(qū)的公共利益。另一方面，能夠帶動(dòng)社區(qū)居民積極參與社區(qū)公益服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與社區(qū)互動(dòng)發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，通過(guò)利益整合和公共參與克服個(gè)體私利的局限。(38)李雪萍、曹朝龍：《社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)公共空間的生產(chǎn)》，《城市問(wèn)題》2013年第6期。居民志愿者是社區(qū)社會(huì)組織的潛在骨干，社區(qū)可將居民志愿者整合孵化為若干個(gè)表征社區(qū)價(jià)值、彰顯社區(qū)文化、回應(yīng)社區(qū)問(wèn)題的社區(qū)社會(huì)組織，借助專業(yè)力量對(duì)其發(fā)展運(yùn)行進(jìn)行全方位指導(dǎo)，并注重將現(xiàn)有的居民文娛類社區(qū)社會(huì)組織加以拓展，打造為基于文娛組織而衍生出的服務(wù)性、公益性、互助性社區(qū)社會(huì)組織，并拓展其平戰(zhàn)結(jié)合的參與渠道，提升社區(qū)“在地性”的志愿服務(wù)組織化程度。

其二，鏈接多元力量與開展專題性培訓(xùn)，推進(jìn)志愿服務(wù)專業(yè)化。首先，我國(guó)基層志愿服務(wù)領(lǐng)域，社區(qū)外部引入的志愿力量專業(yè)化程度較高，往往能夠在養(yǎng)老、兒童托管、心理健康等領(lǐng)域提供高質(zhì)量服務(wù)，而在地性的居民志愿者則一般被視為缺乏專業(yè)性的志愿群體。但社區(qū)疫情防控中，我們卻看到封控空間內(nèi)的居民，在鏈接保供資源、實(shí)施臨時(shí)救護(hù)、繪制防控地圖、播報(bào)疫情動(dòng)態(tài)等方面“各顯神通”。這提示我們，活化在地居民的人力資本和社會(huì)資本是增強(qiáng)社區(qū)治理能力的重要路徑。社區(qū)“兩委”應(yīng)充分了解和發(fā)掘居民優(yōu)勢(shì)特長(zhǎng)，組織他們?yōu)榫用裉峁┙M團(tuán)式、專業(yè)化服務(wù)。其次，在吸納社區(qū)居民進(jìn)入志愿者隊(duì)伍的同時(shí)，可考慮推動(dòng)了解域內(nèi)情況的快遞員、外賣送餐員、網(wǎng)約車司機(jī)等新就業(yè)群體作為社區(qū)志愿者融入基層治理，發(fā)揮新就業(yè)群體在城市基層治理中的重要作用，引導(dǎo)他們積極參與應(yīng)急管理、平安建設(shè)、文明創(chuàng)建等工作。最后，面對(duì)疫情沖擊，社區(qū)工作人員和志愿者普遍缺乏防控經(jīng)驗(yàn)，如核酸檢測(cè)中的統(tǒng)籌規(guī)劃、采樣現(xiàn)場(chǎng)的組織引導(dǎo)不到位，造成封控空間內(nèi)的感染。這便要求我們加快實(shí)施志愿者參與社區(qū)治理和應(yīng)急管理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，制定志愿者工作規(guī)范、具體工作流程、健康自衛(wèi)指南，既提升志愿者的工作效度，又保障其自身安全。

(三)將居民志愿力量與網(wǎng)格化管理機(jī)制加以充分嵌合

伴隨疫情防控常態(tài)化及后疫情時(shí)代的到來(lái)，我們應(yīng)注重將以應(yīng)急動(dòng)員方式所激活的志愿者參與基層治理的模式加以轉(zhuǎn)換，使其與多年沉淀積累的常態(tài)化社區(qū)網(wǎng)格化管理模式有效銜接，形成順應(yīng)基層社會(huì)運(yùn)行邏輯并超越單純疫情防控的新常態(tài)化嵌合治理機(jī)制。

其一，欲使以“三長(zhǎng)制”為代表的居民志愿者助力基層治理模式發(fā)揮更重要功能，需超越志愿者群體內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)關(guān)系與內(nèi)循環(huán)，將其嵌合于社區(qū)治理的場(chǎng)域之中，與各基層治理主體產(chǎn)生緊密的銜接與互動(dòng)。一般而言，網(wǎng)格化管理體制通過(guò)下沉職能部門人力、物力和財(cái)力，動(dòng)員和組織市場(chǎng)及社會(huì)力量參與民生服務(wù)工作之中，將多元主體和分散的治理資源在網(wǎng)格這個(gè)治理單元中進(jìn)行重新整合和優(yōu)化，推進(jìn)基層治理資源的優(yōu)化配置和再生產(chǎn)，以求實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格內(nèi)人、物、事、情的全天候、實(shí)時(shí)化、動(dòng)態(tài)化、智能化管理和服務(wù)，形成一個(gè)全方位、多維度、高韌性的現(xiàn)代基層治理體系。(39)唐皇鳳：《新時(shí)代網(wǎng)格化管理的核心邏輯》，《人民論壇》2020年第20期。但外部治理資源下社區(qū)、進(jìn)網(wǎng)格的過(guò)程中常面臨時(shí)效滯后、與居民需求錯(cuò)位等問(wèn)題。此時(shí)居民志愿者可有效扮演各基層治理主體與居民群眾間的“鏈接者”角色，串聯(lián)起“組團(tuán)式服務(wù)”：一方面，在樓棟和單元等微型空間內(nèi)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和收集真實(shí)問(wèn)題，通過(guò)制度化渠道直接、快速、暢通地鏈接治理資源和服務(wù)主體，精準(zhǔn)回應(yīng)訴求；另一方面，發(fā)揮在地性熟人優(yōu)勢(shì)，與公共服務(wù)部門、社區(qū)“兩委”、社會(huì)組織等多元治理主體組成“上下聯(lián)通、內(nèi)外兼具”的治理嵌合體，共同解決社區(qū)問(wèn)題。在“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)下，基層組織也必須將居民志愿者整合進(jìn)整體性的應(yīng)急管理共同體之中，建構(gòu)應(yīng)急管理的多元協(xié)同方案，提升社區(qū)和網(wǎng)格的集體行動(dòng)能力。

其二，“三長(zhǎng)制”并非志愿者數(shù)量的簡(jiǎn)單加疊，而是創(chuàng)生了基層治理的新結(jié)構(gòu)，內(nèi)蘊(yùn)網(wǎng)格化管理體制的“新公共性”轉(zhuǎn)型。但本文研究發(fā)現(xiàn)，居民志愿者賦能基層治理受到疫情不同階段表現(xiàn)和防控形勢(shì)的影響，尤其是在常態(tài)化的治理結(jié)構(gòu)中如何存續(xù)居民志愿者力量仍面臨挑戰(zhàn)。本研究認(rèn)為，依循社會(huì)運(yùn)行邏輯，構(gòu)建張弛有度、平戰(zhàn)結(jié)合的居民志愿者參與機(jī)制，可能是較為有效的突破路徑。一方面，順應(yīng)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯的居民志愿者賦能基層治理需要一種“休眠機(jī)制”，我們不能指望樓棟長(zhǎng)、單元長(zhǎng)等居民志愿者在任何時(shí)期都被高度調(diào)動(dòng)，以密集、緊張的狀態(tài)投身社區(qū)治理與服務(wù)。在常態(tài)治理狀態(tài)下，我們要充分考慮居民群眾的職業(yè)生活、家庭生活、休閑娛樂(lè)等需要，鼓勵(lì)他們利用空暇時(shí)間和精力作為協(xié)助社區(qū)“兩委”治理公共事務(wù)、服務(wù)居民的“輔助性”力量，融入社區(qū)治理共同體和網(wǎng)格化管理體系中，此種舒徐的志愿服務(wù)節(jié)奏可能更有助于鏈接和涵養(yǎng)豐富多元的居民志愿力量。另一方面，將居民志愿者力量作為社區(qū)治理和網(wǎng)格化管理的結(jié)構(gòu)性要素，就必須要明確其定位和有限性，在平戰(zhàn)結(jié)合的治理視域下，對(duì)其過(guò)載的職能進(jìn)行剝離和分解，在“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”平衡互嵌的基礎(chǔ)上，作出合理的事務(wù)分流與明確的權(quán)責(zé)界定，從而實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。