礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法理分析與立法選擇

李鑫潼（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

股權(quán)自由轉(zhuǎn)讓是《公司法》的基本原則之一，但該原則卻在礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域受到挑戰(zhàn)。由于礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓能在事實(shí)上達(dá)到礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的效果且規(guī)避礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批，實(shí)踐中針對(duì)是否應(yīng)該對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)制形成了截然相反的意見，長(zhǎng)久以來未成定論。確定礦股轉(zhuǎn)讓的處理規(guī)則具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求和理論意義。從微觀來看，對(duì)礦股轉(zhuǎn)讓的模糊處理暗藏法律風(fēng)險(xiǎn)。一方面，未經(jīng)行政審批的礦股轉(zhuǎn)讓可能面臨“非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)”的后果；另一方面，礦股轉(zhuǎn)讓雙方都可能遭受對(duì)方違約陷阱的襲擊，不利于礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)。從宏觀來講，研究礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的意義不僅在于對(duì)單個(gè)問題的解決，還進(jìn)一步涉及礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)、礦業(yè)權(quán)監(jiān)管制度改革，以及正在進(jìn)行的《礦產(chǎn)資源法》修改等諸多問題，具有體系性的影響。為此，本文將首先梳理礦股轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域相互對(duì)立的區(qū)分調(diào)整與合并調(diào)整兩大規(guī)則，在此基礎(chǔ)上厘清礦股轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系。接著從實(shí)踐出發(fā)分析兩大規(guī)則的優(yōu)劣，并從理論角度把握礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)改革的整體趨勢(shì)。最后提出礦股轉(zhuǎn)讓應(yīng)該選擇的規(guī)則及可能的完善建議。

二、礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的類型梳理

（一）區(qū)分調(diào)整規(guī)則

最高人民法院通過一系列案例實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)和股權(quán)區(qū)分調(diào)整規(guī)則在司法層面的確立。2011年“申峻山、曹志杰與林錫聰?shù)裙蓹?quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案”系最高人民法院首次提出礦業(yè)權(quán)和股權(quán)區(qū)分調(diào)整，判決書中載明“礦業(yè)權(quán)的主體是金鷹公司而非全體股東，因此即便全體股東轉(zhuǎn)讓所有股權(quán)也不能得出轉(zhuǎn)讓公司享有的礦業(yè)權(quán)的結(jié)論。”①本案中，法院由采礦許可證主體未發(fā)生變動(dòng)認(rèn)定礦業(yè)權(quán)未經(jīng)轉(zhuǎn)讓。2012年“青海匯吉實(shí)業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司與杜紅亞等股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案”②及2015年“大宗集團(tuán)有限公司、宗錫進(jìn)與淮北圣火礦業(yè)有限公司等股權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛案”③再次重申了上述區(qū)分調(diào)整的觀點(diǎn)，認(rèn)為在股權(quán)轉(zhuǎn)讓后登記的礦業(yè)權(quán)人并未發(fā)生變更，因此不能將股權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等同，也不能以未經(jīng)行政審批為由認(rèn)定股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效。2016年最高人民法院發(fā)布礦業(yè)權(quán)糾紛十大典型案例，在“薛夢(mèng)懿等四人與西藏國能礦業(yè)發(fā)展有限公司、西藏龍輝礦業(yè)有限公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案”④中，最高人民法院重申礦企股權(quán)轉(zhuǎn)讓不能一概認(rèn)定為變相的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，再次確認(rèn)礦業(yè)權(quán)和股權(quán)的區(qū)分調(diào)整規(guī)則。盡管2017年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中對(duì)礦股轉(zhuǎn)讓問題進(jìn)行選擇性回避，但在此后的案件審理中，最高人民法院仍然堅(jiān)持區(qū)分調(diào)整規(guī)則⑤，并最終實(shí)現(xiàn)其司法確立。

最高人民法院通過上述系列裁判確認(rèn)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的判斷標(biāo)準(zhǔn)為礦業(yè)權(quán)人是否發(fā)生變更。而股權(quán)轉(zhuǎn)讓的比例、控股股東及礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制人的變化則不在審查范圍內(nèi)。最高人民法院通過明晰礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體變動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而達(dá)到區(qū)分礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦股轉(zhuǎn)讓區(qū)別對(duì)待的裁判思路。

（二）合并調(diào)整規(guī)則

《民法典》第146條關(guān)于以虛假意思表示實(shí)施的民事行為無效的規(guī)定成為公權(quán)力介入礦股轉(zhuǎn)讓的可能渠道。如黑龍江省高級(jí)人民法院出臺(tái)意見，以原《合同法》第52條第3款為依據(jù)，認(rèn)定未經(jīng)審批的礦股轉(zhuǎn)讓合同無效⑥。另有規(guī)定采用否認(rèn)公司法人人格的方式管控礦股交易，如貴州省國土資源廳發(fā)文將礦山企業(yè)全體股東規(guī)定為礦業(yè)權(quán)主體，從而使得股權(quán)轉(zhuǎn)讓必然與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓伴生，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)礦山企業(yè)股權(quán)和礦業(yè)權(quán)的合并調(diào)整⑦。盡管上述調(diào)整方式的合理性尚存疑問，但其體現(xiàn)出的嚴(yán)格管控礦股交易、嚴(yán)防通過公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)值取向是明顯的。最新發(fā)布的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）第29條第2款同樣采納合并調(diào)整規(guī)則，該款采用法律擬制方法，將“礦業(yè)權(quán)人以股權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式變更礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制人的”情形視為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，進(jìn)而適用礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓相關(guān)規(guī)定。上述以“合法形式非法目的”確認(rèn)合同無效、否認(rèn)公司法人人格和法律擬制等多種方式，其基本路徑都是將股權(quán)交易視為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一種類型，從而依據(jù)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則規(guī)制礦股交易。

（三）兩種規(guī)則的基本邏輯

區(qū)分調(diào)整和合并調(diào)整規(guī)則各有不同的理論支撐。支持區(qū)分調(diào)整的礦股轉(zhuǎn)讓自由說認(rèn)為股權(quán)轉(zhuǎn)讓和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓分屬不同的法律關(guān)系，二者之間至少存在著交易標(biāo)的、交易主體、交易結(jié)果、審批程序、目標(biāo)公司債權(quán)債務(wù)承擔(dān)等多處不同，不可互相混淆。一般情況下，股權(quán)轉(zhuǎn)讓僅涉及公司股權(quán)變化，與倒賣礦業(yè)權(quán)無關(guān)。此外，區(qū)分調(diào)整論認(rèn)為可以在堅(jiān)持礦業(yè)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的前提下，利用持股權(quán)益披露制度等對(duì)異化礦股轉(zhuǎn)讓的行為進(jìn)行規(guī)范。礦股轉(zhuǎn)讓限制說則堅(jiān)持將礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓納入礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行管理。此觀點(diǎn)認(rèn)為實(shí)踐中普遍存在著礦山企業(yè)以股權(quán)交易之名行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之實(shí)的現(xiàn)象，并可能引發(fā)交易市場(chǎng)安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)等諸多問題。限制說的邏輯是：既然公權(quán)力審查是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的必經(jīng)環(huán)節(jié)，而礦股轉(zhuǎn)讓構(gòu)成對(duì)公權(quán)力審查的規(guī)避，必須加大管控。公權(quán)力介入礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是限制說的核心考慮因素。

綜上所述，自由說與限制說的分歧首先產(chǎn)生于對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓關(guān)系認(rèn)識(shí)的不同。自由說認(rèn)為股權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓是涇渭分明的兩個(gè)概念，不存在混同。而限制說卻在一定程度上將股權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓等同。更深入來看，兩種學(xué)說產(chǎn)生分歧的根本原因在于公權(quán)力對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)制是否必要。自由說認(rèn)為，遵循著股權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的原則，即便確實(shí)存在異化礦股轉(zhuǎn)讓的行為，也可以通過對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的內(nèi)部“修補(bǔ)”實(shí)現(xiàn)對(duì)此情況的規(guī)避，無需從外部再引入公權(quán)力進(jìn)行審查。而限制說則堅(jiān)持公權(quán)力必須介入礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，通過行政審查、行政許可等方式保證礦業(yè)權(quán)之上承載的國家和公共利益及礦業(yè)權(quán)行使的責(zé)任義務(wù)不至于落空。對(duì)上述兩個(gè)分歧的闡釋是解決礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題的關(guān)鍵。

三、礦股轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的關(guān)系厘清

（一）股權(quán)與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的區(qū)分與牽連

淺層來看，法人人格的獨(dú)立性以及股權(quán)和公司財(cái)產(chǎn)權(quán)的區(qū)分使得股權(quán)轉(zhuǎn)讓和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓呈現(xiàn)出明顯不同。一是交易標(biāo)的不同。股權(quán)與礦業(yè)權(quán)前者屬于股東個(gè)人，后者屬于礦山企業(yè)，二者不可混淆。二是交易主體不同，受讓人在進(jìn)行股權(quán)或礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)需分別與股東個(gè)人或礦山企業(yè)進(jìn)行交易。三是適用法律不同。股權(quán)轉(zhuǎn)讓適用《公司法》；礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓則適用《民法典》物權(quán)編、《礦產(chǎn)資源法》等；四是產(chǎn)生的法律后果不同。這主要體現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)主體是否隨轉(zhuǎn)讓而發(fā)生變更。因此，礦業(yè)公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓一般不構(gòu)成礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括礦業(yè)公司更名、更換法人代表等，都應(yīng)由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門管理，不應(yīng)由礦政部門按礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行管理。

從更深層次的角度分析，我國的礦政管理實(shí)踐中對(duì)礦股轉(zhuǎn)讓的規(guī)制形成了一定的路徑依賴，即將礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓納入礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行管理。在實(shí)踐中，為了規(guī)避通過礦股轉(zhuǎn)讓變相實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為，往往將礦股轉(zhuǎn)讓合同作無效處理。在這里至少存在三層法律關(guān)系需要明確。

第一，股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否必然等同于礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓？理論上來說，股權(quán)是基于股東出資形成的股東對(duì)公司享有的權(quán)利，是實(shí)物資產(chǎn)虛擬化的結(jié)果。股權(quán)與公司財(cái)產(chǎn)之間并不存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。然而，股權(quán)與公司財(cái)產(chǎn)的截然分立在現(xiàn)代受到挑戰(zhàn)。由于公司法人是擬制主體，無法享有切實(shí)利益，因此法律需要將某一自然人的利益擬制為公司利益，為實(shí)現(xiàn)公司效率最大化，股東作為公司利益剩余索取人，最適合將其利益視為公司利益。如此一來，公司的利益本身就依賴于股東的利益得以擬制，二者在產(chǎn)生上具有不可區(qū)分的牽連性。同時(shí)，公司“非均衡型”的股權(quán)結(jié)構(gòu)使得公司資產(chǎn)很容易與控股股東產(chǎn)生混同。在“非均衡型”股權(quán)結(jié)構(gòu)下，公司控股股東能夠?qū)⒆约旱囊庵旧仙秊楣疽庵?，從而操縱公司資產(chǎn)。雖然理論上股東意志與公司意志之間應(yīng)通過公司意思機(jī)構(gòu)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，但實(shí)踐中大量的混同操作淡化了公司財(cái)產(chǎn)與股東財(cái)產(chǎn)之間的界限，使得股權(quán)受讓人亦有可能通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制權(quán)。

第二，“合法形式非法目的”能否成為礦股轉(zhuǎn)讓合同無效的理由？在《民法典》未出臺(tái)時(shí)，通常以“合法形式非法目的”作為礦股轉(zhuǎn)讓合同無效的理由?！睹穹ǖ洹烦雠_(tái)后，“合法形式非法目的”被拆分為“通謀虛偽表示”和“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”兩部分。有觀點(diǎn)認(rèn)為，礦股轉(zhuǎn)讓合同屬于“通謀虛偽表示”⑧，其形式上的意思表示是股權(quán)轉(zhuǎn)讓，而真實(shí)意思表示為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，以此逃避礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的行政審批。然而，通謀虛偽表示適用的前提是股權(quán)轉(zhuǎn)讓主體之間存在真意保留，形式上的意思表示與真實(shí)意思表示不一致。倘若股東之間并無通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)避法律進(jìn)而轉(zhuǎn)移礦業(yè)權(quán)的意思，則該純粹的股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為不應(yīng)適用通謀虛偽表示的規(guī)定。實(shí)踐中，雖然可能存在“借股權(quán)轉(zhuǎn)讓之名行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之實(shí)”的情況，但股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為本身就可能導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制人的改變。此時(shí)，在雙方并無通謀虛偽表示的情況下再簡(jiǎn)單將股權(quán)轉(zhuǎn)讓視為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓并進(jìn)行管制，恐有缺失法律依據(jù)之嫌。

第三，未經(jīng)行政審批能否成為礦股轉(zhuǎn)讓合同無效的理由？將行政審批作為礦股轉(zhuǎn)讓合同的生效要件是礦股轉(zhuǎn)讓管制實(shí)踐當(dāng)中的常用做法。首先，不能簡(jiǎn)單將股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同相等同。其次，即便將礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同視為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，但行政審批對(duì)于礦業(yè)權(quán)合同效力的影響尚無定論，學(xué)界存在合同無效、合同有效、合同部分有效部分無效、合同未生效等多種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為未經(jīng)行政審批的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同因“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”而無效，對(duì)此應(yīng)先分析行政審批屬于何種類型的強(qiáng)制性規(guī)定?！逗贤ㄋ痉ń忉尪罚ǚㄡ孾2009]第5號(hào)）第14條將強(qiáng)制性規(guī)范分為效力性強(qiáng)制性規(guī)范和管理性強(qiáng)制性規(guī)范兩類。其中，前者注重違反行為的法律行為價(jià)值，只要該行為發(fā)生就會(huì)絕對(duì)地?fù)p害國家或社會(huì)公共利益，因此需要對(duì)合同效力進(jìn)行否定。后者注重違反行為之事實(shí)行為價(jià)值，其旨在對(duì)違反規(guī)定的行為進(jìn)行監(jiān)管和處罰，但不否定該行為的效力。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批考察的是該轉(zhuǎn)讓行為是否違反了法律、行政法規(guī)的管理性強(qiáng)制性規(guī)定，以禁止權(quán)利變動(dòng)的實(shí)際發(fā)生為目的，并不旨在影響法律行為的效力。其次，從體系解釋的角度看，行政審批決定礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力是沒有明晰區(qū)分原則的結(jié)果。區(qū)分原則揭示了物權(quán)變動(dòng)原因行為和結(jié)果之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了合同效力與合同履行的分離。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同未獲行政審批可理解為合同履行不能，并不影響合同效力。最后，從實(shí)踐角度分析，將行政審批作為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的生效要件可能會(huì)誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)合同一方當(dāng)事人不愿繼續(xù)履行合同時(shí)，可以通過不履行報(bào)批義務(wù)從而使得合同無效，進(jìn)而只承擔(dān)損失較小的締約過失責(zé)任。綜上所述，未經(jīng)審批的礦業(yè)權(quán)合同同樣自依法成立之日起生效，但不具有實(shí)現(xiàn)力，不能以合同未經(jīng)審批為由判定礦股轉(zhuǎn)讓合同無效。

礦業(yè)權(quán)與股權(quán)之間存在著諸多差別，兩者原本無關(guān)，由于現(xiàn)代公司人格獨(dú)立性的逐漸弱化及股東財(cái)產(chǎn)與公司財(cái)產(chǎn)的混同而產(chǎn)生了牽連的可能性。但值得注意的是，第一，股權(quán)轉(zhuǎn)讓并不一定導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，二者之間關(guān)系有待進(jìn)一步判斷。第二，無論股權(quán)轉(zhuǎn)讓是否實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，均不能以未經(jīng)審批為由判定股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效，實(shí)踐中形成的礦股轉(zhuǎn)讓規(guī)制路徑是錯(cuò)誤的。

（二）股權(quán)式礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓頻發(fā)的原因

1.礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化建設(shè)不足

現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度實(shí)行嚴(yán)格的行政審批制，以禁止為原則，以允許為例外。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓首先要受到來自《礦產(chǎn)資源法》第6條的制約，只有符合條件的礦業(yè)權(quán)才能夠轉(zhuǎn)讓且禁止通過礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓牟利。此外，受讓人需滿足一定的條件，而礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)資質(zhì)的要求通常極為嚴(yán)格。也就是說，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的管制重心在于對(duì)礦業(yè)權(quán)權(quán)利歸屬的管制，而這種管制方式提高了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的門檻。

此外，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的復(fù)雜性也增大了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的難度。行政審批是礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的必備條件，因而審批機(jī)構(gòu)的設(shè)置、審批權(quán)限的劃分、行政效率的高低等都可能影響到礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。礦業(yè)權(quán)審批的耗時(shí)長(zhǎng)、難度大，且在每層審批當(dāng)中都有可能遇到權(quán)力尋租從而影響礦業(yè)權(quán)的正常轉(zhuǎn)讓。

在這種情況下，礦股轉(zhuǎn)讓具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。在股權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，礦業(yè)權(quán)人不發(fā)生變更，僅公司股東發(fā)生變化，因此并不需要進(jìn)行行政審批。此外，礦股轉(zhuǎn)讓還產(chǎn)生稅款減免的附帶優(yōu)勢(shì)⑨。這與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓形成鮮明對(duì)比，股權(quán)式礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的存在再次證明了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批與礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。

2.礦業(yè)權(quán)的概念設(shè)置存在雜糅

礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)困難的根源在于礦業(yè)權(quán)概念的雜糅。現(xiàn)行法上礦業(yè)權(quán)的性質(zhì)問題一直備受爭(zhēng)議，出現(xiàn)了“特許物權(quán)”“準(zhǔn)物權(quán)”“用益物權(quán)”等多種觀點(diǎn)，但由于礦業(yè)權(quán)概念的多元性，這些觀點(diǎn)僅能代表某一個(gè)側(cè)面。整體來看，現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)是由三部分組成的集合性概念：首先，礦業(yè)權(quán)是礦產(chǎn)資源物權(quán)。從礦產(chǎn)的有用性方面入手，礦業(yè)權(quán)具有財(cái)產(chǎn)屬性，能夠進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。從礦業(yè)權(quán)的產(chǎn)生來看，通過礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)權(quán)能分離產(chǎn)生的“礦產(chǎn)資源使用權(quán)”屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)范疇；其次，礦業(yè)權(quán)是行政特許授權(quán)。目前我國礦業(yè)權(quán)的取得和處分需要行政許可，由于礦產(chǎn)資源的稀缺性及其上附著的公共利益，在行政機(jī)關(guān)與礦業(yè)權(quán)人之間形成了不平等的縱向管理關(guān)系，從而與礦業(yè)權(quán)的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性產(chǎn)生沖突；最后，礦業(yè)權(quán)屬于一種產(chǎn)業(yè)活動(dòng)權(quán)。產(chǎn)業(yè)行為活動(dòng)權(quán)指有資格、有能力從事這方面的工作和獲得收益的權(quán)利。礦業(yè)權(quán)中的“業(yè)”代表了礦山企業(yè)勘查及開采礦產(chǎn)所產(chǎn)生的一系列行為活動(dòng)，而礦業(yè)權(quán)則是礦山企業(yè)系列行為活動(dòng)權(quán)利的集合。

因此，礦業(yè)權(quán)概念本身就以“混搭”的風(fēng)格存在，其中涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)、行政許可和企業(yè)資格等不同方面的含義。在這種情況下，礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，還涉及行政許可的變更等問題。礦業(yè)權(quán)概念本身的多重意蘊(yùn)本應(yīng)當(dāng)互不沖突，但在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)需求與行政許可的嚴(yán)格審查形成了對(duì)立，這加大了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的難度，間接導(dǎo)致礦股轉(zhuǎn)讓這類規(guī)避礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)程序的事件發(fā)生。

四、礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的立法選擇

化解股權(quán)和礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓間的關(guān)系難題有一“疏”一“堵”兩種方式：“疏”即對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行區(qū)分調(diào)整，并進(jìn)一步從根源上化解礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批帶來的弊端；“堵”即將股權(quán)轉(zhuǎn)讓視為礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的一類，并繼續(xù)通過行政審批強(qiáng)化監(jiān)管。選擇有賴于對(duì)兩種方式本身的分析和對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的體系性考察。

（一）內(nèi)部透視：合并調(diào)整規(guī)則的諸多缺陷

1.法理依據(jù)不足

將股權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合并調(diào)整面臨的首要問題是難以尋求適當(dāng)?shù)姆芍巍Ｈ缜拔乃?，股?quán)和礦業(yè)權(quán)之間存在明顯差異，將二者強(qiáng)行聯(lián)系并合并調(diào)整必定有違法理。若以“違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”為由判定合同無效，但合同需經(jīng)行政審批的規(guī)定不屬于其要求的“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”。若以“通謀虛偽表示”為由認(rèn)定合同無效，但礦股轉(zhuǎn)讓在事實(shí)上能夠達(dá)到礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的效果，有時(shí)并不需要轉(zhuǎn)讓人和受讓人的“通謀”。若以否定公司法人人格的方式將公司股東界定為礦業(yè)權(quán)主體，則會(huì)在《公司法》上也僅以特例出現(xiàn)的法人人格否認(rèn)制度引向常態(tài)化，恐有動(dòng)搖法人制度的隱憂。因此，股權(quán)和礦業(yè)權(quán)的合并調(diào)整規(guī)則不僅缺乏法理依據(jù)，反而會(huì)造成法律關(guān)系的雜糅與混亂。

2.實(shí)踐適用困難

礦股轉(zhuǎn)讓合并調(diào)整規(guī)則將監(jiān)管對(duì)象鎖定在礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制人上，但對(duì)此問題的判定十分復(fù)雜。首先，即使對(duì)于通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的判斷可以通過公司實(shí)際控制人變更這一判斷因素輔助認(rèn)定，但礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制人的變更原因是多種多樣的，并非只有股權(quán)轉(zhuǎn)讓一種。實(shí)踐中，投資、協(xié)議、合作經(jīng)營等都可以引發(fā)礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制人變更，但這些情況的發(fā)現(xiàn)和認(rèn)定都更加困難，會(huì)給礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管帶來“防不勝防”的問題，同時(shí)將顯著增加監(jiān)管的制度成本。其次，登記將成為更加棘手的問題。股權(quán)轉(zhuǎn)讓登記遵循登記對(duì)抗主義，登記機(jī)關(guān)為市場(chǎng)監(jiān)督管理部門。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓登記遵循登記生效主義，登記機(jī)關(guān)為自然資源主管部門。股權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的合并調(diào)整將造成登記方面的困惑，比如：因股權(quán)轉(zhuǎn)讓造成的礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制人變更應(yīng)向誰登記？該登記的性質(zhì)如何？如何協(xié)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管部門和自然資源主管部門在此問題上的權(quán)責(zé)？這些都將成為更大的實(shí)踐難題。

（二）外部觀察：礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓體系性的松綁

1.實(shí)踐中礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓立法呈漸進(jìn)放開趨勢(shì)

我國的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度呈現(xiàn)出一個(gè)漸進(jìn)放開的過程。1986年《礦產(chǎn)資源法》明確禁止礦業(yè)權(quán)的買賣、出租及抵押，礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)被立法明令禁止。1996年修改后的《礦產(chǎn)資源法》第6條規(guī)定了礦業(yè)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的例外情況，1998年國務(wù)院頒布的《探礦權(quán)采礦權(quán)管理辦法》又明確規(guī)定了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管制出現(xiàn)松動(dòng)傾向。在禁止轉(zhuǎn)讓為原則，可以轉(zhuǎn)讓為例外的情況下，2000年原國土資源部頒布《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》，該規(guī)定突出強(qiáng)調(diào)了礦業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，對(duì)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立起到重要作用。2007年《物權(quán)法》出臺(tái)，將探礦權(quán)、采礦權(quán)寫入用益物權(quán)編當(dāng)中，2020年出臺(tái)的《民法典》延續(xù)此規(guī)定，明確了礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，使得建立符合物權(quán)理論的礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度成為可以期待的方向。

2019年12月，自然資源部發(fā)布《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿），實(shí)現(xiàn)了對(duì)礦業(yè)權(quán)概念的重新建構(gòu)?！缎抻啿莅浮吠怀隽说V業(yè)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性：在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)由審批制向合同制的轉(zhuǎn)軌（第23條）；在礦業(yè)權(quán)設(shè)置方面，不再保留行政許可，僅保留民事物權(quán)的因素（第25條）；在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，全面取消礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的行政審批（第29條）?！缎抻啿莅浮吩谇捌诘V產(chǎn)資源立法逐步放開的基礎(chǔ)上，最大限度實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)的去行政審批化，也順應(yīng)了礦業(yè)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

2.法理上行政許可與自然資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)分離

從法理上看，礦業(yè)權(quán)的法律調(diào)整離不開公法與私法的協(xié)作，如何協(xié)調(diào)二者的分工，使其各司其職又互不干擾，是《礦產(chǎn)資源法》乃至整個(gè)自然資源立法所面臨的最大問題。理解自然資源的雙重價(jià)值面向是解決問題的第一步。經(jīng)濟(jì)價(jià)值是自然資源的首要屬性，“資源”二字即強(qiáng)調(diào)了自然資源對(duì)于人類社會(huì)的有用性及其經(jīng)濟(jì)屬性。除經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，自然資源同時(shí)也是生態(tài)環(huán)境要素，具有生態(tài)價(jià)值。自然資源的雙重價(jià)值分別對(duì)應(yīng)不同的調(diào)整路徑。對(duì)于經(jīng)濟(jì)價(jià)值而言，考慮到我國的經(jīng)濟(jì)制度，私法是最優(yōu)的調(diào)整方式。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以市場(chǎng)交易機(jī)制為基礎(chǔ)的私法實(shí)現(xiàn)路徑成為當(dāng)然的現(xiàn)實(shí)選擇。自然資源所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與其他商品無異，因此要實(shí)現(xiàn)自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值必須依托私法路徑以進(jìn)入市場(chǎng)交換。與此同時(shí)，私法卻難以保護(hù)自然資源的生態(tài)價(jià)值，反而私法路徑本身所體現(xiàn)出的反環(huán)保、反生態(tài)傾向需要用公法手段加以規(guī)制。

在明確了自然資源的雙重價(jià)值及其各自調(diào)整路徑后，就能夠劃分出公私法的適用范圍。私法路徑以構(gòu)建所有權(quán)為中心的物權(quán)機(jī)制，規(guī)范自然資源市場(chǎng)的交易關(guān)系為中心；公法路徑以建立起自然資源國家所有的行使機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、分配機(jī)制等，保護(hù)自然資源所承載的國家和社會(huì)利益為使命。這也正好對(duì)應(yīng)《生態(tài)文明體制改革總體方案》“區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力”的提法。在過去，公私法適用范圍的不分與公法在自然資源法制領(lǐng)域的過度擴(kuò)張是導(dǎo)致自然資源法律關(guān)系混亂的根本原因。而近年來，我國不僅在政策層面提出所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)相分離的改革思路，越來越多的學(xué)者也開始關(guān)注到行政許可與自然資源使用權(quán)變動(dòng)之間的關(guān)系。將自然資源相關(guān)權(quán)利的變動(dòng)與行使分開，認(rèn)為行政許可應(yīng)當(dāng)與自然資源使用權(quán)變動(dòng)相隔離，并主張使自然資源行政許可回歸其普通行政許可的本性，僅作用于自然資源權(quán)利的行使階段，從而完成自然資源權(quán)利創(chuàng)設(shè)和流轉(zhuǎn)的私法化改造。以礦業(yè)權(quán)為例，《民法典》第205條規(guī)定物權(quán)編調(diào)整因“物的歸屬和利用”產(chǎn)生的民事關(guān)系，借鑒此思路并結(jié)合上文述及的礦業(yè)權(quán)概念的三重含義，可以重新將礦業(yè)權(quán)定義為靜態(tài)的絕對(duì)性歸屬物權(quán)與動(dòng)態(tài)的相對(duì)性利用物權(quán)。作為歸屬物權(quán)的礦業(yè)權(quán)具有絕對(duì)排他性，政府行政許可不作為獲得歸屬物權(quán)的條件，而作為利用物權(quán)的礦業(yè)權(quán)則需要政府公權(quán)力的嚴(yán)格控制。此“二元結(jié)構(gòu)”重構(gòu)了礦業(yè)權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，使礦業(yè)權(quán)權(quán)利變動(dòng)與權(quán)利行使相分離、礦業(yè)權(quán)之上附著的公私兩重法律關(guān)系相區(qū)別，體現(xiàn)了“區(qū)分所有者權(quán)利和管理者權(quán)力”要求。

具體到礦股轉(zhuǎn)讓問題上，對(duì)礦業(yè)權(quán)和股權(quán)進(jìn)行合并調(diào)整的原因是禁止通過礦股轉(zhuǎn)讓逃避礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批。但在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)設(shè)置行政審批本身便不合理，那么礦業(yè)權(quán)和股權(quán)合并調(diào)整規(guī)則也失去了立論基礎(chǔ)。同時(shí)，如果行政審批全面退出礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，相當(dāng)于放開了礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)，即使礦股轉(zhuǎn)讓的確實(shí)現(xiàn)了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓效果，也可理解為普通的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓，無需再進(jìn)行特別規(guī)制。

（三）立法選擇：區(qū)分調(diào)整下的礦業(yè)權(quán)監(jiān)管

礦業(yè)權(quán)之上附著的經(jīng)濟(jì)價(jià)值需要依靠市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)最大化，而激活礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，就要分離原本糾纏在礦業(yè)權(quán)之上的公私兩種法律關(guān)系，使私法規(guī)則主導(dǎo)礦業(yè)權(quán)的得喪變更，公法則作用于對(duì)礦業(yè)權(quán)權(quán)利行使的監(jiān)管。同樣的，主張礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)去行政審批并非意味著無視礦股轉(zhuǎn)讓可能帶來的逃避監(jiān)管的弊端，而是礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管從“前端”向“后端”轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果，而面向權(quán)利行使階段的行政監(jiān)管則需要做出新的改變。

1.加快礦業(yè)權(quán)許可證制向登記制轉(zhuǎn)變

在現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》框架內(nèi)，礦業(yè)權(quán)遵循著“有證即有權(quán)”的規(guī)則。在行政許可制度框架下，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行政審批的本質(zhì)是頒發(fā)一個(gè)新的行政許可。由于獲取許可證的門檻高、程序復(fù)雜，礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了一系列逃避行政許可的現(xiàn)象，本文所討論的礦股轉(zhuǎn)讓問題本質(zhì)上也是由礦業(yè)權(quán)許可證制度引起：對(duì)礦業(yè)權(quán)的監(jiān)管主要通過事前行政許可實(shí)現(xiàn)，而礦股轉(zhuǎn)讓構(gòu)成了對(duì)行政許可的合理規(guī)避，由此引發(fā)了對(duì)礦股轉(zhuǎn)讓問題如何規(guī)制的討論。而如果取消礦業(yè)權(quán)許可證制并向登記制轉(zhuǎn)變，則上述問題將不復(fù)存在。

現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)登記與不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記之間存在差別。在登記內(nèi)容方面，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記主要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)予以界定，而礦業(yè)權(quán)登記表現(xiàn)為對(duì)礦業(yè)權(quán)人主體資格認(rèn)可和礦業(yè)權(quán)歸屬的確認(rèn)之混合。在公示效力方面，物權(quán)公示具有公信力，而礦業(yè)權(quán)登記更多體現(xiàn)為行政管理性，主要用于公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)登記礦業(yè)權(quán)的監(jiān)督和管理。在與權(quán)利變動(dòng)的關(guān)系方面，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)采登記生效主義，其變動(dòng)的時(shí)間是記載于登記簿之時(shí)，而礦業(yè)權(quán)登記僅僅是礦業(yè)權(quán)變動(dòng)的一個(gè)中間環(huán)節(jié)，取得勘查或采礦許可證才是礦業(yè)權(quán)變動(dòng)的標(biāo)志。也就是說，登記在礦產(chǎn)資源法范疇內(nèi)僅作為獲取許可證的環(huán)節(jié)存在，不具備現(xiàn)代民法上的蘊(yùn)意，與《物權(quán)法》中登記的涵義存在代差，而這種代差導(dǎo)致了我國礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批制度中的一系列深層次問題。

將物權(quán)登記運(yùn)用于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)中，不僅能夠規(guī)范公權(quán)力行使提高行政效率，還有利于對(duì)礦業(yè)權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)。引入物權(quán)登記后，其主要功能除了私法上的公示意義，還為之后的監(jiān)管提供信息與根據(jù)。而礦業(yè)權(quán)許可證制向登記制的改革具有體系效應(yīng)，必然會(huì)牽動(dòng)礦業(yè)權(quán)監(jiān)管由事前向事中的轉(zhuǎn)移。這樣一來，審批的決定性職能大大減少，受讓方通過一次審批解決一切問題的“一勞永逸”想法也將受到遏制。可喜的是，2019年出臺(tái)的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）第25條明確規(guī)定“礦業(yè)權(quán)的變更自記載于礦業(yè)權(quán)登記簿時(shí)發(fā)生效力”，體現(xiàn)出對(duì)礦業(yè)權(quán)權(quán)利運(yùn)行機(jī)制的根本轉(zhuǎn)變。

2.將行政審批轉(zhuǎn)移至礦業(yè)權(quán)行使環(huán)節(jié)

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)制重點(diǎn)需要從“強(qiáng)調(diào)權(quán)利歸屬”向“重視權(quán)利行使”轉(zhuǎn)變。一方面，傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管手段在社會(huì)變遷當(dāng)中遭受了強(qiáng)烈沖擊，前端封控式的行政審批手段已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制追求“法治下的自由”，既強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，又強(qiáng)調(diào)法治對(duì)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管和約束。而行政審批著重于對(duì)主體資格的考察，在礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)行政審批中主體的適格性審核甚至成為主要因素，不僅不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，而且極易被濫用和異化。另一方面，注重主體資格的行政審批手段難以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況。如在礦股轉(zhuǎn)讓問題中，其礦業(yè)權(quán)主體并未發(fā)生變化但實(shí)際控制人已經(jīng)改變，無疑增大了行政審批式監(jiān)管的難度。因此，礦業(yè)權(quán)監(jiān)管的重心應(yīng)該從權(quán)利歸屬轉(zhuǎn)移至權(quán)利行使階段。

基于此，對(duì)行政審批的類型化研究能夠提供新的思路。我國正在推進(jìn)的“放管服”浪潮當(dāng)中不乏反思，認(rèn)為改革不應(yīng)只注重市場(chǎng)效率最大化，而應(yīng)加入其他非經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行綜合考慮。對(duì)于行政審批，也不能一概扣上阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帽子，而應(yīng)采用類型化思維深入分析。目前作為改革對(duì)象的行政審批以目的和作用領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)可以分為：以資源配置為目的的審批、以限制市場(chǎng)進(jìn)入為目的的審批和以預(yù)防和控制有社會(huì)危害性的活動(dòng)為目的的審批三大類。其中，市場(chǎng)進(jìn)入類審批是行政審批改革的重點(diǎn)，而對(duì)某些特定行為的危害因?yàn)閮H靠政府事中事后監(jiān)管和市場(chǎng)調(diào)節(jié)無法做到防患于未然，因此仍有保留危害控制類審批的必要?，F(xiàn)行礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)行政審批屬于市場(chǎng)進(jìn)入類審批，未來發(fā)展趨勢(shì)是將其轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)礦業(yè)權(quán)權(quán)利行使的行政審批。這種行政審批在性質(zhì)上屬于普通行政許可，在類型上屬于危害控制類，在目的上是為了確保礦業(yè)權(quán)出讓合同中規(guī)定義務(wù)的履行。

3.通過信用機(jī)制強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)事中監(jiān)管

《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）第29條第3款規(guī)定“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，礦業(yè)權(quán)出讓合同約定的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移”，該款構(gòu)成對(duì)礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本要求，而礦股轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合并調(diào)整規(guī)則的良苦用心就在于通過行政審批確保礦業(yè)權(quán)行使中的權(quán)利義務(wù)不至于在權(quán)利轉(zhuǎn)讓過程中落空。正在進(jìn)行的行政審批制度改革要求放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，但與此同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)則地放松會(huì)帶來礦業(yè)權(quán)交易的大幅增長(zhǎng)，同時(shí)帶來事中事后監(jiān)管的壓力。比如，礦股轉(zhuǎn)讓可能會(huì)導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)實(shí)際控制人的變更，由此會(huì)產(chǎn)生不進(jìn)行變更登記、引發(fā)環(huán)?；蛏a(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)等多種不利后果。因此，在全面取消礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批后，問題的重點(diǎn)將變成如何有效監(jiān)管礦業(yè)權(quán)權(quán)利行使。

信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管能夠兼顧監(jiān)管效果和執(zhí)法力量有限的現(xiàn)實(shí)情況。社會(huì)信用指市場(chǎng)主體履行法定或者約定義務(wù)的狀況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)主體的信用評(píng)價(jià)采取差異化的監(jiān)管措施，稱為信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管。信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管體現(xiàn)出鮮明的“回應(yīng)型監(jiān)管”特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)根據(jù)市場(chǎng)主體合規(guī)動(dòng)機(jī)的差異性選擇不同的監(jiān)管策略，這一方面能夠節(jié)省執(zhí)法資源、提升執(zhí)法效率，另一方面因?yàn)椴扇×烁泳_的執(zhí)法方式而顯著提升監(jiān)管效果。近年來，信用風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管在我國的事中事后監(jiān)管改革中扮演著重要角色，一些省份也嘗試將其引入礦業(yè)權(quán)監(jiān)管領(lǐng)域。如2016年《浙江省采礦權(quán)人信用監(jiān)督管理暫行辦法》、2021年《河南省礦業(yè)權(quán)人信用監(jiān)督管理辦法（試行）》等都以信用作為礦業(yè)權(quán)分類監(jiān)管的重要參考。隨著對(duì)礦業(yè)權(quán)事前監(jiān)管的放開和事中監(jiān)管的完善，不僅能夠建立起自由流轉(zhuǎn)的礦業(yè)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)，而且將保證礦業(yè)權(quán)之上承載的義務(wù)及國家利益不至于落空，礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的難題也將迎刃而解。

五、結(jié)語

本次《礦產(chǎn)資源法》的修訂是解決備受爭(zhēng)議的礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題的良好契機(jī)。礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)遵循區(qū)分調(diào)整的原則，原因有三：其一，二者合并調(diào)整的理論基礎(chǔ)不足。不論是“通謀虛偽表示”還是“未經(jīng)審批的合同無效”都具有瑕疵，無法作為合并調(diào)整的依據(jù)。其二，采取合并調(diào)整規(guī)則會(huì)帶來后續(xù)的實(shí)踐難題。由于不當(dāng)?shù)膶⒐蓹?quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓混同，勢(shì)必會(huì)帶來登記、行政機(jī)關(guān)責(zé)任劃分方面的問題。其三，合并調(diào)整規(guī)則不符合礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革的大趨勢(shì)。從已經(jīng)發(fā)布的《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見稿）來看，對(duì)礦業(yè)權(quán)的物權(quán)化改造勢(shì)在必行，這要求改變目前行政審批在礦業(yè)權(quán)得喪變更中的決定性地位。同時(shí)，生態(tài)文明體制改革“區(qū)分所有者權(quán)利和管理者權(quán)力”的思路也要求行政審批退出礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)。因此，在取消礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)行政審批后，礦山企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓必將回到各自的運(yùn)轉(zhuǎn)軌道，不再發(fā)生監(jiān)管上的牽連。

當(dāng)然，區(qū)分調(diào)整并不意味著忽視礦股轉(zhuǎn)讓可能帶來的問題，在取消礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)行政審批之后，礦股轉(zhuǎn)讓與礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓都面臨著如何監(jiān)管的難題。為此，應(yīng)當(dāng)遵循政府監(jiān)管從“前端”向“后端”轉(zhuǎn)移的思路，將監(jiān)管環(huán)節(jié)從權(quán)利流轉(zhuǎn)移至權(quán)利行使。面向“后端”的礦業(yè)權(quán)監(jiān)管應(yīng)從加快礦業(yè)權(quán)許可證制向登記制轉(zhuǎn)變、增設(shè)針對(duì)礦業(yè)權(quán)行使的行政許可、以及加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)信用監(jiān)管等方面入手。這樣一來，既盤活了礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)，又不至于在權(quán)利行使過程中損害礦業(yè)權(quán)之上附著的各種利益。

注 釋：

①參見最高人民法院（2011）民二終字第106號(hào)民事判決書。

②參見最高人民法院（2012）民二終字第86號(hào)民事判決書。

③參見最高人民法院（2015）民二終字第236號(hào)民事判決書。

④參見最高人民法院（2014）民二終字第205號(hào)民事判決書。

⑤參見最高人民法院（2020）最高法民申5703號(hào)民事裁定書。

⑥黑龍江省高級(jí)人民法院《關(guān)于處理涉煤礦糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》第8條規(guī)定：“以股權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，未辦理采礦權(quán)審批手續(xù)即行生產(chǎn)的，可以認(rèn)定為以合法形式掩蓋非法目的，根據(jù)《合同法》第52條的規(guī)定，該采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓行為無效?！?/p>

⑦詳見《貴州省國土資源廳關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的通知》（黔國土資發(fā)［2006］46號(hào)）。

⑧如上文《黑龍江省高級(jí)人民法院關(guān)于處理涉煤礦糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》。

⑨參見《關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)營業(yè)稅問題的通知》《營業(yè)稅暫行條例》的相關(guān)規(guī)定。