經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府公務(wù)員社會(huì)保障制度研究

王曙光，郭一銘

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150028）

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)具有使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)互相促進(jìn)的發(fā)展特征，它是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科學(xué)模式［1］，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有非常重要的作用。公務(wù)員具有高保障優(yōu)勢(shì)、較好的工資待遇以及良好的工作環(huán)境等優(yōu)點(diǎn)。但是，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步和人民生活水平的提高，原有的社會(huì)保障體制已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，必須進(jìn)行改革完善。經(jīng)濟(jì)是公務(wù)員社會(huì)保障制度設(shè)置的基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下需要實(shí)現(xiàn)公務(wù)員社會(huì)保障制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配，因此研究和探討新常態(tài)下公務(wù)員社保制度，找出新常態(tài)下公務(wù)員社保制度中存在的問題，并予以優(yōu)化具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、公務(wù)員社會(huì)保障制度作用

（一）保障作用

社保體系對(duì)公務(wù)員的首要任務(wù)是保障工作，通過完善的社保體系，可以保證公務(wù)員有能夠滿足生活需要的能力。設(shè)立社保制度的初始原因是公務(wù)員必須在工作中花費(fèi)大量的體力和精力，因公務(wù)員工作內(nèi)容的特殊性，相比企業(yè)員工，作為政府運(yùn)作的組成部分，公務(wù)員的工作質(zhì)量會(huì)直接影響政府工作水平。為了保障公務(wù)員工作質(zhì)量，保障政府機(jī)構(gòu)平穩(wěn)運(yùn)行。2020年，結(jié)合國(guó)家年度人力資源與社會(huì)保障發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)可知，國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段公務(wù)員人數(shù)約為719萬人，參與社保人數(shù)為719萬，整體實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的全覆蓋。每年公務(wù)員基礎(chǔ)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等保險(xiǎn)支出基金合計(jì)約為580億元，同比去年增加了87億元，增長(zhǎng)2.7%，與此同時(shí)我國(guó)社保發(fā)放額度仍不斷增加，強(qiáng)有力的社保能力能夠免除公務(wù)員的后顧之憂，更加有動(dòng)力地參與工作和生活，進(jìn)一步促進(jìn)和穩(wěn)定國(guó)家的行政制度［2］。

（二）穩(wěn)定作用

公務(wù)員社保制度的第二個(gè)作用是穩(wěn)定。公務(wù)員工作質(zhì)量與政府機(jī)關(guān)平穩(wěn)運(yùn)行密切聯(lián)系，而政府機(jī)關(guān)的平穩(wěn)運(yùn)行又與社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展關(guān)系密切，因此，公務(wù)員的可持續(xù)性與國(guó)家發(fā)展的可持續(xù)性有關(guān)。只有能夠從根本上保證公務(wù)員的可持續(xù)性，才能保持和促進(jìn)社會(huì)順利發(fā)展。為保障公務(wù)員平穩(wěn)性促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，可通過社保制度，減少工作焦慮感，并保證公務(wù)員工作的穩(wěn)定性，避免人才流失。

（三）廉政作用

廉潔政府建設(shè)一直是我國(guó)政府改革工作的主要方向，廉潔是社會(huì)對(duì)于政府的基本要求，目前我國(guó)正大力倡導(dǎo)廉潔政府建設(shè)，要求在政府工作的方方面面落實(shí)廉潔政府建設(shè)要求。公務(wù)員社保制度的第三個(gè)作用是廉潔作用，國(guó)家公務(wù)員依法享受一定的保險(xiǎn)福利待遇，無疑對(duì)建設(shè)廉潔政府起到了重要作用。作為廉政建設(shè)的主要對(duì)象，通過社保制度滿足公務(wù)員物質(zhì)精神需求，公務(wù)員不必利用權(quán)力謀取私利，有利于推動(dòng)廉政建設(shè)［3］。

二、公務(wù)員社會(huì)保障制度現(xiàn)狀

（一）公務(wù)員社會(huì)保障制度構(gòu)成分析

第一，工資制度。工資制度是公務(wù)員社保制度的一個(gè)組成部分。工資制度是一種以貨幣支付的薪酬制度。根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)，職等職級(jí)結(jié)合綜合工資制度是公務(wù)員實(shí)行的主要制度，包括職務(wù)、職級(jí)、資歷和基本工資等部分，反映了不同工資的保障工作。職級(jí)工資薪金主要反映公務(wù)員的能力，公務(wù)員的職等可分為15級(jí)，職級(jí)和職級(jí)之間有明確的區(qū)別。高職級(jí)、低職級(jí)標(biāo)準(zhǔn)之間存在重疊。但與職務(wù)工資不同的是，每個(gè)職級(jí)的工資都符合工資標(biāo)準(zhǔn)，15個(gè)級(jí)別與15個(gè)職級(jí)工資標(biāo)準(zhǔn)相匹配。基礎(chǔ)工資是維持公務(wù)員基本生活的工資制度，各職務(wù)級(jí)別的公務(wù)員有其相對(duì)應(yīng)的工資，基本工資與當(dāng)?shù)氐奈镔|(zhì)生活水平掛鉤。工齡工資體現(xiàn)的是公務(wù)員對(duì)于崗位的貢獻(xiàn)，按照公務(wù)員的工作年限進(jìn)行確定，隨著工作年限的增加，工資也會(huì)隨之增加，直到退休為止。

第二，福利制度。福利補(bǔ)貼是向公務(wù)員提供的專門補(bǔ)助金，包括所需的交通費(fèi)、書籍和報(bào)紙費(fèi)。也包括結(jié)婚補(bǔ)助金，定期醫(yī)療保健，定期身體檢查，建立運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所等。

第三，保險(xiǎn)制度。公務(wù)員保險(xiǎn)制度，是指國(guó)家機(jī)關(guān)通過立法程序?yàn)楣珓?wù)員及其家屬設(shè)立的保險(xiǎn)制度，設(shè)立保險(xiǎn)制度的主要原因是防止公務(wù)員出現(xiàn)重大疾病，或因不可抗力原因?qū)е鹿珓?wù)員失去工作能力，其收入中斷，為了避免出現(xiàn)上述問題，保障公務(wù)員基本生活，在制度的規(guī)定范圍內(nèi)為公務(wù)員提供醫(yī)療、資金等支持。可以通過國(guó)家機(jī)構(gòu)獲得相關(guān)的物質(zhì)報(bào)酬，包括醫(yī)療保險(xiǎn)、殘疾保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和其他保險(xiǎn)制度。

（二）公務(wù)員社會(huì)保障制度問題分析

第一，現(xiàn)有保障水平與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所減緩和穩(wěn)定，這一條件下大力發(fā)展社會(huì)保障制度正是好時(shí)機(jī)，社會(huì)保障制度改革應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)［1］。但現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)目前的公務(wù)員社保制度在住房和醫(yī)療方面提供的福利尚未匹配國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。雖然從各種社保項(xiàng)目的角度來看，特別是對(duì)公務(wù)員而言，醫(yī)療保險(xiǎn)和補(bǔ)助金已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但從總體來看，我國(guó)仍面臨較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與較低的社會(huì)保障問題，2020年全國(guó)GDP數(shù)值為1 015 986億元，而社保支出僅在GDP占比5.66%，現(xiàn)有社保水平既不符合我國(guó)真正的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也沒切合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，保障標(biāo)準(zhǔn)的失衡增加了對(duì)社保制度改革的難度，需要盡快使公務(wù)員社保與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合，提高社保水平［4］。

第二，保障管理機(jī)制有待優(yōu)化。從目前來看，我國(guó)公務(wù)員社保管理機(jī)制上有待優(yōu)化，一直不能很好地調(diào)和各種關(guān)系，雖然在總體上社?；鸾挥缮绫２块T管理，但在基金的使用上則需要鏈接其他部門，公務(wù)員醫(yī)療保險(xiǎn)由醫(yī)療部門負(fù)責(zé)，由公共醫(yī)療服務(wù)部門提供。同時(shí)，計(jì)劃、財(cái)政、稅務(wù)等部門也參與管理社保體系。對(duì)公務(wù)員而言，因其管理框架廣泛、管理摩擦、決策沖突等問題在實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)，并因制度設(shè)置重復(fù)、決策過程不連貫、業(yè)務(wù)交叉、管理無序等問題而造成管理效率下降。這需要規(guī)范管理行為，建立公務(wù)員統(tǒng)一的社保管理機(jī)構(gòu)。

第三，社會(huì)保障內(nèi)容設(shè)計(jì)有待完善。公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)是為因非本人原因離職的公務(wù)員提供的保險(xiǎn)制度，并按照國(guó)家法律法規(guī)保障其基本生活。非個(gè)人原因說明了雇員的有序化，這不可避免地導(dǎo)致公務(wù)員失業(yè)。在早期的公務(wù)員管理體系中，失業(yè)基本上是不可能的。即使國(guó)家機(jī)關(guān)裁員，減少公務(wù)員數(shù)量，公務(wù)員就業(yè)問題也會(huì)有充分考量。而在當(dāng)下此種形式已經(jīng)發(fā)生變化，公務(wù)員失業(yè)比例上升。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，行業(yè)發(fā)展放緩的現(xiàn)象，影響了工資增長(zhǎng)率。人力所能提供的資源被機(jī)器所取代，這就導(dǎo)致很多原本需要人力完成的工作不再依賴于人力。2021年因離職、辭退等原因失業(yè)的公務(wù)員比率為4.3%，雖然遠(yuǎn)低于企業(yè)員工失業(yè)比例的23%，但相較2012年的0.23%高出4.07%，大量公務(wù)員崗位取消編制是公務(wù)員失業(yè)比例上升的原因。如果失業(yè)保險(xiǎn)還不能在公務(wù)員的社保體系中發(fā)揮其作用，那么，如果公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)制度失效，將不可避免地影響整個(gè)社保制度的建立［5］。

三、公務(wù)員社會(huì)保障制度完善必要性

（一）縮小社會(huì)差距，實(shí)現(xiàn)公平正義

隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)貧富差距有擴(kuò)大的趨勢(shì)。從實(shí)質(zhì)上講社保是以公平為目的進(jìn)行設(shè)立，是校正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段之一，它是減少初次分配不均并減輕壓力以避免社會(huì)沖突的閥門。如果二次分配仍然扭曲，那就可能會(huì)違背社會(huì)保障的本意，因此應(yīng)該通過二次分配，回歸公平正義，縮小收入差距，不僅有助于公務(wù)員穩(wěn)定，提供制度保護(hù)，還可以維持社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

（二）打破身份壁壘，恢復(fù)公務(wù)員公民本位

新中國(guó)成立之初實(shí)行的公務(wù)員制度就是人事制度上的重大改革，公務(wù)員管理制度作為一項(xiàng)新的管理制度，其最大的目的就是為了達(dá)到公務(wù)員分類管理的目的，以促使公務(wù)員能夠更好地履行其法律上的職責(zé)，遵守國(guó)家意志，為國(guó)家利益著想，設(shè)立公務(wù)員社會(huì)保障是絕對(duì)必要的，將公務(wù)員社保制度納入現(xiàn)行社保制度，不僅僅是要打破身份認(rèn)同的障礙，實(shí)現(xiàn)員工有效流入，與企業(yè)和機(jī)構(gòu)掛鉤，為退休人員提供條件，也有助于消除因單位性質(zhì)引起的行業(yè)壁壘問題，從而讓公務(wù)員向普通公民進(jìn)行轉(zhuǎn)變，克服官本位的消極影響。如《關(guān)于全國(guó)各級(jí)人民政府、黨派、團(tuán)體及所屬事業(yè)單位的國(guó)家工作人員實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療預(yù)防的指示》，規(guī)定各民主黨派、各人民團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)所屬的事業(yè)費(fèi)開支的單位都可以參照這個(gè)命令所頒發(fā)的各項(xiàng)規(guī)定執(zhí)行。

（三）加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高執(zhí)政水平

完善公務(wù)員社保體系，建立廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍，通過維護(hù)社會(huì)高素質(zhì)、廉潔的公務(wù)員隊(duì)伍形象，體現(xiàn)政府的價(jià)值取向，使社會(huì)受益。同時(shí)，公務(wù)員社保制度的建立和改革也應(yīng)適合政府自身工作的轉(zhuǎn)型，提高政府的工作質(zhì)量和信譽(yù)，建立以服務(wù)為中心的政府。

四、公務(wù)員社會(huì)保障制度優(yōu)化措施

（一）提高經(jīng)濟(jì)新常態(tài)社會(huì)保障水平與國(guó)家經(jīng)濟(jì)匹配度

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的到來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度已經(jīng)趨于平緩，第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸提高。建立公務(wù)員社保制度需要適應(yīng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，需要正視經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀并對(duì)保障制度進(jìn)行調(diào)整。在我國(guó)，它只能給公務(wù)員提供與企業(yè)類似的個(gè)人保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，并在此基礎(chǔ)上，根據(jù)公務(wù)員的地位提供了一些額外的特別保障。為了提高公務(wù)員社保制度福利水平與經(jīng)濟(jì)的匹配度，可以以公務(wù)員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為突破口，將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的設(shè)立目標(biāo)與企業(yè)職工對(duì)接，建立三個(gè)層次的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，以緩解公務(wù)員社保福利失衡的問題。

（二）健全經(jīng)濟(jì)新常態(tài)社會(huì)保障管理機(jī)制

社保管理機(jī)制是指為了實(shí)施社保制度，由國(guó)家政府成立的專職社保機(jī)構(gòu)，組織社保工作人員對(duì)社?；顒?dòng)進(jìn)行策劃監(jiān)督調(diào)解，并對(duì)社?；疬M(jìn)行籌集運(yùn)營(yíng)管理的活動(dòng)。當(dāng)代國(guó)家的社保，涉及生、老、病、死等多個(gè)內(nèi)容，必須要建立起相對(duì)應(yīng)的管理機(jī)制進(jìn)行分類管理，但不論如何進(jìn)行管理內(nèi)容劃分，首先就需要設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的管理部門，以規(guī)范社保管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)于1998年創(chuàng)立的新型的社保管理體制，由國(guó)務(wù)院下設(shè)的勞動(dòng)和社會(huì)保障部進(jìn)行社保管理，但在規(guī)范公務(wù)員社保管理機(jī)制上尚未達(dá)到應(yīng)有效果。很多部門管理權(quán)限都與公務(wù)員社保工作有關(guān)，導(dǎo)致職權(quán)交叉和勞動(dòng)效率不高。要改變這一現(xiàn)狀，就必須對(duì)現(xiàn)行的行政管理體制進(jìn)行改革。只有這樣，才能使各級(jí)政府在實(shí)施社會(huì)保障方面有明確的分工和權(quán)限，提高行政效率。公務(wù)員社保一定要作為政府職責(zé)中的特殊領(lǐng)域而存在，一定要有獨(dú)立的部門來負(fù)責(zé)，這樣才能督促各個(gè)部門在實(shí)施方案中切實(shí)合作，避免因?yàn)槁氊?zé)不明確而導(dǎo)致管理混亂［6］。

本文認(rèn)為應(yīng)該建立起一個(gè)完善的公務(wù)員社保機(jī)構(gòu)，以規(guī)范當(dāng)下的社保管理機(jī)制，或者為了避免重復(fù)性的管理，也可將公務(wù)員的社保歸屬于勞動(dòng)和社保部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立一個(gè)專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)。進(jìn)行公務(wù)員社保管理理論上是可行的，但從社會(huì)大方面來看，也會(huì)出現(xiàn)諸多阻礙，需要與其他部門協(xié)調(diào)協(xié)作、共同完成，這有賴于社保組織以及其他組織的協(xié)調(diào)工作。

（三）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下保障內(nèi)容設(shè)計(jì)

我國(guó)從實(shí)行公務(wù)員制度開始，便確立了公務(wù)員解聘制度，對(duì)一些不具備解聘條件或者犯了大錯(cuò)的公務(wù)員都能解聘，即使是現(xiàn)在一些地方政府對(duì)公務(wù)員實(shí)行雇傭制也是如此，也就是說公務(wù)員只要違背合同內(nèi)容都有可能面臨失業(yè)情況。為了保障公務(wù)員的合法權(quán)益，減少他們的損失和負(fù)擔(dān)，使他們能夠更好地服務(wù)于社會(huì)，同時(shí)又能有效地解決他們的就業(yè)問題，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，滿足社會(huì)發(fā)展需要，國(guó)家對(duì)公務(wù)員實(shí)行了失業(yè)保險(xiǎn)制度［7］。公務(wù)員的失業(yè)保險(xiǎn)制度主要包括兩部分內(nèi)容：一是根據(jù)本人的工作年限和收入情況確定其是否可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金；二是由相關(guān)部門或單位委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放。失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放的時(shí)間框架和截止日期由政府決定。公務(wù)員的失業(yè)問題解決得好與壞直接影響著國(guó)家的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。本文首先分析了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下公務(wù)員失業(yè)保障制度存在的問題。然后提出相應(yīng)對(duì)策建議。我國(guó)現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)制度不能滿足公務(wù)員的再就業(yè)需要，主要原因在于：就業(yè)日期與失業(yè)保險(xiǎn)金獲取時(shí)間不一致，導(dǎo)致了不同地區(qū)和部門之間的保險(xiǎn)水平差距較大，尤其是在第一階段的保險(xiǎn)水平上。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政府應(yīng)加大對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金的投入力度；在保險(xiǎn)金之外，政府及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還需要向他們提供就業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)來幫助失業(yè)公務(wù)員迅速實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，把公務(wù)員送到大學(xué)讀書或者提前退休僅僅是權(quán)宜之計(jì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看有必要建立符合我國(guó)公務(wù)員自身特點(diǎn)的公務(wù)員失業(yè)制度或者把公務(wù)員失業(yè)保險(xiǎn)引入我國(guó)法律體系［8］。

五、結(jié)語(yǔ)

公務(wù)員社保作為一個(gè)系統(tǒng)工程，需要在改革中不斷地完善與優(yōu)化，勢(shì)必要有一個(gè)由最初設(shè)立、發(fā)展、再完善的歷程。公務(wù)員社保制度作為社保體系的一大部分，必須與全社會(huì)的社保系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，凡是能通過社保制度予以保障的，就需要通過社保制度保障。對(duì)公務(wù)員特殊的保障內(nèi)容要分別作出規(guī)定進(jìn)行管理，體現(xiàn)公務(wù)員社保制度的統(tǒng)一性、特殊性。而加強(qiáng)公務(wù)員社保制度建立，既是為了消除公務(wù)員工作的后顧之憂，同時(shí)亦是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的必然手段。