重大行政決策程序的法治化探析

我國(guó)政府一直致力于行政決策科學(xué)化、民主化和法治化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）旨在追求行政決策的正當(dāng)性和合法性，尤其注重決策質(zhì)量、效率和程序，使得重大行政決策流程、程序、階段環(huán)節(jié)制度化和規(guī)范化，為各級(jí)人民政府行政決策、行政權(quán)力的行使劃定邊界，明確了決策的具體要求和標(biāo)準(zhǔn)。

一、《重大行政決策程序暫行條例》的意義

《條例》的頒布標(biāo)志著我國(guó)重大行政決策程序法治化水平得到了進(jìn)一步提升，為各級(jí)人民政府在作出和調(diào)整重大行政決策時(shí)提供了基本遵循和法律依據(jù)?！稐l例》是貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)重要戰(zhàn)略新形勢(shì)下法治政府建設(shè)的一個(gè)重要舉措，有助于規(guī)范政府行為，限制行政權(quán)力濫用。重大行政決策是政府行政行為和行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，關(guān)乎政府信譽(yù)，更關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。一直以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視科學(xué)民主依法決策。重大行政決策是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)?！稐l例》從國(guó)家立法層面對(duì)重大行政決策行為進(jìn)行規(guī)范，給重大行政決策活動(dòng)戴上了“緊箍咒”。作為重大行政決策的程序生命線，《條例》的實(shí)施將在追求程序正義的過(guò)程中為重大行政決策實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的制度保障，將在法治政府建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮重要的法治保障功能。

二、重大行政決策的現(xiàn)實(shí)困境

現(xiàn)有研究認(rèn)為，行政決策作為一種重要的行政活動(dòng)，是指具有法定行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)或有合法權(quán)限的政府官員為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定的政策和法律，對(duì)面臨要解決的問(wèn)題擬定并選擇活動(dòng)方案，作出決策的行為。此定義將行政機(jī)關(guān)和政府官員作為行政決策主體，似乎淡化了行政決策的公共屬性與職務(wù)屬性。從法律層面而言，重大行政決策主體是各級(jí)人民政府，而非某個(gè)或某些官員，這樣似乎排除或減少了政府官員在重大行政決策過(guò)程中的主觀因素。然而，在重大行政決策過(guò)程中，“三拍”干部現(xiàn)象依然存在。我們需要減少或排除政府官員個(gè)人主觀意志對(duì)重大行政決策的干擾和影響，要防止因隨意決策、違法違規(guī)決策而給經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展造成不可逆轉(zhuǎn)和難以彌補(bǔ)的損失。目前，重大行政決策尚存在無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）公眾參與程度較低

行政權(quán)力運(yùn)作具有一定的封閉性。自上而下的權(quán)力運(yùn)作態(tài)勢(shì)使得各種自上而下的政府指令呈現(xiàn)出一種單一的上傳下達(dá)模式，重大行政決策中樞幅域難以覆蓋和滿足普通民眾訴求。目前重大行政決策公眾參與度較低，主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面。一是公眾參與的行政決策事項(xiàng)開(kāi)放性不足。僅限于重大決策事項(xiàng)，對(duì)“重大”一詞認(rèn)識(shí)模糊，重大行政決策事項(xiàng)開(kāi)放有限。二是公眾參與意識(shí)不足。受個(gè)人性格、受教育程度、生活工作環(huán)境等因素的影響，公民參與政治行政活動(dòng)意識(shí)普遍缺乏。三是公眾參與形式化。實(shí)踐中，“聽(tīng)證會(huì)”流于形式，往往開(kāi)成了“論證會(huì)”和“漲價(jià)會(huì)”。這些都直接導(dǎo)致公眾缺乏參與熱情、行動(dòng)不足。

（二）利益協(xié)商渠道不暢

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各種訴求矛盾不斷產(chǎn)生，尤其在重大行政決策過(guò)程中，更會(huì)涉及多方利益主體。決策主體（各政府機(jī)構(gòu)部門(mén)之間）系統(tǒng)內(nèi)部、決策主體與公眾之間利益沖突的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在網(wǎng)絡(luò)自媒體時(shí)代，非利益相關(guān)方對(duì)決策亦發(fā)揮著潛在或顯現(xiàn)的作用。有的社會(huì)利益主體理性素養(yǎng)缺失，公民參與決策的政治理性和表達(dá)理性缺乏，社會(huì)價(jià)值多元復(fù)雜等因素使得各社會(huì)利益主體的交流受阻，甚至產(chǎn)生較為重大的認(rèn)知分歧。決策相關(guān)主體的利益、訴求未能得到充分有效表達(dá)，利益協(xié)商渠道不暢，直接導(dǎo)致利益相關(guān)方權(quán)利受到忽視，致使行政決策難以獲得普遍認(rèn)可和接受。

（三）決策正當(dāng)性較缺乏

個(gè)別決策機(jī)關(guān)常以追求“公共利益”之名，上項(xiàng)目、鋪攤子，重大行政決策正當(dāng)性受到公眾的質(zhì)疑。實(shí)際上，以人為本的公共利益才是重大行政決策的正當(dāng)性基礎(chǔ)。個(gè)別重大行政決策缺乏正當(dāng)性。首先，體現(xiàn)在決策缺乏法律依據(jù)。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在重大行政決策時(shí)更多體現(xiàn)的是政治思維、經(jīng)濟(jì)思維，運(yùn)用法治思維參與決策的能力有待提升。其次，個(gè)別重大行政決策欠缺合理性。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求政績(jī)，在決策前少有進(jìn)行實(shí)事求是、全面深入的實(shí)踐調(diào)查，做出的決策難以獲得相關(guān)利益方和社會(huì)公眾的肯定和認(rèn)同。

三、重大行政決策程序制度的價(jià)值元素

重大行政決策程序制度涉及行政學(xué)、管理學(xué)、信息學(xué)以及法學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域，除了本身所具有的程序價(jià)值外，還包含著理性、民主、法治等價(jià)值元素。充分認(rèn)識(shí)決策程序價(jià)值元素，有助于從理念層面強(qiáng)化對(duì)重大行政決策程序制度的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而更全面地將相關(guān)價(jià)值理念貫穿重大行政決策的始終。

（一）理性價(jià)值

理性乃是人用智識(shí)理解和應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的能力。重大行政決策程序中包含個(gè)體理性、公共理性等要素。我國(guó)科層制度在一定程度上遮蔽了公眾自發(fā)表達(dá)利益訴求的可能，普通公民個(gè)體理性在決策中往往受到忽略，個(gè)別官員的意志在決策過(guò)程中受到追捧，公民個(gè)體理性嚴(yán)重受阻。同時(shí)，由于體制內(nèi)和體制外的話語(yǔ)互通交流存在一定障礙，公共理性的自然生成較為困難，是決策過(guò)程中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。政府作為決策主體，與利益相關(guān)人的法律地位不平等現(xiàn)象在某些地方仍然存在。這需要通過(guò)建立平等協(xié)商機(jī)制與理性溝通橋梁，豐富決策過(guò)程中的理性資源，注入更多民主元素來(lái)進(jìn)行改變。

（二）民主元素

民主是法治國(guó)家的保障者。它要求民眾在一定范圍內(nèi)共同管理國(guó)家事務(wù)時(shí)，必須堅(jiān)持平等原則、堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)原則來(lái)治理國(guó)家。民主在重大行政決策程序中是一種有價(jià)值的東西，容忍、合作和妥協(xié)是民主社會(huì)不可或缺的價(jià)值理念。重大行政決策過(guò)程中需要民主與妥協(xié)來(lái)達(dá)成決策共識(shí)，參與式民主則是重大行政決策科學(xué)化、合法化和規(guī)范化的必由之路。黨和國(guó)家亦明確提及擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證民主決策。公眾參與對(duì)于推進(jìn)我國(guó)行政決策民主化大有裨益。增加決策過(guò)程中的民主價(jià)值元素有利于實(shí)現(xiàn)民眾企盼的民主愿景。重大行政決策過(guò)程中充滿豐盈的民主元素，亦能維護(hù)政府行政決策的法治權(quán)威，從而切實(shí)提高決策的公信力和執(zhí)行力。

（三）法治元素

法治優(yōu)于人治。這要求我們所制定的法律是優(yōu)良的法律，且這優(yōu)良之法律能獲得民眾普遍的遵守和服從。法治堅(jiān)持法律至上、權(quán)力制約、權(quán)利保障等原則，它并非僅僅是一種現(xiàn)代社會(huì)治理工具，而是與理性、民主、人權(quán)、平等、自由、秩序等價(jià)值緊密聯(lián)系，構(gòu)成了法治之精髓和法治之精神。法治政府建設(shè)和社會(huì)治理離不開(kāi)優(yōu)良的行政決策，要使決策得到民眾的擁護(hù)并獲得廣泛的公信力和較強(qiáng)的執(zhí)行力，行政決策主體及政府官員就應(yīng)充分運(yùn)用法律思維、法治方式和法理精神去思考和檢驗(yàn)整個(gè)決策程序的合法性，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取合法性審查機(jī)構(gòu)、法律顧問(wèn)等有關(guān)專(zhuān)家意見(jiàn)，嚴(yán)格依照法定權(quán)限、法定程序做出決策。同時(shí)，把遵守執(zhí)行重大行政決策程序制度的情況作為督察和審計(jì)內(nèi)容，對(duì)行政決策過(guò)程施行全流程監(jiān)督，切實(shí)防止決策時(shí)個(gè)人專(zhuān)斷、“一言堂”現(xiàn)象的發(fā)生。

四、重大行政決策程序機(jī)制的完善路徑

《條例》提供了一個(gè)較為完善的重大行政決策程序機(jī)制，這為今后各級(jí)政府的重大行政決策提供了堅(jiān)強(qiáng)的程序制度保障，其法治功能的發(fā)揮和完善主要包括以下路徑。

（一）廣泛的公眾參與

重大行政決策正當(dāng)性取得的前提便是決策過(guò)程中公眾廣泛而深入的參與。一是公眾參與是重大行政決策過(guò)程的需要。政府治理的合法性基礎(chǔ)在于民意，而民意獲得的基本途徑是公眾參與。公眾廣泛而深入地參與決策，提供更為廣泛的民意基礎(chǔ)和切合實(shí)際的建議，表達(dá)普遍合理的訴求，監(jiān)督行政權(quán)力合法化運(yùn)行，從而使決策具有廣泛的民主基礎(chǔ)。二是重大行政決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)廣泛的公眾參與。決策經(jīng)過(guò)民眾的參與、認(rèn)同和接受，將有利于決策的順利有效執(zhí)行，更有利于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）全面風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是重大行政決策的一個(gè)法定程序。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括政治風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。為發(fā)揮重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的實(shí)效，須對(duì)其程序機(jī)制進(jìn)行全面詳細(xì)的設(shè)計(jì)。首先，評(píng)估主體的選擇?？捎腥N模式選擇。一是決策主體自我風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，二是第三方評(píng)估，三是決策主體與第三方專(zhuān)業(yè)性社會(huì)機(jī)構(gòu)組織共同選擇外包方式評(píng)估。其次，評(píng)估方案的策劃。由第三方專(zhuān)業(yè)性社會(huì)機(jī)構(gòu)組織制定具體的評(píng)估方案，由決策主體及相關(guān)部門(mén)提出建議或意見(jiàn)。再次，評(píng)估方案的具體實(shí)施。通常包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)認(rèn)定等環(huán)節(jié)。最后，評(píng)估效力的采用。評(píng)估的實(shí)質(zhì)效力是重大行政決策做出與否、如何做出的一項(xiàng)十分重要的依據(jù)。

（三）嚴(yán)格合法性審查

在現(xiàn)代社會(huì)，合法性的來(lái)源是社會(huì)公眾一種特定的最低限度的服從愿望，即“可接受性”。現(xiàn)代行政法學(xué)的研究更傾向認(rèn)為，行政決策的合法性（正當(dāng)性），不僅來(lái)自決策過(guò)程所體現(xiàn)的法律形式正義，更來(lái)自決策的理性化程度和公眾參與決策所獲得的法律實(shí)質(zhì)正義。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政決策的合法性僅僅是指依法依規(guī)決策。此種看法未免有些膚淺，因?yàn)楹戏ㄐ约纫蠛虾醴梢?guī)則，還要求合乎法律原則，更要合乎法治精神。因此，法制審核機(jī)構(gòu)在進(jìn)行合法性審查時(shí)，除了對(duì)重大行政決策的主體、決策權(quán)限和內(nèi)容等進(jìn)行嚴(yán)格審查外，還須審查該重大行政決策是否符合法律原則和法理精神。

（四）規(guī)范集體討論程序

重大行政決策程序還必須經(jīng)過(guò)最后的集體討論環(huán)節(jié)，這是一個(gè)重要的法定必經(jīng)程序。《條例》第三章第二節(jié)對(duì)重大行政決策集體討論程序作出了具體規(guī)定。例如，第三十一條規(guī)定，決策承辦單位須向決策機(jī)關(guān)提交決策草案、公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查履行情況等材料。根據(jù)我國(guó)法治政府建設(shè)有關(guān)文件的要求，集體討論率須達(dá)到100%。各省、市政府依據(jù)《條例》內(nèi)容，陸續(xù)制定出臺(tái)了有關(guān)重大行政決策集體討論程序的具體流程，具有一定的可操作性。擁有較大行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)既是重大行政決策建議提交者，有時(shí)也是重大行政決策的決定者。這是兩個(gè)不同的行政權(quán)力主體，它們之間常存在上下級(jí)行政管理關(guān)系。重大行政決策主體既是決策的決定者，也是決策制定的監(jiān)督者。因此，最后的集體討論程序環(huán)節(jié)發(fā)揮著決策決定和監(jiān)督雙重作用。此外，嚴(yán)格集體討論程序有利于防止決策參與者權(quán)力濫用和個(gè)人意志獨(dú)斷，亦對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人起著約束和監(jiān)督作用。因此，須嚴(yán)格規(guī)范集體討論的具體流程，進(jìn)一步強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)干部參與重大行政決策過(guò)程的各項(xiàng)行政職責(zé)和法律責(zé)任。

（五）嚴(yán)厲追究責(zé)任

重大行政決策預(yù)定的規(guī)范化程序能對(duì)恣意決策產(chǎn)生約束力，但這樣的約束力是有限的，必須輔以嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)制對(duì)決策過(guò)程加以約束和監(jiān)督，這樣整個(gè)決策過(guò)程將會(huì)更加審慎，從而使得決策更加科學(xué)和規(guī)范。將問(wèn)責(zé)制和參與決策的政府官員的政治績(jī)效，甚至是政治生命、前景直接掛鉤，有著很強(qiáng)的監(jiān)督和激勵(lì)作用。因此，行政問(wèn)責(zé)在法治建設(shè)中發(fā)揮著獨(dú)特的制度功效，它給行政執(zhí)法人員帶來(lái)的激勵(lì)、督促、壓力，遠(yuǎn)甚于行政訴訟、正當(dāng)程序和公眾參與等其他任何一種依法行政進(jìn)路。完善終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，必將促使決策主體和參與決策的政府官員依法行政、合理行政、審慎決策，讓他們?cè)跊Q策時(shí)避免違法違規(guī)，并對(duì)其進(jìn)行全程監(jiān)督和終身追責(zé)，從而杜絕 “三拍”干部現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（作者單位：貴州中醫(yī)藥大學(xué)）

責(zé)任編輯：陳文蘭 李 慧