城市治理的現(xiàn)代化變革

陳榮 李瑤

深度城市化帶來的不只是硬設(shè)施的更新，同樣還包括軟環(huán)境的提升。這對城市治理現(xiàn)代化構(gòu)成倒逼態(tài)勢。

目前我國大城市建設(shè)已全面從“增量型”轉(zhuǎn)向“存量型”，空間發(fā)展從“外延擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵提升”。但與此同時(shí)，城市功能發(fā)育尚不充分，空間規(guī)劃、公眾參與等方面的制度配套尚不完善。

因此，以“深度城市化”為契機(jī)，系統(tǒng)構(gòu)建與城市存量調(diào)整、內(nèi)涵提升相匹配的配套體系，讓城市既能充分滿足人民更高的物質(zhì)需求，也能有力承載人民對于更好精神文化生活的期待，已成為現(xiàn)代化治理體系建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

城市“新空間”

“深度城市化”是對城市物理空間和虛擬空間進(jìn)行深度整合、開發(fā)的過程，涉及到城市地下空間、私有空間、數(shù)字空間等新型空間的開發(fā)、建設(shè)、利用和管理。

當(dāng)前，空間權(quán)屬劃分不明已成為我國各地有效開展新型空間開發(fā)、建設(shè)、利用、管理的重要掣肘。

比如，道路地面以下空間產(chǎn)權(quán)缺乏界定，多部門均可對道路“開膛破肚”，地下空間利用混亂、無人管理;歷史風(fēng)貌區(qū)空間權(quán)屬尚未細(xì)分，私搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重、清理恢復(fù)異常困難，等等。亟待從城市發(fā)展與規(guī)劃相統(tǒng)一的角度出發(fā)，對城市空間制定細(xì)化規(guī)劃、明確產(chǎn)權(quán)界定、構(gòu)建制度支撐。

到目前為止，包括北京、上海、南京、杭州在內(nèi)的20多個(gè)城市已編制了城市地下空間專項(xiàng)規(guī)劃，但實(shí)踐中普遍存在多頭管理等問題。這就需要在規(guī)劃階段引入智能科技，統(tǒng)籌地上地下，推進(jìn)城市空間規(guī)劃的一體化、智能化、前瞻化。

比如，北京城市副中心設(shè)計(jì)就啟用City Go系統(tǒng)，在學(xué)習(xí)整個(gè)通州樣片的基礎(chǔ)上進(jìn)行2018～2035年城市發(fā)展推演，完成了世界上第一個(gè)純粹人工智能推演的發(fā)展模型。

依托這樣的智能科技進(jìn)行統(tǒng)籌，一方面保障城市地下空間實(shí)際探測效率與精度，對地上、地下空間建立更加科學(xué)、立體、全面的認(rèn)識，便于進(jìn)一步分清權(quán)屬、提升空間精細(xì)化管理水平;另一方面也可對城市發(fā)展進(jìn)行三維推演，綜合統(tǒng)籌職、住、學(xué)、商、醫(yī)、休等關(guān)鍵要素，使決策更具前瞻性，各部門更具協(xié)調(diào)性。

在智能統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，為新型物理空間量身立法修法，設(shè)計(jì)空間權(quán)益的委托經(jīng)營和流通交流制度，也是重中之重。

在具體操作上，可考慮出臺國土空間管理法等新型物理空間專屬立法，或在修訂土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、物權(quán)法時(shí)以專章、專節(jié)明確新型空間的不動(dòng)產(chǎn)屬性，引入“空間產(chǎn)權(quán)”概念并進(jìn)行精細(xì)化劃分。

換句話說，“新型空間”的取得、使用、管理必須嚴(yán)格按照不動(dòng)產(chǎn)法規(guī)進(jìn)行，明確權(quán)利人及權(quán)屬性質(zhì)、界限、用途、限制，與立體投影范圍內(nèi)使用者的法律關(guān)系等。

針對公共空間資源或國有空間資源的開發(fā)利用，可以借助專屬經(jīng)營權(quán)方式委托經(jīng)營、拍賣經(jīng)營，明確運(yùn)營主任、責(zé)任主體，避免管理多頭、經(jīng)營無序。界定可交易的“空間產(chǎn)權(quán)”，由市場進(jìn)行交易、調(diào)節(jié)。

北京城市副中心設(shè)計(jì)啟用CityGo 系統(tǒng)，在學(xué)習(xí)整個(gè)通州樣片的基礎(chǔ)上進(jìn)行2018～2035年城市發(fā)展推演，完成了世界上第一個(gè)純粹人工智能推演的發(fā)展模型。

除了對物理空間進(jìn)行規(guī)劃管理，城市虛擬空間與物理空間不斷交織、融合形成的全新的數(shù)字空間也必須予以高度重視。一旦數(shù)字空間的核心數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)不清、信息化智能化系統(tǒng)割裂，必將成為城市治理政策創(chuàng)新與法制化進(jìn)程的掣肘。

所以，必須明確不同屬性數(shù)據(jù)全生命周期的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，界定政府、企業(yè)、個(gè)人等權(quán)利主體的數(shù)據(jù)所有權(quán)與使用權(quán)。

同時(shí)，要強(qiáng)化數(shù)據(jù)開放分享和隱私保護(hù)立法，對分散在不同部門的智慧管理系統(tǒng)加強(qiáng)整合與互聯(lián)互通，集結(jié)分散數(shù)據(jù)資源為有效公共資源，支撐智慧管理平臺，使公共權(quán)力運(yùn)行和公共管理事務(wù)更加公開透明、合規(guī)、高效、可監(jiān)督。

讓公眾參與進(jìn)來

公眾參與是推進(jìn)“深度城市化”的重要基礎(chǔ)，沒有公眾參與，就無法真正建立起有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，無法“動(dòng)態(tài)修復(fù)”不同部門的管理與建設(shè)沖動(dòng)，導(dǎo)致投資效果差甚至重復(fù)性、浪費(fèi)性投資頻發(fā)。

基于存量資源推進(jìn)“深度城市化”，必須突出“共建、共治、共享”，完善“公共參與機(jī)制”設(shè)計(jì)，形成多方主體參與、良性互動(dòng)的現(xiàn)代城市管理模式，最大程度釋放政府公共投資效能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化城市功能、提升環(huán)境品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)民生改善的投資目標(biāo)。

設(shè)計(jì)公眾參與機(jī)制的第一步，需要?jiǎng)?chuàng)立以街道空間網(wǎng)絡(luò)為載體的全要素精細(xì)化規(guī)劃模式，使公眾參與城區(qū)改造建設(shè)這類基礎(chǔ)性工程時(shí)，有“數(shù)”可循，有法可依。

這方面，同濟(jì)大學(xué)副校長伍江團(tuán)隊(duì)的探索值得借鑒。

近幾年來，為了緩解市場導(dǎo)向開發(fā)建設(shè)與文化導(dǎo)向歷史保護(hù)間的突出矛盾，伍江教授團(tuán)隊(duì)在上海探索出了一個(gè)新的模式，即將規(guī)劃指標(biāo)與歷史風(fēng)貌保護(hù)管控要素融合，建立起一個(gè)包含建筑容量、建設(shè)范圍、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、公共設(shè)施配套、歷史建筑、歷史空間、歷史肌理、歷史人文場所等11個(gè)參數(shù)的“兩規(guī)合一”控規(guī)參數(shù)體系，和對空間信息進(jìn)行精細(xì)化采集和實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測。

這種通過分類、分層、分級的技術(shù)模型和數(shù)據(jù)平臺，突破了以機(jī)動(dòng)車交通為核心的城市道路規(guī)劃理論局限，深入大尺度城市空間規(guī)劃不能覆蓋的微小空間，建立精細(xì)規(guī)劃技術(shù)模型，讓每一寸微小界面都產(chǎn)權(quán)清晰。

有了數(shù)據(jù)和模型，第二步是搭建起支撐公眾參與的界面和平臺。

近年來，深圳、武漢等地結(jié)合社區(qū)規(guī)劃實(shí)踐，逐步開展了社區(qū)規(guī)劃制度方面的探索，并取得了明顯成效。

以深圳為例，當(dāng)?shù)靥岢隽艘浴吧鐓^(qū)規(guī)劃師”為核心的公眾鏈接界面，它包括行政力量擔(dān)綱型（由城市規(guī)劃主管部門派駐）、專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)綱型（由區(qū)政府財(cái)政承擔(dān)經(jīng)費(fèi)、規(guī)劃編制單位派駐）、社區(qū)主導(dǎo)型（社區(qū)自行聘請）、市場驅(qū)動(dòng)型（以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等為主要推動(dòng)力量）等多種模式，由設(shè)計(jì)師結(jié)合改造規(guī)劃導(dǎo)入不同的適用法規(guī)，一邊對接城市管理部門，一邊對接公眾，發(fā)揮行政溝通、技術(shù)咨詢、公眾協(xié)調(diào)等多重職能。

建立起這種“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級信息化支撐平臺后，能夠?qū)Τ鞘薪ㄔO(shè)規(guī)章制度、城市建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理等在統(tǒng)一平臺進(jìn)行信息發(fā)布和意見征集，方便公眾通過授權(quán)界面了解情況、在線參與。

公眾參與機(jī)制的第三步是在模式和平臺的基礎(chǔ)上，配套政策供給，以空間權(quán)益市場化分配激發(fā)各方參與熱情。

囿于成本高、收益低等因素，目前公眾尤其是房地產(chǎn)企業(yè)參與街區(qū)改造、城市更新的積極性普遍較弱。

因此，如何創(chuàng)新城市更新政策供給，以空間權(quán)益市場化分配激發(fā)各方參與熱情，是讓公眾參與機(jī)制良好運(yùn)轉(zhuǎn)起來的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2017年，同濟(jì)大學(xué)設(shè)計(jì)創(chuàng)意學(xué)院院長婁永琪團(tuán)隊(duì)對上海四平路某普通街區(qū)進(jìn)行改造，大量嫁接新生活方式、新設(shè)計(jì)理念，導(dǎo)入未來生活場景、產(chǎn)業(yè)場景，開辟出了大量新型社區(qū)空間。比如，把破舊不堪的居民樓改造為英國豪華跑車制造商“阿斯頓·馬丁”展示店，吸引了大量網(wǎng)紅店、創(chuàng)客聚集于此。

在婁永琪看來，這種改造既可以讓傳統(tǒng)存量空間與新興數(shù)據(jù)空間相互融合，孵化出嶄新的社區(qū)共享空間，如共享廚房、共享客廳等，也是在變廢為寶”“破舊立新”，讓舊社區(qū)空間實(shí)現(xiàn)增值，更重要的是，對新空間權(quán)益進(jìn)行市場化分配的“未來收益法”，能夠充分調(diào)動(dòng)公眾參與老城區(qū)改造的積極性。

當(dāng)然，在城市治理與改造中，除了上述措施，制度設(shè)計(jì)層面還應(yīng)積極開展適用于城市更新的政策體系研究，優(yōu)化鼓勵(lì)城市更新的政策配套，比如允許土地出讓金分期繳納等，吸引更多社會(huì)資本的參與，真正做到激發(fā)社會(huì)各方的參與熱情。

人的現(xiàn)代化

隨著城市化的不斷縱深推進(jìn)，除了物質(zhì)層面，文化精神層面的需求也越來越成為避不開的問題。

上升到城市治理的現(xiàn)代化層面，不僅城市物質(zhì)層面的現(xiàn)代化治理有待提升，文化和精神層面的現(xiàn)代化，也即人的現(xiàn)代化，正在成為城市治理的新挑戰(zhàn)。

2017年，深圳發(fā)布了《深圳市民文明素養(yǎng)提升行動(dòng)綱要（2017?2020年）》。不同于一般性文件對文明素養(yǎng)的定性要求，深圳圍繞“修心”“養(yǎng)德”“守法”“尚智”“崇文”“健體”六大行動(dòng)，提出了21個(gè)量化指標(biāo)和數(shù)據(jù)，比如，注冊志愿者人數(shù)達(dá)到常住人口15%以上，市民圖書閱讀率達(dá)68.5%，居民平均預(yù)期壽命達(dá)81歲等，力求對現(xiàn)代文明市民進(jìn)行更加精準(zhǔn)的畫像。

“青年突擊隊(duì)”志愿者在深圳大鵬新區(qū)進(jìn)行臺風(fēng)災(zāi)后的環(huán)境清理工作。

這實(shí)際上是以提升市民文明素養(yǎng)為著力點(diǎn)，推進(jìn)城市居民的“行為文明”。各地方政府也可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，制定符合各地市情、具有可操作性的“市民文明素養(yǎng)提升行動(dòng)綱要”，為市民進(jìn)行自我教育、自我完善、自我提高提供參照維度。

從人的現(xiàn)代化的鏈條來看，“行為文明” 更像是處于最末端、最直接的表現(xiàn)產(chǎn)物。再往上溯源，精細(xì)化建設(shè)與管理、制度保障代表的“設(shè)施文明”、“制度文明”等往往在決定人的現(xiàn)代化程度上占據(jù)更多權(quán)重。

首先是“設(shè)施文明”。

當(dāng)前，我國不少城市區(qū)域建設(shè)重“宜業(yè)”“生產(chǎn)”，輕“宜居”“文化”，教育、醫(yī)療等城市設(shè)施和公共服務(wù)也尚未對所有居住者平等開放。這其實(shí)就是城市精細(xì)化建設(shè)與管理缺乏“人的尺度”，“設(shè)施文明”不到位，難以營造“可感知的、有溫度的”城市。

要想改變這一局面，必須在城市規(guī)劃建設(shè)及改造中，從“交通視角”逐漸回歸“人的視角”：

一是要以提升城市生活品質(zhì)為核心，打造步行道、自行車道、街邊生活設(shè)施、文化場所等更多滿足人的健康、宜居生活所需設(shè)施;

二是要聚焦更多精力于城市弱勢群體，完善城市主要道路、公共建筑及新建住宅的無障礙設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)維護(hù)管理，保證日常使用;

三是要改變大都市圈“一刀切”的簡單治理模式，將城市人口容量管理與服務(wù)擴(kuò)大到整個(gè)都市圈，深挖都市圈的空間和制度潛力，按照實(shí)際服務(wù)人口配置公共資源和基礎(chǔ)設(shè)施。

其次是“制度文明”。

過去的城市政策與制度體系為城區(qū)的快速建設(shè)與擴(kuò)張?zhí)峁┝伺涮妆Ｕ?，但城市化發(fā)展到今天，舊有的制度體系已不再適配于“深度城市化”所指向的城市存量調(diào)整與內(nèi)涵提升，重構(gòu)城市政策與制度體系，以人為本建立現(xiàn)代化城市治理制度體系，迫在眉睫。

以超一線、一線城市突出的戶籍制度、住房制度為例，外來人口難以像戶籍人口那樣平等獲得城市保障性住房、社會(huì)保障和子女義務(wù)教育等公共服務(wù)，這就導(dǎo)致外來人口群體的許多消費(fèi)需求被阻擋在城市外，不利于城市的長遠(yuǎn)發(fā)展。

要建立與深度城市化匹配的“制度文明”，就要真正做到以人為本，解決各類人群在城市的各種權(quán)利，穩(wěn)定其發(fā)展預(yù)期。在發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)、增加經(jīng)濟(jì)總量的同時(shí)，應(yīng)引導(dǎo)各類社會(huì)資本進(jìn)一步加大對廉租房、公租房的供給，增加對教育、醫(yī)療、文化及體育等公共設(shè)施及公共服務(wù)的供給能力，留住能夠切實(shí)為城市發(fā)展做貢獻(xiàn)的外來人才。

破除城市發(fā)育的不充分并非一朝一夕之事，但以“行為文明”“設(shè)施文明”“制度文明”為抓手，實(shí)現(xiàn)“人的現(xiàn)代化”與“城市的現(xiàn)代化”融合推進(jìn)、互為支撐，不失為深度城市化進(jìn)程中全面激發(fā)城市活力、優(yōu)化城市治理的一種可行方案。