環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的問題及解決措施

安徽波譜環(huán)境科技有限公司 齊愛玲

我國環(huán)境污染環(huán)境的兩項重要制度分別是環(huán)境影響評價制度與排污許可制度。環(huán)境影響評價制度主要是針對房地產(chǎn)開發(fā)等方面的人類活動對環(huán)境帶來的影響而進行一定的評價。排污許可制度是從污染的角度出發(fā)，主要落實管理污染源的排放，減少排污的次數(shù)以及對排放的污染進行檢測與審核，從而提升生態(tài)環(huán)境的質量。本文主要針對兩種制度存在的問題提出合理的策略[1]。

一、環(huán)境影響評價許可制度與排污許可制度現(xiàn)狀分析

環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接是通用的國際環(huán)境管理治理制度，在制定時未充分考慮環(huán)境與排污的銜接，由此可見具有時效性；隨著社會的不斷發(fā)展以及經(jīng)濟的快速提升，環(huán)境卻在不斷惡化。某些企業(yè)為了節(jié)約成本，將工廠產(chǎn)生的污染物等未經(jīng)凈化直接排放到河海湖泊中，造成嚴重的環(huán)境污染。隨著國家對可持續(xù)發(fā)展改革的不斷推進，建設生態(tài)文明已成為重要的發(fā)展目標。為規(guī)范現(xiàn)階段的環(huán)境治理工作，國家制定了相關的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)，環(huán)境影響評價制度與排污許可制度是在環(huán)評技術評估中最基本的兩條制度。環(huán)境影響評價制度著重在人類活動方面治理污染，對人類活動給環(huán)境帶來的影響進行評價，從而使企業(yè)建設相關項目時考慮到更多環(huán)境方面的因素，只有在環(huán)評審核通過后，才能進行相關的建設。而排污許可制度是從日常的污染排放上著手。二者相輔相成，一個從治理環(huán)境污染上，一個在污染源頭上。同步進行兩種管理制度，能夠在治理污染的同時減少污染的排放，對于生態(tài)文明建設有十分重要的意義。同時國家也開始重視環(huán)境影響評價制度和排污許可制度的銜接，并出臺了相關的政策。例如在《環(huán)辦環(huán)評［2017］84號關于環(huán)境影響評價制度與排污許可制度相關銜接工作的通知》中提出排污許可證的申請與審核的結果是環(huán)境影響評價的重要依據(jù)[2]。

二、環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的問題

（一）我國管理兩種制度前因后果

我國現(xiàn)已有《環(huán)境影響評價法》等相關法律，各省市自治區(qū)直轄市亦有相關的法律出臺、落實，例如上海印發(fā)《本市環(huán)境影響評價制度改革實施意見》等其他相關法律要求，與此通知也同樣制定與之配套的環(huán)境評價標準、導則等，其用意也是為了環(huán)境評價制度護駕保航；與此同時并未出臺與之相關的排污許可的相關法律。因此二者制度在設計時未考慮其協(xié)調、統(tǒng)一性銜接性，因此二者制度之間始終未能相互銜接。

（二）管理兩種制度銜接的制度不完善

環(huán)境影響評價制度是指把環(huán)境影響評價工作以法律、法規(guī)或行政規(guī)章的形式確定下來從而必須遵守的制度。此制度主要是在環(huán)評中對企業(yè)的項目進行一個前期的污染預估。例如，在項目進行排污時對周圍環(huán)境的影響進行預測，以及考慮是否存在潛在的環(huán)境風險。在作出首輪評估后，督促項目后期的整改，使項目能夠更好地符合生態(tài)文明建設的要求?？刂莆廴疚锱欧旁S可制（簡稱排污許可制）是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護部門通過對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實施排污許可制[3]。排污許可制度注重于污染源的管理，是排污單位在進行排放污染物時的通行證。

（三）兩種制度的技術手段不統(tǒng)一

兩項制度的內容不同、目的不同，因此它們所應用的技術也存在著差別。在兩者銜接的過程中，這往往成為一大阻礙。例如，在排污的計算方式上便存在著差異。兩者在排放污染的排放量以及污染的強度在計算手段上都存在著差異，計算的結果也會因此而出現(xiàn)偏差。前者更偏向于項目的事前管理，因此目標主要在考察排放強度對于環(huán)境的影響，而后者注重于污染物對周邊環(huán)境比如水體、土壤等的定量分析。兩項制度的銜接存在的一定的技術難度[4]。

（四）兩種制度的銜接落實不到位

雖然國家在大力推進生態(tài)文明建設，但有些監(jiān)管單位的工作負責人未有足夠的環(huán)境保護意識，缺乏對自身工作的職能認知。因為在監(jiān)管工作的實行過程中，監(jiān)管力度不夠強，導致某些不達標的企業(yè)鉆空子，運用一些不正當?shù)氖侄胃蓴_工作人員，導致污染越來越嚴重。這樣一來，既沒有起到監(jiān)管的作用，同時也導致企業(yè)違法現(xiàn)象時有發(fā)生。

（五）對污染預防的源頭重視不足

環(huán)境影響評價制度作為許可的前提，必須要將當下的環(huán)境影響評價報告中的相關要求為基礎，同時也是環(huán)境要素的綜合評價依據(jù)。在環(huán)境影響的實際應用中，在注重污染物末端處理前還需要強調污染物排放過程中的各個方面，例如能源施工、排污技術、能源利用等。其次在制定環(huán)境影響評價相關技術規(guī)范中，要加強針對污染物源頭的預防措施，同時將常規(guī)污染物以及特殊污染物進行重點管理。排污許可證作為許可的終端，在實施中周震南觀點針對污染物的排放方式、數(shù)量以及途徑進行管理，但忽視了污染物的工藝、技術設備、資源利用等方面，且這些內容也并未納入到監(jiān)管內容以及許可證執(zhí)行中。

三、針對環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接問題的合理解決措施

（1）重視環(huán)評技術評估過程在國家頒布相關的兩制度銜接的通知內容中，主要是重視實施的相關要求以及規(guī)定，并沒有重視環(huán)評技術評估的過程。首先，可以把環(huán)評過程分為一下幾個階段：環(huán)評文件受理階段，技術評估階段，污染防治措施有效性的技術評估要求，企業(yè)自行監(jiān)測的技術評估，對環(huán)評文件技術評估的意見。以下將對不同的階段提出相關的改進建議。

①在環(huán)評文件受理階段中，應該結合排污制度的相關要求，明確規(guī)定技術評估機構在受理該項目時，應該注意項目文件中是否含有排污許可制度的相關要求，如果沒有則不受理，待補充完整后再進行受理[5]。

②在技術評估階段中，如果排污量的數(shù)據(jù)分析不精確，排污的情況以及污染物的種類不清晰，結果不科學、不可靠，將會對后期環(huán)境影響的預測產(chǎn)生影響。因此在環(huán)評技術評估階段中，不僅要依據(jù)國家發(fā)布的排污量、排污標準以及污染源等各項規(guī)定，還應該結合排污許可證申請過程中的數(shù)據(jù)和審查同行業(yè)項目中的環(huán)評文件中的排污情況來進行分析。如果有不符合

要求的情況，則環(huán)評技術評估階段應該說明相關的原因并讓其進行修改。

③結合《排污許可管理辦法》中關于污染物總量的控制的相關要求來進行評估。需要滿足以下幾點要求：滿足達標排放原則，在污染防治措施有效性的技術評估要求中，要滿足環(huán)境質量改善目標要求，滿足總量控制要求等。第二個要求是如今環(huán)境保護的主要目標，在滿足總量控制的要求下，要根據(jù)國家規(guī)定的行業(yè)重點污染物允許的排放量來進行核算。

④在企業(yè)自行監(jiān)測的技術評估中，企業(yè)技術檢測也是環(huán)評中重要的一部分，企業(yè)檢測應該根據(jù)行業(yè)指南說明自行監(jiān)測，如果行業(yè)未明確相關的規(guī)定，環(huán)評文件中應該明確規(guī)范相關要求。這樣一來，企業(yè)自行監(jiān)測后再交由審批，也省去了很多麻煩。同時應該注意，在自行監(jiān)測時應該給予企業(yè)許可排放量的限值，覆蓋檢測的大方面[6]。

⑤在環(huán)評文件技術評估意見中，需要重點體現(xiàn)出排污許可制度中對排放污染物的種類、限度、方式以及是否符合規(guī)定等，另外還需要指明企業(yè)在運行過程中需要嚴格執(zhí)行排污許可制度當中的規(guī)定并且定期做檢測[7]。

（2）完善兩項制度的銜接制度關于完善制度的銜接，一可以修訂關于環(huán)境影響評價制度與排污許可制度銜接的法律制度和規(guī)范制度，二可以統(tǒng)一兩制度中的標準。修訂相關的法律法規(guī)，進一步細化補充《建設項目環(huán)境保護管理條例》，在銜接兩制度之前，應完善分項管理時的環(huán)境影響評價制度與排污許可制度，銜接兩制度從分項管理出發(fā)。統(tǒng)一兩制度的標準，比如在進行污染物的排放量的計算以及污染物的類型等的核算方法進行統(tǒng)一[8]。

（3）構建聯(lián)動管理機制。某些企業(yè)為了能夠實現(xiàn)自己公司的利益，鉆環(huán)境影響評價制度和排污許可制度的空子，提前拿到了排污許可證。但是實際上的排放量遠超出要求。而由于排污許可證的頒發(fā)，企業(yè)有了法律的保護，便很難再次管理。而且有些企業(yè)在前期的排污工作十分達標，并且也通過了環(huán)境影響評價，在拿到排污許可證后，便開始肆意妄為。所以面對這種情況，對于排污許可證的頒發(fā)一定要非常謹慎[9]。將環(huán)境影響評價的結果作為頒發(fā)排污許可證的重要依據(jù)。而且在后期已經(jīng)頒發(fā)排污許可證的企業(yè)定時進行檢測，對其技術上的改造以及其他的項目進行嚴格的審查，若是不符合排污許可的要求，嚴厲監(jiān)督其進行整改并且達到一定次數(shù)后，將其排污許可證進行作廢。企業(yè)在前期的項目建設中，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價提出的各項要求，并在管理人員的監(jiān)管下不斷整改，在后期的運行過程中，企業(yè)要及時向環(huán)境監(jiān)管部門提供有關的數(shù)據(jù)，并且環(huán)境監(jiān)管部門的工作人員在實地進行考察，詳細的比對排污前后環(huán)境的變化[10]。

（四）落實兩種制度的銜接工作

首先，監(jiān)管單位的工作負責人應該有足夠的環(huán)境保護意識與正確的自身工作的職能認知，加強監(jiān)管工作負責人的生態(tài)文明建設發(fā)展意識[11]。其次在兩制度結合的過程中明確監(jiān)控的目標，統(tǒng)一排污管理制度部門，不僅能夠提高工作效率而且也能減少部門與部門之間帶來的誤差。兩部門如果實現(xiàn)統(tǒng)一，不僅節(jié)省人力、財力、物力資源，在監(jiān)管企業(yè)上實現(xiàn)統(tǒng)一，使企業(yè)遞交資料時也減少了負擔[12]。

（五）創(chuàng)新優(yōu)化排污許可內容

在排污許可中不盡需要包含污染物的排放情況，同時還需關注污染物排放以外的各個方面，例如能源損耗、原料、設備、污染處理等方面的許可。針對各類污染物進行統(tǒng)籌管理，并在排污許可匯總納入常規(guī)以及特殊兩種污染排放物。創(chuàng)新優(yōu)化污染物排放許可中的內容，同時針對排放單位的行為進行規(guī)范，以此構建完善、合理、適用的環(huán)境行政許可，要求企業(yè)承擔起自身的環(huán)境衣物，踐行自身全力，從而規(guī)避由于制度過于繁雜造成環(huán)境管理水平低下。

（六）在項目建設中注重污染物源頭預防

在環(huán)境影響評價制度中需要注重污染物源頭的預防，但由于環(huán)境管理是為竣工環(huán)保驗收，排污許可制度的重點監(jiān)管時污染物排放，這樣導致多數(shù)企業(yè)在環(huán)境管理工作中忽視了污染物源頭預防的重要性?；诖?，在方法排污許可是，需要企業(yè)在生產(chǎn)管理過程中制定合理的污染物源頭預防、控制以及事后處理機制，并嚴苛檢測企業(yè)污染物排放總量與濃度是否滿足排放標準，其次還需要加強能源以及原料消耗、能源利用以及設備管理等問題，將其全部納入到污染許可證考核范圍之內。在污染物排放許可證方法過程中，要秉持污染物源頭預防的意識，要求企業(yè)盡可能的使用清潔原料以及能源，以此規(guī)避由于技術、設備落后導致環(huán)境管理質量下降，在最大限度上提升污染物治療的效果。

四、結論

隨著國家對于可持續(xù)發(fā)展的改革不斷推行，環(huán)境管理是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要方面之一，要加快環(huán)境影響評價與排污許可制度的銜接，注意兩制度銜接過程中存在的問題并及時針對問題提出解決方案，落實兩種制度的銜接工作，發(fā)揮銜接后對環(huán)境改善的最大化作用。目前，在銜接環(huán)境影響評價制度和排污許可制度上還存在著制度安排上的諸多問題，排污許可與環(huán)境影響評價在執(zhí)行與管理過程具有獨立無相互聯(lián)系的單一性，且污染源管理并無明確職責。我國在環(huán)保工作的開展上還需加大力度，同時政府也可以制定相關的法律法規(guī)，保障環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的順利銜接。也為子孫后代留下綠水青山。[13]