江西省河長(zhǎng)制長(zhǎng)效機(jī)制研究*
——以江西省A市為例

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 趙平

2007年在江蘇省的太湖爆發(fā)了“藍(lán)藻”事件，在這樣的背景下，河長(zhǎng)制出現(xiàn)了。河長(zhǎng)制在全國(guó)各省市逐漸實(shí)施，并且在河湖治理中獲得了很好的效果。A市河流湖泊眾多，河網(wǎng)密布，保護(hù)江河湖泊，事關(guān)A市人民群眾福祉。但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和制造業(yè)的引入，居民的收入和生活質(zhì)量雖然不斷提高，河流水環(huán)境質(zhì)量卻日趨變差，部分地區(qū)違法圍墾湖泊、不斷擠占河道以及濫采河砂等問(wèn)題越來(lái)越多，流域的防洪安全和生態(tài)環(huán)境安全、城市供水安全面臨困境，加強(qiáng)對(duì)河流的治理和保護(hù)成為A市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的緊急任務(wù)。本文以A市河長(zhǎng)制實(shí)施情況為研究對(duì)象，通過(guò)查閱資料、實(shí)地調(diào)研，對(duì)A市的河長(zhǎng)制實(shí)施過(guò)程中存在的不同問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)，從制度保障、機(jī)制構(gòu)建、考核問(wèn)責(zé)等多方面提出了推動(dòng)江西省河長(zhǎng)制長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的創(chuàng)新措施。

一、A市河長(zhǎng)制實(shí)施現(xiàn)狀

A市有許多的河流湖泊，水網(wǎng)密布，河流湖泊面積共有495萬(wàn)畝，河流湖泊面積占A市面積的近18%，在全省水資源方面的地位非常重要，甚至在全國(guó)都有著一定影響。2017年6月，A市繼續(xù)完善了覆蓋至縣、鄉(xiāng)、村的河長(zhǎng)制架構(gòu)，全市實(shí)現(xiàn)了全面推行河長(zhǎng)制。截至2021年，A市共有7位市級(jí)河長(zhǎng)、125位縣級(jí)河長(zhǎng)、534位鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)、1661位村級(jí)河長(zhǎng)。市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)河長(zhǎng)名單都已經(jīng)在當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙和政府網(wǎng)站等媒體公示，并在全市豎立了1549塊河長(zhǎng)公示牌，在公示牌上標(biāo)明了河長(zhǎng)的姓名、河長(zhǎng)的職責(zé)以及舉報(bào)電話等信息，自覺(jué)讓河長(zhǎng)的工作接受社會(huì)的監(jiān)督。并且在全省帶頭配置市河長(zhǎng)辦專(zhuān)職副主任，全市13個(gè)縣區(qū)設(shè)置河長(zhǎng)辦公室，又叫作河湖生態(tài)保護(hù)管理中心，且都設(shè)置在當(dāng)?shù)厮块T(mén)。

另外，A市各地還積極探索設(shè)立居民河長(zhǎng)、學(xué)生河長(zhǎng)、企業(yè)河長(zhǎng)等，聘請(qǐng)河流管護(hù)員、巡查員、保潔員進(jìn)行河流治理，鼓勵(lì)志愿者共同參與河流保護(hù)，建立了完善的網(wǎng)格化河長(zhǎng)制組織架構(gòu)體系。

截至2020年，A市基本上已經(jīng)建立了完善的綠色產(chǎn)業(yè)體系，水資源生態(tài)質(zhì)量明顯提升，居民居住生活環(huán)境得到了明顯改善，基本上實(shí)現(xiàn)河流湖泊（含水庫(kù)）面積保有率高于15%，長(zhǎng)江自然岸線保有率不低于73%，地表水的達(dá)標(biāo)率在85%以上，確保重要水功能區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為91%，集中式飲用水源地的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%。

二、A市河長(zhǎng)制實(shí)施存在的問(wèn)題

（一）涉水法規(guī)條例不完善

盡管A市推行河長(zhǎng)制使河流環(huán)境得到了較大改善，但是除了《江西省河道采砂管理?xiàng)l例》和《江西省實(shí)施河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制條例》以及A市制定的《A市全面推行河長(zhǎng)制工作方案（修訂）》外，A市河長(zhǎng)制沒(méi)有其他的法律依據(jù)，法律基礎(chǔ)薄弱。從當(dāng)前我國(guó)的河長(zhǎng)制相關(guān)的制度規(guī)范來(lái)看，我國(guó)各省市河流治理采取的都是“一河一策”，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)建立河長(zhǎng)制實(shí)施制度規(guī)范，各省市的河長(zhǎng)制實(shí)施沒(méi)有建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這也容易導(dǎo)致河長(zhǎng)制難以長(zhǎng)期的有效運(yùn)行下去。

目前，江西省對(duì)涉水違法行為大多是按照國(guó)家制定的《河道管理?xiàng)l例》《防洪法》《水法》這些法律法規(guī)來(lái)確定行為人的法律責(zé)任。而這些法律法規(guī)，由于其自身的缺陷以及部分內(nèi)容與現(xiàn)階段的水環(huán)境治理保護(hù)需求不適應(yīng)，給依法治水工作帶來(lái)了一定的限制。

（二）部分河長(zhǎng)自我定位不準(zhǔn)確，專(zhuān)業(yè)性不足

河長(zhǎng)體系雖然已全面建立，但從工作開(kāi)展方面看，江西省河長(zhǎng)在河流治理中存在著專(zhuān)業(yè)有限、能力不足、多元責(zé)任等問(wèn)題。另外，幫助河長(zhǎng)進(jìn)行管理的河長(zhǎng)辦公室工作人員也十分缺乏。

目前，A市負(fù)責(zé)河長(zhǎng)制的管理機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的單位，盡管是由各級(jí)地方主要領(lǐng)導(dǎo)來(lái)?yè)?dān)任河長(zhǎng)，但是具體落實(shí)河長(zhǎng)決策的部門(mén)仍然是由各級(jí)河流主管部門(mén)的下屬單位或內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)?yè)?dān)任。此外，還有在各相關(guān)部門(mén)內(nèi)部臨時(shí)抽調(diào)工作人員承擔(dān)河流治理工作。河長(zhǎng)除了承擔(dān)河流治理工作，還要負(fù)責(zé)各級(jí)政府的各種工作，使得河長(zhǎng)制組織結(jié)構(gòu)不能承擔(dān)起管好、管精、管細(xì)的工作任務(wù)。

（三）河長(zhǎng)考核機(jī)制不健全

河長(zhǎng)制開(kāi)始實(shí)施時(shí)只是一種河流防治的被動(dòng)的、暫時(shí)的應(yīng)急管理辦法，它的實(shí)施在一定程度上證實(shí)了現(xiàn)有的涉水行政機(jī)構(gòu)不能妥善地解決現(xiàn)有治水所面臨的困境。河長(zhǎng)制明確了河流管理是由河流所在地領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，政策實(shí)施是否有效，依賴(lài)于領(lǐng)導(dǎo)在治水方面的態(tài)度和行為。然而，河長(zhǎng)制在實(shí)施過(guò)程中會(huì)存在搖擺性、集權(quán)性和階段性等問(wèn)題。

現(xiàn)行的A市河長(zhǎng)制在具體實(shí)施中存在以下一些問(wèn)題：首先，考核工作主要是由市河長(zhǎng)辦、市水利局等政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)。而生活與河流息息相關(guān)，對(duì)河流治理效果有最直觀感受的當(dāng)?shù)厝罕姾推髽I(yè)卻沒(méi)有參與到考核打分中。其次，考核指標(biāo)只規(guī)定了河長(zhǎng)需要做哪些事，并根據(jù)河長(zhǎng)的行為打分，而沒(méi)有明確河長(zhǎng)的行為需要達(dá)到的效果，這就可能導(dǎo)致一些河長(zhǎng)為應(yīng)付考核而專(zhuān)門(mén)做一些表面工作、“形象工程”，不利于河流的長(zhǎng)效治理。

（四）社會(huì)參與度不高

水環(huán)境的實(shí)際治理與社會(huì)大眾的現(xiàn)實(shí)生活息息相關(guān)，是看得到、摸得著的重大民生工程。因此，治理所取得的成果也最能得到群眾認(rèn)可。A市河長(zhǎng)制實(shí)施雖然取得了一定的效果，但是宣傳的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，相關(guān)部門(mén)也沒(méi)有及時(shí)向群眾公開(kāi)河湖水質(zhì)等信息，許多群眾不太了解河流治理與自身的聯(lián)系，大部分人覺(jué)得治理河流和自己無(wú)關(guān)，應(yīng)該是政府的事情，導(dǎo)致群眾對(duì)河流保護(hù)的關(guān)注預(yù)期低于現(xiàn)實(shí)水平，影響了群眾參與河流保護(hù)的熱情和積極性。此外，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)政策不完善。A市各地河流水質(zhì)數(shù)據(jù)的不公開(kāi)，監(jiān)督考察機(jī)制的不健全，沒(méi)有任何激勵(lì)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)公眾參與監(jiān)督，會(huì)使社會(huì)公眾參與治理保護(hù)河流、河流保護(hù)監(jiān)管等積極性也不高。

三、推動(dòng)江西省河長(zhǎng)制長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建的創(chuàng)新措施

當(dāng)前，江西省全面推行河長(zhǎng)制已逐步向縱深發(fā)展。結(jié)合A市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),建議A市要進(jìn)一步在健全涉水責(zé)任法律體系、進(jìn)一步明確河長(zhǎng)的主體職責(zé)、健全河長(zhǎng)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制、積極引導(dǎo)公眾參與等方面深入開(kāi)展工作，促進(jìn)江西省河長(zhǎng)制推行的長(zhǎng)效性。

（一）健全涉水責(zé)任法律體系

河長(zhǎng)制政策的實(shí)際運(yùn)行，離不開(kāi)水治相關(guān)法律法規(guī)的保護(hù)。完善成型的法律法規(guī)，幫助江西省河長(zhǎng)制實(shí)現(xiàn)由“有名”轉(zhuǎn)變成“有實(shí)”提供標(biāo)準(zhǔn)的行政體系和有力的執(zhí)法保障。近幾年，農(nóng)林牧漁、環(huán)境保護(hù)、國(guó)土資源、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，著力推動(dòng)著相關(guān)制度規(guī)范的修改和完善，對(duì)A市建立與河長(zhǎng)制相關(guān)的法律規(guī)范具有重要的參考價(jià)值。針對(duì)違反河流保護(hù)的個(gè)人和企業(yè)進(jìn)行處罰力度較小的問(wèn)題，我們要專(zhuān)門(mén)制定相應(yīng)的法律規(guī)范，提高違反者的違法成本，嚴(yán)格對(duì)刑事責(zé)任的追責(zé)，加大違反水環(huán)境保護(hù)的成本。另外，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及行業(yè)執(zhí)法工作現(xiàn)實(shí)需要，完善和健全法律責(zé)任條款設(shè)置，為執(zhí)法者提供與其職責(zé)相匹配的執(zhí)法工具和執(zhí)法手段，如考慮增多增大拘留違法者、查處涉案場(chǎng)所、凍結(jié)違法所得存款等強(qiáng)制措施，借此保證管理人員能有效履職。A市應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)河長(zhǎng)制立法，并將河長(zhǎng)制的績(jī)效考核機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制等機(jī)制規(guī)范化，使河長(zhǎng)制河流治理有法可依、職責(zé)明確，使各級(jí)河長(zhǎng)的河流治理工作有法可依、有章可循，以便更好地在河流治理、水環(huán)境治理等方面發(fā)揮河長(zhǎng)制的優(yōu)勢(shì)。這既是河流治理法制化的要求，也是推動(dòng)河長(zhǎng)制長(zhǎng)效化、常態(tài)化的重要手段。

（二）進(jìn)一步明晰河長(zhǎng)的主體責(zé)任，促進(jìn)河長(zhǎng)專(zhuān)業(yè)化

各級(jí)河長(zhǎng)作為各地行政區(qū)域河流綜合治理的責(zé)任主體，各地河長(zhǎng)需要控制好制度制定、責(zé)任明確、績(jī)效考核、追究責(zé)任等各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施。要明確規(guī)定各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)，并制定相應(yīng)的考核制度和獎(jiǎng)懲辦法，確保通過(guò)制度來(lái)保障河長(zhǎng)制能夠順利實(shí)施，完成所在行政區(qū)內(nèi)的河流治理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理與流域治理一起管。在人員調(diào)配上要給予優(yōu)先考慮，通過(guò)改變當(dāng)前以水利專(zhuān)業(yè)工作人員為主的河流治理人員結(jié)構(gòu)單一現(xiàn)狀來(lái)優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，并積極采取有效措施吸引專(zhuān)業(yè)人才參與河流治理。將河流治理工作所需要的撥款列入當(dāng)?shù)卣哪甓蓉?cái)政預(yù)算中，保證河流治理工作的經(jīng)費(fèi)充足，確保能夠快速撥付，以推動(dòng)河長(zhǎng)制工作正常開(kāi)展。加強(qiáng)對(duì)河長(zhǎng)及相關(guān)工作人員的培訓(xùn)投入，實(shí)現(xiàn)流域綜合管理的現(xiàn)代化與專(zhuān)業(yè)化。

在保證專(zhuān)職工作人員足夠的基礎(chǔ)上，江西省也應(yīng)該注重吸引社會(huì)群眾的參與，采取招聘、志愿服務(wù)等多種形式，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外的相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才為有河流治理保護(hù)需要的地區(qū)提供義務(wù)或有償服務(wù)。同時(shí)要建立健全治理河流治理專(zhuān)業(yè)的知識(shí)培訓(xùn)，培訓(xùn)一批專(zhuān)業(yè)的河流治理人才，尤其是要對(duì)河長(zhǎng)進(jìn)行系統(tǒng)性的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，提高河長(zhǎng)的河流治理知識(shí)。另外A市還要細(xì)化好河流治理領(lǐng)域現(xiàn)有的問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確地方領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)單位的責(zé)任，杜絕出現(xiàn)推卸責(zé)任情況，鼓勵(lì)河流治理工作人員認(rèn)真做事，培養(yǎng)各級(jí)河長(zhǎng)的自覺(jué)意識(shí)。通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、警戒教育等，使河長(zhǎng)認(rèn)識(shí)到運(yùn)用并自覺(jué)維護(hù)工作機(jī)制的必要性以及違反的嚴(yán)重性，確保各級(jí)河長(zhǎng)在全面推進(jìn)河長(zhǎng)制政策實(shí)施的過(guò)程中，不斷提升自覺(jué)意識(shí)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。

（三）完善河長(zhǎng)考核問(wèn)責(zé)機(jī)制

一是健全考核指標(biāo)體系。江西省目前應(yīng)在制度建設(shè)、考評(píng)機(jī)構(gòu)設(shè)置、群眾意見(jiàn)辦理、信息溝通等項(xiàng)目上，根據(jù)不同地區(qū)河湖在水治理方面存在的主要問(wèn)題，設(shè)定科學(xué)的治水計(jì)劃，制定好考核期限的長(zhǎng)短，明晰考評(píng)指標(biāo)和考核方式，針對(duì)實(shí)際情況實(shí)施異質(zhì)化的評(píng)價(jià)考核。同時(shí)，要完善相關(guān)評(píng)估制度和辦法，保證考核指標(biāo)的合理性，體現(xiàn)出各地區(qū)河長(zhǎng)制工作的具體實(shí)效。二是實(shí)現(xiàn)評(píng)估方式的多樣化、監(jiān)督群體的多元化。通過(guò)定期或隨機(jī)督察等方式，用外在壓力來(lái)推動(dòng)相關(guān)責(zé)任部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)辦法。但是巡查、督察等監(jiān)督形式一般都是在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，很容易會(huì)走向形式化，所以還應(yīng)該引進(jìn)外部人員參與水環(huán)境的治理，將本地社會(huì)大眾對(duì)河長(zhǎng)制政策治水效果的滿(mǎn)意程度作為重要的考核指標(biāo)。如在外部采取聘用專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估河流水質(zhì)改善情況、社會(huì)公眾問(wèn)卷評(píng)議河流水質(zhì)效果的方式，對(duì)“河長(zhǎng)”任務(wù)完成情況進(jìn)行評(píng)估，以避免當(dāng)前存在的“下級(jí)考評(píng)上級(jí)”的尷尬問(wèn)題。三是要完善各級(jí)“河長(zhǎng)”履行水治理責(zé)任并進(jìn)行績(jī)效考核的具體規(guī)章制度，明確各級(jí)“河長(zhǎng)”領(lǐng)導(dǎo)與不同的職能部門(mén)之間的權(quán)責(zé)劃分，細(xì)分獎(jiǎng)懲制度實(shí)施的政策依據(jù)。地方政府在制定本地的河流治理和保護(hù)規(guī)劃時(shí)，要緊密結(jié)合各河流的實(shí)際問(wèn)題，切實(shí)落實(shí)河流治理工作目標(biāo)和河長(zhǎng)職責(zé)，河長(zhǎng)要按時(shí)簽署治理責(zé)任書(shū)。從上到下，將河流治理責(zé)任逐層落實(shí)，把河流治理保護(hù)壓力逐層傳遞給最接近河流的基層。最后要建立一套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核河長(zhǎng)工作的績(jī)效并進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

（四）優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，積極引導(dǎo)社會(huì)群眾參與河長(zhǎng)制

水環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境防治、河流治理、水生態(tài)修復(fù)，不能只依賴(lài)于政府機(jī)構(gòu)發(fā)揮主體效應(yīng)，也需要社會(huì)大眾發(fā)揮其參與的主體效應(yīng)。公眾要將治水問(wèn)題作為自身的問(wèn)題，而不是政府的問(wèn)題。在治水過(guò)程中，社會(huì)大眾既可通過(guò)參與維護(hù)自身在涉水方面的權(quán)益，也可對(duì)當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門(mén)采取監(jiān)督的措施，促使各級(jí)河長(zhǎng)能做好自己應(yīng)該做的工作。因此，在河流治理保護(hù)中，要讓群眾對(duì)自己作為河流治理的主體地位有一個(gè)明確的認(rèn)知,在學(xué)生、企業(yè)等群體中發(fā)掘“學(xué)生河長(zhǎng)”和“企業(yè)河長(zhǎng)”等，發(fā)動(dòng)公眾積極參與本地的水域巡查，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或者組織本地民眾、企業(yè)法人或其他組織一同進(jìn)行當(dāng)?shù)厮蜓膊榈墓ぷ?，為更多的外部人員參與到水污染治理工作中提供方便的渠道。環(huán)保部門(mén)要從制度設(shè)置方面出發(fā)，設(shè)立公開(kāi)透明的公眾參與途徑和渠道。并且要公開(kāi)考核不合格河長(zhǎng)名單，列出約談的主要問(wèn)題，于此給予整改的要求和措施等，讓社會(huì)公眾更好了解到河流管理過(guò)程，積極參與到各地河流管理，使河長(zhǎng)制的積極作用得到更好發(fā)揮。

同時(shí)各地政府要對(duì)水治理加強(qiáng)社會(huì)宣傳引導(dǎo)，要借助于多種媒體，采用合理的方式，讓群眾深入釋疑解惑，提高本地居民保護(hù)河湖的意識(shí)，動(dòng)員本地居民積極參加河長(zhǎng)制的推進(jìn)。通過(guò)將河流保護(hù)規(guī)定融入村民公約中，通過(guò)村民公約來(lái)引導(dǎo)村民積極參與河流治理和保護(hù)，營(yíng)造良好的河流保護(hù)氛圍?？h級(jí)及以上河長(zhǎng)可以發(fā)揮帶頭人的作用，協(xié)調(diào)好本地教育部門(mén)組織學(xué)校開(kāi)展有關(guān)水環(huán)境治理的宣傳教育工作，讓各個(gè)年齡段的群眾都能參與到河流治理的工作中。A市也需要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。社會(huì)組織具有靈活性、公益性等優(yōu)勢(shì)，在河流治理中，政府應(yīng)積極主動(dòng)加強(qiáng)與社會(huì)組織的合作，通過(guò)社會(huì)組織彌補(bǔ)政府和公眾參與河流治理的不足。

總之，在河長(zhǎng)制的實(shí)施過(guò)程中，要著力把公眾從旁觀的利益相關(guān)者變成水環(huán)境治理的作用者，不斷固化公眾對(duì)水環(huán)境治理的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，積極調(diào)動(dòng)群眾參與河長(zhǎng)制實(shí)施的熱情和主動(dòng)性，讓社會(huì)公眾真正成為河流治理保護(hù)的生力軍。