論檢察公益訴訟的司法現(xiàn)狀與制度優(yōu)化*

西北大學(xué) 鄧姝彤，王致遠(yuǎn)，李蔚馳

一、檢察公益訴訟制度發(fā)展概述

公益訴訟制度即為維護(hù)公共利益而提起訴訟及訴訟運(yùn)行的系列制度的總稱。從1996年第一起公益訴訟案件到2015年檢察公益訴訟試點(diǎn)工作啟動(dòng)前，我國(guó)公益訴訟的發(fā)展基本上是在立法缺失或不足的情況下由民間力量自發(fā)形成，并沒(méi)有國(guó)家力量的參與，案件的類型集中于民事公益訴訟，實(shí)踐做法先于立法規(guī)定，制度化的檢察公益訴訟制度并未建立。自2015年起，我國(guó)開始確立公益訴訟試點(diǎn)工作，隨后我國(guó)檢察公益訴訟發(fā)展大體可分為兩個(gè)階段：

（一）試點(diǎn)階段（自2015年7月至2017年6月）

公益訴訟試點(diǎn)是我國(guó)司法改革的重要組成部分，也是維護(hù)國(guó)家以及社會(huì)公共利益的需要。2015年通過(guò)授權(quán)最高檢在部分地方開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定，確定了13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市作為試點(diǎn)并規(guī)定試點(diǎn)期為2年。至此，檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)工作正式拉開序幕。

（二）全面推廣階段（2017年7月至今）

2017年修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》以立法的形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2018年通過(guò)的最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）標(biāo)志著我國(guó)的檢察公益訴訟制度不僅框架已成，而且細(xì)節(jié)日趨清晰。之后，2019年召開的十九屆四中全會(huì)在“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”部分，進(jìn)一步明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。2021年3月，最高人民檢察院工作報(bào)告匯報(bào)了2020年檢察機(jī)關(guān)的立案情況，對(duì)公益司法保護(hù)提出了強(qiáng)有力的中國(guó)方案，自2021年以來(lái)，全國(guó)人大代表及最高檢辦案人員，不斷提出各類建設(shè)性建議與方案，向公益訴訟損害賠償專項(xiàng)基金、保護(hù)紅色遺跡傳承文化等新領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，進(jìn)一步明確檢察建議和訴前程序的重要性等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新發(fā)展，以引領(lǐng)檢察公益訴訟不斷完善。

目前，我國(guó)檢察公益訴訟呈現(xiàn)“一體兩翼”的制度格局，“一體”是指作為公益訴訟主體的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家提起公益訴訟以維護(hù)社會(huì)和公共利益，“兩翼”是指檢察公益訴訟的兩大類型——民事公益訴訟和行政公益訴訟。至此，檢察公益訴訟制度構(gòu)架基本形成，但司法實(shí)踐中存在著大框架下具體規(guī)范不斷打磨的需求，以求為社會(huì)公共利益提供更可靠的司法保障。

二、檢察公益訴訟制度中存在的問(wèn)題

（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟的次序關(guān)系有待明晰

根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定，當(dāng)公共利益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以在該公共領(lǐng)域沒(méi)有特定機(jī)關(guān)和組織或者機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下直接提起民事公益訴訟；也可以在負(fù)有特定職能的行政機(jī)關(guān)不依法履職時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起民事行政訴訟。伴隨著公益訴訟制度的確立及試點(diǎn)實(shí)踐,在生態(tài)環(huán)境、食品安全等涉及公共利益的領(lǐng)域行政公益訴訟與民事公益訴訟重疊的現(xiàn)象愈發(fā)突出，因此，當(dāng)司法實(shí)踐中遇到可能會(huì)同時(shí)涉及民事和行政公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)將會(huì)面臨提起兩類訴訟的次序問(wèn)題。

《解釋》中第十四條雖已明確法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起訴訟的優(yōu)先順位，即只有在沒(méi)有其他適格主體提起訴訟的前提下，人民檢察院才可以提起訴訟。但該條也僅明確了檢察民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)與其他民事主體之間的起訴順位問(wèn)題，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與行政公益訴訟的先后關(guān)系法，律并沒(méi)有明確規(guī)定，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)面臨選擇困境。立法未予明確就必然帶來(lái)司法的任意性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)不能有效建立高效配合協(xié)作機(jī)制，最終使檢察行政訴訟和民事訴訟的效果大打折扣。

（二）檢察行政公益訴訟的訴前程序有待完善

我國(guó)《行政訴訟法》第25條確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度，同時(shí)也明確要求檢察機(jī)關(guān)要首先窮盡以“檢察建議”為主要環(huán)節(jié)的“訴前程序”。相較于訴訟程序，訴前程序可以說(shuō)是公益訴訟制度設(shè)立以來(lái)的一大制度創(chuàng)新亮點(diǎn)，正式寫入立法以來(lái)訴前程序也得到了檢察機(jī)關(guān)的積極開展，用訴前程序解決的案件也逐年增加。但由于我國(guó)立法中并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)訴前工作的具體內(nèi)容和實(shí)施過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，使得訴前程序在全面司法應(yīng)用中面臨著諸如行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格、期限設(shè)置不能滿足需求等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

其一，檢察機(jī)關(guān)在訴前程序如何確定行政機(jī)關(guān)的履職審查標(biāo)準(zhǔn)。在檢察行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)被提起訴訟大多數(shù)由于其在訴前程序中未履職，包括不作為和違法作為，即行政機(jī)關(guān)被追責(zé)，既要考察其是否按照法律要求履行相關(guān)職責(zé)，更要考慮履職是否合法、正當(dāng)。實(shí)踐中大多未履職現(xiàn)象確實(shí)因行政機(jī)關(guān)自身未積極整改所致，但也不乏一些情形下，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)按照檢察建議的要求作出了相應(yīng)行政行為，但可能由于環(huán)境污染、生態(tài)破壞等原有行為的影響面積、范圍太廣，超出行政機(jī)關(guān)所能補(bǔ)救的能力，致使在結(jié)果導(dǎo)向重于行為導(dǎo)向的認(rèn)定下將損害責(zé)任部分轉(zhuǎn)嫁給了行政機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)若是一味追求整改的結(jié)果性，不自主判斷這些行動(dòng)的實(shí)際效果，往往會(huì)讓審查流于形式，既對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)無(wú)益，又會(huì)導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。

其二，調(diào)整后的訴前程序中行政機(jī)關(guān)的履職期限仍不適合司法現(xiàn)狀。在2018年《解釋》出臺(tái)之前，實(shí)踐界按照試點(diǎn)實(shí)施方案中所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)訴前督促履職期一個(gè)月實(shí)施，但由于行政公益訴訟案件往往具有高度的復(fù)雜性，行政機(jī)關(guān)在該時(shí)間段內(nèi)完成任務(wù)很難落實(shí)，于是，在司法解釋中又將行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書之日起的履職期限變更為兩個(gè)月，對(duì)督促期限進(jìn)行了適當(dāng)延長(zhǎng)。但司法實(shí)踐中，尤其是生態(tài)環(huán)境方面的訴訟，環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、土地評(píng)估鑒定等耗時(shí)耗力，如若要求行政機(jī)關(guān)在此期限內(nèi)整改，顯然不太現(xiàn)實(shí)，深入來(lái)說(shuō)，立法改進(jìn)為兩個(gè)月并沒(méi)有抓住履職期限的本質(zhì)問(wèn)題，限定一個(gè)具體的時(shí)間期限過(guò)于籠統(tǒng)與死板，會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在衡量行政機(jī)關(guān)履職時(shí)不能發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，不能根據(jù)行政機(jī)關(guān)履職案件的具體情況進(jìn)行分析，而只是一味機(jī)械式地簡(jiǎn)單套用，很難達(dá)到行政公益訴訟理想的執(zhí)行效果。

（三）檢察環(huán)境公益訴訟與生態(tài)損害賠償訴訟銜接有待完善

十八大以來(lái)，黨中央全方位、全地域加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但目前生態(tài)文明建設(shè)仍面臨諸多挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)脆弱，重點(diǎn)區(qū)域特別是跨區(qū)域污染問(wèn)題依然突出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)。

檢察環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為兩種不同的訴訟制度，既有類似相近之處，也有制度設(shè)計(jì)的不同之處。在訴訟目的方面，兩者均是為維護(hù)生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共利益，在訴訟救濟(jì)方面，無(wú)論檢察機(jī)關(guān)提起哪一種訴訟，均需要承擔(dān)賠償損失、停止侵害等責(zé)任。但兩種制度還是有本質(zhì)差別的，檢察環(huán)境公益訴訟是由檢察機(jī)關(guān)提起，而根據(jù)《改革方案》生態(tài)環(huán)境損害賠償是由市地級(jí)以上政府作為賠償權(quán)利人提起，兩種制度所規(guī)定的起訴主體不同意味著制度保障的出發(fā)點(diǎn)、解決問(wèn)題的側(cè)重點(diǎn)都會(huì)存在差異。毋庸置疑，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償作為兩項(xiàng)具有中國(guó)特色的制度設(shè)計(jì)，都推動(dòng)著我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)，因而在司法實(shí)踐中要具體順暢操作，在理論層面還需進(jìn)一步地深入研究與構(gòu)建。

三、檢察公益訴訟制度優(yōu)化的建議

（一）強(qiáng)化檢察民事公益訴訟的置后、補(bǔ)缺職能

檢察公益訴訟應(yīng)明確行政權(quán)在環(huán)境公益訴訟中的主導(dǎo)地位。行政公益訴訟最初提出的目的就是為彌補(bǔ)公共利益受到損害時(shí)行政機(jī)關(guān)在處理如環(huán)境保護(hù)、食品安全等特定領(lǐng)域問(wèn)題時(shí)暴露出來(lái)的強(qiáng)制力不夠、成效較低等不足，因而寄希望于檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)，讓檢察機(jī)關(guān)參與到社會(huì)公共利益保護(hù)中去。故行政權(quán)與司法權(quán)兩者并非并列發(fā)揮作用，而是由行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公共利益侵害行為直接履行行政職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)在過(guò)程中對(duì)行政權(quán)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。如此一來(lái)，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督與參與，行政權(quán)才能適應(yīng)公益訴訟復(fù)雜多樣的特點(diǎn)，為行政公益訴訟提供更有效的司法保障。

基于行政機(jī)關(guān)原有的職責(zé)和效率，由其維護(hù)公共利益具有一定優(yōu)勢(shì)，特別是在生態(tài)環(huán)境等涉及大量社會(huì)公共利益方面，過(guò)度強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)直接參與社會(huì)利益保護(hù)提起檢察民事公益訴訟，不僅會(huì)出現(xiàn)由于耗費(fèi)時(shí)間精力進(jìn)入訴訟程序使社會(huì)公共利益不能及時(shí)維護(hù)，更會(huì)使司法資源產(chǎn)生不必要的浪費(fèi)。因此在行政機(jī)關(guān)被檢察機(jī)關(guān)督促后仍不履行職責(zé)時(shí)，應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，只有在某些領(lǐng)域缺乏行政機(jī)關(guān)履職，或者履職不能的情況下才能再訴諸檢察民事公益訴訟。

（二）優(yōu)化訴前程序

檢察院提起公益訴訟的訴訟前置程序是一種“訴訟前置程序”，即檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域存在損害社會(huì)公共利益的行為時(shí)，在提起民事公益訴訟之前，通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議或以公告的方式告知有關(guān)機(jī)關(guān)組織提起訴訟的一種制度安排。訴前程序的功能發(fā)揮得越到位，侵害社會(huì)公共利益的行為就越會(huì)得到有效的制止，因此針對(duì)目前出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，要根據(jù)實(shí)踐試點(diǎn)問(wèn)題對(duì)癥下藥、一一完善，才可以發(fā)揮出訴前程序的特有功能。

其一，對(duì)行政機(jī)關(guān)接受檢察建議后作出的行政行為的審查應(yīng)采取綜合考察的行為標(biāo)準(zhǔn)。涉及損害生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的案件相較普通民事領(lǐng)域更為復(fù)雜，因而對(duì)于訴前程序行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)不能單一化，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，多方位地審查行政機(jī)關(guān)是否達(dá)到履職標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于履職標(biāo)準(zhǔn)不妨從以下幾點(diǎn)來(lái)判定，首先判斷檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議中所指的違法行為是否得到有效制止，有學(xué)者提出的若違法行為具有隱蔽性可以替代為判斷受侵害的公共利益是否得到有效恢復(fù)或基于補(bǔ)救措施下的修復(fù)，筆者認(rèn)為這類考慮也十分可取，其次，在前述情形都未達(dá)到的情況下，判斷行政機(jī)關(guān)是否已窮盡可救濟(jì)手段，例如是否采用了督促相關(guān)污染人整改、查封扣押、責(zé)令關(guān)閉等措施處理?yè)p害問(wèn)題或避免環(huán)境損害進(jìn)一步擴(kuò)大。在判斷被訴行政機(jī)關(guān)是否依法履職時(shí)，還應(yīng)考慮被訴行政機(jī)關(guān)是否存在主觀上有整改意愿，若是受季節(jié)氣候條件、施工條件等客觀原因限制，無(wú)法在回復(fù)期內(nèi)整改完畢的，就不宜簡(jiǎn)單認(rèn)定為未依法履行職責(zé)，避免行政機(jī)關(guān)因不可控的因素而被“誤傷”打擊履職積極性。

其二，訴前審查過(guò)程中也要根據(jù)案情的嚴(yán)重程度和修復(fù)難易合理考慮行政機(jī)關(guān)完成履職的所需時(shí)間。在生態(tài)環(huán)境方面，可以設(shè)置靈活的督促期限而非統(tǒng)一的回復(fù)期限。原則上，行政機(jī)關(guān)的履職期限可直接設(shè)定為兩個(gè)月，繼續(xù)按照現(xiàn)行法規(guī)定，但對(duì)涉及專業(yè)問(wèn)題較多、整改時(shí)間較長(zhǎng)的情形，行政機(jī)關(guān)可通過(guò)尋求專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估后設(shè)置合理期限。立法上這樣的期限設(shè)置既不會(huì)給予行政機(jī)關(guān)過(guò)多的自由裁量權(quán)，而引起混亂局面，又能在疑難案件中減輕行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，最大程度上提高司法效率與公正。

（三）完善生態(tài)損害賠償制度與公益訴訟制度的銜接配合

1.確立政府主導(dǎo)、行政優(yōu)先的次序關(guān)系

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的生態(tài)環(huán)境往往和森林、湖泊等自然資源密不可分，根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，自然資源國(guó)家所有權(quán)的主體是國(guó)家，國(guó)家所有即全民所有，而政府又是國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，因此市地級(jí)以上政府以自然資源所有人身份提起訴訟也更符合民事訴訟的本質(zhì)要求，另外，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也往往與一地的環(huán)境治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等宏觀層面密切相連，當(dāng)涉及像土地評(píng)估鑒定類問(wèn)題時(shí)，離不開專業(yè)人員與資金支持，相較于檢察機(jī)關(guān)，政府在信息獲取、專業(yè)能力等方面均具有一定優(yōu)勢(shì)，作為第一順位起訴人更合理。在政府處于主導(dǎo)地位的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，政府指定的或相關(guān)的行政機(jī)關(guān)也要積極履職，并在必要時(shí)提起訴訟，這類行政機(jī)關(guān)通常在專業(yè)方面不遜于政府，甚至更有針對(duì)性，因而也應(yīng)處于優(yōu)先地位。此外，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其行為不具有實(shí)質(zhì)處分的性質(zhì)，更多的是在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害后運(yùn)用監(jiān)督職權(quán)，以維護(hù)社會(huì)公共利益，因此，在起訴次序中，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)置于后位?，F(xiàn)實(shí)中，政府繁忙的各類工作可能導(dǎo)致其在提起生態(tài)損害賠償訴訟的主動(dòng)性不足，怠于履職，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)其檢察監(jiān)督職能，與政府工作有效銜接，如此就能有效地彌補(bǔ)政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的各自缺陷，最終合力實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的治理效果，及時(shí)保護(hù)和修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境和資源。

2.構(gòu)建社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)三方協(xié)作監(jiān)督體系

在生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中，社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)三方的信息交流與協(xié)同合作是關(guān)鍵。我國(guó)法律規(guī)定，符合要求的社會(huì)組織對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害社會(huì)公共利益的行為，也可以向人民法院提起訴訟。社會(huì)組織有著超脫于地方利益而獨(dú)特的訴訟優(yōu)勢(shì)，因而被賦予參與訴訟的權(quán)利。公眾是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的直接受益者，在公民個(gè)人非適格主體的立法模式下，由一個(gè)個(gè)公民組成的社會(huì)組織及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并啟動(dòng)初步調(diào)查，可以拓寬公益訴訟初期的線索來(lái)源，并通過(guò)衡量決定將證據(jù)材料等提交給行政機(jī)關(guān)或自己直接提起訴訟。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面履職時(shí)發(fā)現(xiàn)有損害社會(huì)利益的行為或線索，應(yīng)及時(shí)主動(dòng)向行政機(jī)關(guān)反映，若依法提起環(huán)境類公益訴訟要及時(shí)告知行政機(jī)關(guān)，以避免訴訟重復(fù)?？偠灾咧g應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化聯(lián)系機(jī)制，在線索提供、信息共享、調(diào)查取證等方面強(qiáng)化配合協(xié)作。