優(yōu)化生態(tài)環(huán)境地方標準制度的建議及探析

江南大學 沈雨芹

一、生態(tài)環(huán)境地方標準的定義和特征

（一）生態(tài)環(huán)境地方標準的定義

經(jīng)過四十余年發(fā)展，我國已形成了“兩級六類”環(huán)境標準體系，即國家、地方兩級與環(huán)境質量標準、環(huán)境風險管控標準、污染物排放標準、環(huán)境監(jiān)測標準、環(huán)境基礎標準、管理規(guī)范標準六類。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》公布實施，該法明確省、自治區(qū)、直轄市人民政府可就國家環(huán)境質量標準及污染物排放標準中未規(guī)定的項目制定地方標準，還可以對國家污染物排放標準進行加嚴。2020年頒布的《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》完善了標準體系，增加了“生態(tài)環(huán)境風險管控標準”類別，同時也授予省級政府在此項標準的立法權。生態(tài)環(huán)境地方標準包括生態(tài)環(huán)境質量標準、污染物排放標準、風險管控標準及其他生態(tài)環(huán)境標準。地方環(huán)境標準是立足于國家整體環(huán)保要求，同時關注污染特征，綜合地方環(huán)境現(xiàn)狀制定的環(huán)境管理準則，其針對性和可操作性更強，是對國家環(huán)境標準的完善和提升。

（二）生態(tài)環(huán)境地方標準的特征

首先，地方環(huán)境標準制定和實施的主體特定，即省、自治區(qū)、直轄市的環(huán)境保護行政主管部門，其應當立足于地方環(huán)境管理目標和經(jīng)濟發(fā)展、科技水平等基礎，對國家環(huán)境標準進行加嚴。其次，地方環(huán)境標準制定并實施的程序法定。再次，地方環(huán)境標準具有強制適用性。我國規(guī)定強制性環(huán)境標準必須執(zhí)行，違反主體要受到相應的處罰。最后，地方環(huán)境標準的技術性突出。環(huán)境標準以環(huán)境基準為基礎，內容多涉及各類污染物的質量、強度等因素，這就對制定人員提出了較高的專業(yè)要求。

二、生態(tài)環(huán)境地方標準的現(xiàn)狀與不足

（一）我國生態(tài)環(huán)境地方標準制度現(xiàn)狀

國家環(huán)境標準立足于國家整體情況，屬于一般性基礎性規(guī)定，難以平衡和滿足各地的不同差異。地方環(huán)境標準需要通過細化、補充和提高國家環(huán)境標準，再針對性地解決區(qū)域的環(huán)境問題。近年來，各省市為了強化環(huán)境管理，不斷加快環(huán)境標準體系建設步伐。截至2019年底，江西、山東等省份環(huán)境標準體系基本形成，北京在2019年發(fā)布五項環(huán)境標準后，地方環(huán)境標準的體系不斷完善。地方環(huán)境標準數(shù)量較少的省份和尚未形成體系的省份也不斷加快建設步伐，如江蘇省提出對2022年底研究制定及修訂100項環(huán)境標準項目的目標。其自2020年以來針對工業(yè)爐窯、半導體行業(yè)、化學工業(yè)水污染制定實施排放標準。其中半導體行業(yè)污染物的排放標準為首次發(fā)布。

整體上看，地方整體制定環(huán)境標準進展較快，但地區(qū)之間步調并不一致，部分省市已經(jīng)形成并不斷完善環(huán)境標準體系，但有些地區(qū)仍在體系建設之中。在發(fā)展過程中，其工作重點也從控制污染物總量轉移，治理目標不斷提高，總體呈現(xiàn)了改善環(huán)境質量和保障環(huán)境安全的發(fā)展趨勢[1]。

（二）生態(tài)環(huán)境地方標準存在的制度不足

首先，地方環(huán)境標準相對于國家環(huán)境標準落后，缺乏及時有效的評價及修訂機制。我國環(huán)境保護標準制定工作進展迅速，國家環(huán)境標準種類豐富，覆蓋領域全面。生態(tài)環(huán)境地方標準起步較晚，部分省份還未構建好標準體系。此外，國家環(huán)境標準科學性較強，體系完備，而地方環(huán)境標準向污染物排放標準傾斜，集中在污染物綜合排放、行業(yè)及流域污染控制等方面，環(huán)境質量標準作為污染物排放標準的基礎，還存在許多待完善之處。此外，標準復審周期不具體，沒有修訂標準的確切期限。環(huán)境標準立足于制定時科技及經(jīng)濟實情，所以管理時效有限。隨著技術不斷革新，標準如果不及時修訂，一方面意味著原標準限值規(guī)范能力的減弱，使得控制力不強。另一方面對于變化無法及時調整，造成針對性不足，環(huán)境治理目標也就難以實現(xiàn)。

其次，地方標準限值加嚴的可能性降低。制定地方標準的一項重要內容就是根據(jù)環(huán)境管理需要對于已經(jīng)制定的國家環(huán)境標準進行加嚴。加嚴建立在國家標準即基礎環(huán)境標準之上，此外過程中也不可忽略其他主體的經(jīng)濟利益，所以加嚴空間本身是有限的。如果地方過于追求嚴格的環(huán)境標準導致突破一定的限度，造成相關企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營難度加大、利益受損。同時，隨著國家環(huán)保工作的不斷推進，國家排污標準限值越發(fā)精準，這也意味著地方標準限值的加嚴空間受到壓縮，加嚴可能性降低。

再次，生態(tài)環(huán)境地方標準的制定程序缺乏公眾參與。地方環(huán)境標準制定多由科技部門主導，缺乏競爭和監(jiān)督，容易忽略切身利益與標準緊密相連的公眾的聲音。專家往往在制定環(huán)境標準的過程中擁有絕對發(fā)言權。此外，公眾的建議“不說白不說，說了也白說”的現(xiàn)象并不罕見。環(huán)保部門沒有采取舉措保障建議的落實，由此就導致民眾在衡量獲取信息、發(fā)表意見等參與決策的成本與建議得以采納的概率后，進言獻計的可能性大大降低。

最后，地方環(huán)境標準的配套措施不到位。環(huán)境標準綜合性強，從擬定到頒布實施需要較多的配套措施。制定地方環(huán)境質量標準需要深入調查研究，形成環(huán)境基準。然而我國環(huán)境基準的研究步伐較慢，因此相應的對于地方環(huán)境問題的針對性、適用性也不夠。地方環(huán)境標準的制定離不開科研人才，實施上離不開管理人才，從實際情況來看，其配套措施尚處于落后于管理需要的現(xiàn)狀。我國環(huán)保資金主要依靠于財政支出，其他社會渠道較窄。中央和地方共同承擔跨區(qū)域和跨流域的污染防治，而大氣、水、土壤等污染防治項目均由地方管理并承擔相關費用，地方財政壓力較大。當?shù)胤秸疅o力承擔相應管理職責時，就容易出現(xiàn)檢測手段單一、方法落后、監(jiān)測設備不足等問題。此外，地方還缺少高素質的管理人員。地方環(huán)保部門的工作除了標準的制定及監(jiān)督外，還需負責發(fā)布污染防治技術政策、推廣環(huán)境科技成果等，管理的事務范圍廣泛且需要較強的創(chuàng)新性。目前有的省份已有專業(yè)的環(huán)境管理人才隊伍，但也有不少省份雖然有環(huán)境管理人員，但業(yè)務培訓不足、工作不熟練、業(yè)務素質尚有待提高，由此導致標準管理隊伍難以滿足環(huán)境管理的需要。環(huán)境標準制定后還需要有相應的監(jiān)督制度，如果在實施階段缺少監(jiān)督，那么其實效性就難以保證。環(huán)境標準密切關系企業(yè)、公民、國家整體利益，任何一方都需要對環(huán)境標準的實施情況予以監(jiān)督，因此地方還需建立合理的監(jiān)督機制來保障實施得科學透明。

（三）生態(tài)環(huán)境地方標準存在制度不足的主要原因

第一，地方環(huán)境標準制定機關重視程度不夠。一方面，地方在肯定國家環(huán)境標準權威的同時，主動制定標準的積極性低。在遇到尚未制定地方標準的相關環(huán)境問題時，傾向于采用國家環(huán)境標準治理，或是依據(jù)國家標準的特別限值來滿足需要，地方主動完善相關環(huán)境標準的積極性較弱。另一方面，地方環(huán)保部門在環(huán)境標準體系建設上，不注重科技人才的培養(yǎng)，在環(huán)境管理上未確立專人專職，在標準制定后的宣傳教育上也缺乏重視，使得培訓浮于表面，難以做到向公眾百分百傳達標準的制定原意，形式也較為單一。由此，地方環(huán)境標準就難以形成體系，造成落后于國家環(huán)境標準的現(xiàn)狀。

第二，公眾參與積極性不高。部分地區(qū)的公眾參與渠道尚需拓展，如2020年3月通過的《河北省生態(tài)環(huán)境保護條例》，其原則性規(guī)定公民、法人和其他組織有權依法獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護工作。相比之下，貴州省在公眾參與方面已經(jīng)細化至參與方式，《貴州省生態(tài)環(huán)境保護條例》除規(guī)定環(huán)保部門需充分聽取公眾意見外，還規(guī)定了公眾可以通過信函、郵件、舉報熱線、微信公眾號、政府網(wǎng)站等多種舉報途徑來監(jiān)督環(huán)境違法行為。由此可見，各地立法程序中都對公眾參與給予了足夠重視，但部分省份還需細化落實規(guī)定，使公眾真正有渠道參與制定過程中。

三、生態(tài)環(huán)境地方標準的制度完善

（一）明確環(huán)境標準的法律地位

第一，我國目前環(huán)境標準存在推薦性及強制性兩類，省級政府制定的環(huán)境質量標準、環(huán)境風險管控標準及污染物排放標準屬于強制性標準，具有強制執(zhí)行力。對于標準的性質，除了屬于技術規(guī)范，更應明確其法律屬性，提高其強制性及適用性。

第二，近年來推薦性環(huán)境標準不斷發(fā)展，為了提高市場競爭力，不少企業(yè)積極制定嚴格的私人環(huán)境標準，由此獲得投資者、消費者等的青睞。[2]我國《生態(tài)環(huán)境標準管理辦法》對于市場的制定主體地位尚未明確。根據(jù)國務院印發(fā)的《深化標準化工作改革方案》中“簡政放權、放管結合”的規(guī)定，立法上不僅應當認可私人環(huán)境標準的制定主體地位及積極作用，還需不斷放開制定限制，逐步明確“只要擁有制定標準的能力，都可以制定團體標準”的原則[3]，使得標準不斷完善和豐富，提高社會公眾的認可度。

（二）完善公眾參與制度

一方面，應當堅持公眾參與原則。環(huán)境標準涉及多方利益，政府作為標準最后的拍板者，必須廣泛聽取公眾的聲音。美國學者 Sherry R.Arnstein提出市民參與程度的階梯論，為假參與、表面參與以及深度參與三個階段。其中表面參與的典型形態(tài)如一般公開說明會、社區(qū)組織說明會、公民審查委員會、聽證會、民意調查、記者會邀請意見等。[4]我國首先應當明確公眾的具體權利義務，除了舉報、請求賠償?shù)葯嗬猓€應對環(huán)境訴訟權、環(huán)境知情權等權利；自覺遵守環(huán)境標準、積極參與環(huán)境管理等義務作出確切的規(guī)定。此外，在我國參與渠道不斷拓寬，網(wǎng)絡參政日漸普及的情形下，為避免網(wǎng)絡互動式平臺成為形象工程，還應當確立專人專職專責，由專門的人員對公民的意見進行及時的歸納及匯總，對違法舉報認真核實并及時作出反饋。

另一方面，還應當堅持和完善專家咨詢制度。在制定環(huán)境標準時，專家的系統(tǒng)知識可以提供更直接的信息，提出的方案也更有針對性。專家咨詢制度除了行政機關向專家的咨詢，還應包括普通民眾對專家咨詢以外，這樣才能保障修訂的及時性。專家還可以立足于實情，預設新的環(huán)境標準。

（三）完善配套措施

第一，應當提高環(huán)保經(jīng)費投入。環(huán)保資金投入與標準質量、標準工作隊伍專業(yè)性息息相關。近年來，我國環(huán)保投入逐步擴大，2017年環(huán)境保護專項基金達到了497億元，占同期國內生產(chǎn)總值的6%。2018年是我國環(huán)境改革的重要一年，環(huán)保工作卓有成效的同時，由于減免稅收、經(jīng)濟下行等原因，不斷擴大的環(huán)保需求與有限的財政矛盾加重，環(huán)保資金壓力加大。[5]2020年3月，我國頒布了《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，規(guī)定了除全國性、重點區(qū)域流域、跨區(qū)域、國際合作等環(huán)境治理重大事務外，主要由地方財政承擔環(huán)境治理支出[6]，所以地方財政在環(huán)境治理上壓力較大?；诖?，我國現(xiàn)今在中央財政仍需保持擴大環(huán)保投入的趨勢。要想達到這一目標，一方面需要提高對于環(huán)保建設的重視；另一方面需繼續(xù)堅持科技強國，加快建設步伐。在環(huán)保投資主體上，政府除了依靠自身財政以外，還可以積極引導相關企業(yè)和組織等多元主體參與進來，推動社會資本進入環(huán)保投資領域，努力提高投資總量。同時為了標準機構的高效管理，地方上還可以設立專項基金，促進重點環(huán)保領域的發(fā)展。

第二，加強完善監(jiān)督機制。地方環(huán)境標準制定后，完善的監(jiān)督機制能夠保障其落實。我國環(huán)境保護督察制度正是一道有力的管理手段，它將環(huán)保目標及任務是否完成與相關環(huán)保部門及人員的工作考核掛鉤，對失職人員予以問責，這能夠極大地督促相關部門解決環(huán)境問題和積極履行環(huán)保職責，完成環(huán)境管理目標。一方面，地方環(huán)保部門要受到同級政府和垂直環(huán)保部門的監(jiān)督；另一方面，地方政府也要接受同級人大常委會的監(jiān)督，向其匯報環(huán)保專項工作，接受人大常委的執(zhí)法檢查、專題問詢等。在監(jiān)督方式上，除了上述的管理監(jiān)督外，單位自我監(jiān)督和社會監(jiān)督也是至關重要的。排污單位在生產(chǎn)過程中應增強環(huán)保責任意識，制定監(jiān)測計劃并進行自我監(jiān)測，同時做好監(jiān)測項目的備案工作，自覺達到規(guī)定污染物的排放標準。環(huán)境信息的知情權是參與監(jiān)督的基礎，因此社會監(jiān)督的前提是環(huán)境信息的充分公開和環(huán)保部門對于環(huán)境標準的廣泛宣傳教育，這就對環(huán)保部門及相關企業(yè)的信息公開和政府人才隊伍提出較高要求。環(huán)境問題與生活緊密相連，近年來民眾的環(huán)境保護意識不斷增強，在面對多種多樣的環(huán)境問題時，環(huán)保部門除了豐富其監(jiān)督途徑以外，更需及時公正地處罰環(huán)境違法行為和糾正錯誤，給違法排污單位予以警醒，不斷提高社會監(jiān)督的主動性和積極性。

四、結語

在制定生態(tài)環(huán)境標準上，首先需要明確環(huán)境標準的法律地位，在堅持綜合的價值理念基礎上協(xié)調把握好環(huán)境利益和經(jīng)濟利益。同時，公眾參與原則也是必不可少的。地方環(huán)保部門應對環(huán)境信息的公開內容予以明確，建立互動式的網(wǎng)絡平臺聽取民眾的意見，提高公眾的參與積極性。制定標準以后也需要加大宣傳，保障民眾的充分了解及認可。此外，加快地方環(huán)境標準體系建設是必然選擇。隨著國家環(huán)境標準體系的完善，地方環(huán)境標準逐漸難以與此銜接。地方環(huán)保部門應當提高制定標準的積極性，同時拓寬工作思路，在考慮地方實際情況的前提下對于國家環(huán)境標準適度加嚴。近年來，隨著治理現(xiàn)代化的理念不斷深入，地方環(huán)境標準應明確復審期間，根據(jù)評價報告作出或修訂或繼續(xù)實施的決定，及時查漏補缺，與時俱進。

環(huán)境標準是綜合性的技術規(guī)范，其制定離不開專業(yè)的環(huán)境科研人員，也離不開法學工作者。地方上仍需加大環(huán)保資金的投入，保障人才的培養(yǎng)和環(huán)保設備的更新。同時，為地方環(huán)境標準得到有效落實，還需強化監(jiān)督工作，構建多位一體的監(jiān)督體系，促進各主體都自覺履行環(huán)保義務。生態(tài)環(huán)境地方標準應當在立足實情，借鑒西方先進經(jīng)驗的情況下，在環(huán)境管理部門、企業(yè)、科研單位和社會民眾的一起努力下進行完善，逐步實現(xiàn)地方環(huán)境管理的目標。