論生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A(chǔ)與實(shí)施保障

山東省東營生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 劉秀梅

生態(tài)環(huán)境損害的直接對象是環(huán)境資源，而受到破壞的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化，從而導(dǎo)致人身財產(chǎn)的損害，但是環(huán)境權(quán)益、公共環(huán)境利益沒有作為法定權(quán)利得到確定，生態(tài)環(huán)境損害的保護(hù)與救濟(jì)仍然需要使用傳統(tǒng)的民事侵權(quán)法律規(guī)定，界定范圍也僅在人身和財產(chǎn)損害賠償之上，更加注重對個體、財產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整，無法真正解決具有公共特征的生態(tài)環(huán)境損害賠償問題。因此當(dāng)前政府、社會都應(yīng)該將公共環(huán)境利用作為獨(dú)立的法律保護(hù)對象，設(shè)計針對性的制度框架，從而維護(hù)公共環(huán)境利益索賠的權(quán)益。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償概念

（一）賠償磋商主體

生態(tài)環(huán)境損害賠償與一般的環(huán)境污染、人為環(huán)境破壞等不同，其賠償?shù)闹黧w是賠償權(quán)益人以及賠償義務(wù)人，所謂賠償權(quán)益人一般是指各級政府，它們是我國這的地區(qū)代表，在各地所屬轄區(qū)內(nèi)可以作為代表成為賠償?shù)闹黧w之一，而賠償義務(wù)人則是在事件中造成環(huán)境污染、因生態(tài)破壞行為造成生態(tài)環(huán)境損害人，他們需要承擔(dān)起生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，雙方最終經(jīng)過磋商明確后續(xù)的賠償事宜[1]。

（二）賠償磋商內(nèi)容

由于生態(tài)環(huán)境損害是指生態(tài)或環(huán)境遭受到侵害行為而產(chǎn)生的損害，所以與人身或財產(chǎn)損害等獨(dú)立損害類型有著本質(zhì)上的區(qū)別，當(dāng)前我國對生態(tài)環(huán)境侵害行為的界定范圍是法律主體已經(jīng)危及或者對可能危及他人合法權(quán)益、破壞人類生存與發(fā)展對生態(tài)環(huán)境而做出的破壞行為，侵害行為直接指向生態(tài)環(huán)境本身，其最終后果也與以生態(tài)環(huán)境為媒介侵害他人人身及財產(chǎn)權(quán)益而造成的財產(chǎn)損害、精神損害、經(jīng)濟(jì)損失，主體為生態(tài)環(huán)境，影響范圍也更加廣泛。

（三）賠償磋商目的

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹饕枭棠康氖亲肪抠r償義務(wù)人的生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，從而修復(fù)自然資源，維護(hù)國家對自然資源的所有權(quán)，并致力于將受到損害的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)至良好狀態(tài)，以此來維護(hù)生態(tài)平衡。因此生態(tài)環(huán)境損害賠償不應(yīng)該定性為一般的民事責(zé)任、刑事責(zé)任以及行政責(zé)任，而是應(yīng)該作為較為特殊的“防御”民事責(zé)任，法律制度也應(yīng)與上述一般法律責(zé)任有所區(qū)別，一方面填補(bǔ)自然資源國家所有權(quán)損害空缺，另一方面還要救濟(jì)、恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)健康，促進(jìn)國家的可持續(xù)發(fā)展。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度基礎(chǔ)內(nèi)涵

（一）權(quán)責(zé)問題

承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任能夠體現(xiàn)出賠償責(zé)任適用過錯責(zé)任原則，在落實(shí)各項損壞賠償制度的過程中，首先針對侵權(quán)人，明確侵害人過錯以及事件因果關(guān)系，生態(tài)環(huán)境權(quán)益無法被公平救濟(jì)，如果能夠及時解決這一問題，一方面可以預(yù)見生態(tài)環(huán)境損害，另一方面也能落實(shí)各項法律制度，深入了解管理中的問題，探索針對性的解決策略[2]。權(quán)責(zé)問題的明確能夠更好地展開生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，促進(jìn)生態(tài)化境的可持續(xù)發(fā)展。

（二）管轄范圍圈定問題

生態(tài)環(huán)境損害賠償帶有較強(qiáng)的外部經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)，這一特點(diǎn)會對內(nèi)部成本以及賠償過程中的公平救濟(jì)行為產(chǎn)生一定的影響，從公平救濟(jì)受損權(quán)益的有效性預(yù)防這一層面來看，一定要在生態(tài)損害賠償原則及其賠償標(biāo)準(zhǔn)中清晰地界定定具體的賠償范圍，只有做到這一點(diǎn)才能在具體落實(shí)管理實(shí)踐、賠償原則的前提下統(tǒng)一對生態(tài)損害費(fèi)用評估、生態(tài)修復(fù)與重建費(fèi)用的花銷進(jìn)行規(guī)劃，對不合理的元素進(jìn)行針對性替代，優(yōu)化賠償方案，高效完成后續(xù)修復(fù)工作，滿足當(dāng)前社會的生態(tài)發(fā)展需求。

（三）生態(tài)損害賠償主體問題

在展開生態(tài)環(huán)境損害賠償工作前，相關(guān)工作人員必須明確，生態(tài)資源利益是社會上典型的公共利益，而生態(tài)環(huán)境受損后行使索賠的主體自然也是公共權(quán)益，必然要發(fā)揮出社會管理職能，在此過程中政府必須發(fā)揮出自身在外圍的主導(dǎo)力量，履行各項行政管理職能，可以提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的效率，政府掌握了生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)利，實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償制度的最高價值[3]。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償理論基礎(chǔ)

（一）自然資源所有權(quán)討論

目前為止，我國針對自然資源所有權(quán)的討論大致圍繞三方面展開：雙階構(gòu)造、三層結(jié)構(gòu)以及所有制，而其中雙階構(gòu)造與三層結(jié)構(gòu)說都認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)不是完全局限于國家公權(quán)力的范圍之內(nèi)，首先三層結(jié)構(gòu)說認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)包括司法權(quán)能、憲法義務(wù)以及公法權(quán)能，而雙階構(gòu)造則認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)是憲法規(guī)則和水平關(guān)系的民法規(guī)則，是以憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)結(jié)合的法律構(gòu)造。與此同時，所有制說與上述兩種結(jié)論都有所不同，它認(rèn)為自然資源國家所有權(quán)體現(xiàn)出的基本特征是國家方面對于自然資源的壟斷，是國家通過管理為公共社會提供福利的途徑之一，是國家應(yīng)該行使的權(quán)利[4]。但是綜合來看雙結(jié)構(gòu)造更能符合各方面原則，因此為提高生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼?dāng)性、合理性、高效性，應(yīng)立足于雙階構(gòu)造來展開討論。

（二）環(huán)境要素、生物要素核心

一般來說生態(tài)環(huán)境損害理論基礎(chǔ)都將環(huán)境要素以及生物要素視為最核心的內(nèi)容，同時在生態(tài)系統(tǒng)功能退化的過程中，必須要以這兩大要素為基礎(chǔ)來達(dá)成理想化的賠償效果，即增強(qiáng)環(huán)境的恢復(fù)性和補(bǔ)償性。此外還應(yīng)注意，在我國當(dāng)前的法律法規(guī)下生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的必須是保護(hù)環(huán)境公益，為進(jìn)一步提高政府的實(shí)踐工作能力，需要針對環(huán)境造成重大損害的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為進(jìn)行重點(diǎn)處理，在此期間還需要借助正式立法的方式來對相應(yīng)制度進(jìn)行進(jìn)一步的修復(fù)和完善。

（三）賠償訴訟制度

生態(tài)環(huán)境損害的賠償訴訟與其他環(huán)境侵權(quán)、保護(hù)訴訟等無論是在理論上還是在法律目的上都存在較為明顯的區(qū)別，如果要對這些差異進(jìn)行區(qū)分，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是與一般民事訴訟有所差異的，但是卻要以民事訴訟作為理論依據(jù)，再結(jié)合特殊要點(diǎn)來展開針對性工作，從而保障自然資源國家所有權(quán)的利益，實(shí)現(xiàn)理想化的工作目標(biāo)[5]。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)膶?shí)施保障

（一）司法保護(hù)

為保證生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的順利進(jìn)行，首先一定要明確其本質(zhì)目的，核心為救濟(jì)環(huán)境公益，在此過程中應(yīng)該整合法律法規(guī)，將法學(xué)原理滲透進(jìn)賠償工作中，通過這樣的方式能夠充分發(fā)揮出我國當(dāng)前環(huán)境保護(hù)制度的優(yōu)勢，并且積極在環(huán)境公益司法中做好制度之間的銜接工作，維護(hù)賠償機(jī)制。所謂司法保護(hù)整合，是指環(huán)境公益保護(hù)全面結(jié)合的一種有效路徑，將當(dāng)前各項制度的不合理之處進(jìn)行合理優(yōu)化，以此實(shí)現(xiàn)環(huán)境損害賠償?shù)淖畲髢r值，將生態(tài)損益和生態(tài)賠償完美結(jié)合，司法保護(hù)整合呈現(xiàn)出最本質(zhì)的意義，是促進(jìn)當(dāng)前社會生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要前提條件[6]。與此同時也不能忽視各個行政機(jī)構(gòu)、社會組織的作用，運(yùn)用司法程序?qū)λ麄兊钠鹪V順位進(jìn)行合理化設(shè)置，并且全面提升以省級政府、環(huán)保組織為主體的環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)威性和公信力，真正提升其威懾力和中心性。除此之外還應(yīng)注意，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟制度之間的軌道存在重合，這些重合的點(diǎn)能夠成為具體指引政府等行政主體正當(dāng)性行為、保留訴訟前證據(jù)、先予執(zhí)行以及制度監(jiān)督等多項制度落實(shí)的有力保障，真正實(shí)踐構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟體系、發(fā)展環(huán)境民事公益訴訟，具體要求有關(guān)部門工作人員完善實(shí)體性訴訟配置，并進(jìn)行合理化、針對性、全面化的程序設(shè)置，能夠在當(dāng)前社會發(fā)展形勢下生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟對司法制度的實(shí)際要求，最終成為環(huán)境司法公益廣泛意義上的保護(hù)機(jī)制，達(dá)成核心目標(biāo)。

（二）政府參與

在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，政府需要參與其中，真正成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)鍵抓手，政府在整體訴訟的過程中應(yīng)該充當(dāng)賠償權(quán)利人、監(jiān)督義務(wù)人、原告以及潛在被告等多重角色，只有這樣在能在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公法與私法中真正尋求平等，約束好各方相關(guān)人員，讓所有部門在政府行為的主導(dǎo)下默契配合，有序且高效地完成各項工作。由于政府扮演著對立統(tǒng)一的身份，因此在實(shí)際的社會組織執(zhí)行監(jiān)督中也能充分發(fā)揮出在不同角色加持下的作用[7]。一般情況下政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中都是民事賠償權(quán)利人的身份，但是卻又同時肩負(fù)起監(jiān)督義務(wù)人的角色，嚴(yán)格履行各項義務(wù)，包括對環(huán)境保護(hù)、國土資源、林農(nóng)業(yè)等各個組織部門的針對性管理，在真正的訴訟中政府會平衡雙方當(dāng)事人的地位，還能及時對原告方的不規(guī)范行為進(jìn)行矯正，這樣一來可以真正做到維護(hù)訴訟雙方的權(quán)益，嚴(yán)格監(jiān)督訴訟的過程，在針對性的監(jiān)督、評價中發(fā)揮出環(huán)保領(lǐng)域行政執(zhí)法的優(yōu)先性，并且提高損害賠償?shù)难a(bǔ)充性，在真正做好各方關(guān)系銜接工作的前提下完成有效、合理的訴訟。而在以原被告形象出現(xiàn)的過程中，政府應(yīng)該理清環(huán)境損害賠償與行政訴訟賠償之間的邊界，以此為基礎(chǔ)充分釋放制度價值，搭建起完整、合理的制度框架，做好獨(dú)立與中立建設(shè)，加大對生態(tài)環(huán)境修復(fù)、異地修復(fù)等方案的考量力度，發(fā)揮出社會組織的作用。

（三）全新制度

生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)娜轮贫瓤蚣苋缦?，共分為四個分支。

（1）必須進(jìn)一步明確賠償?shù)木唧w內(nèi)容與范圍，這是高效落實(shí)各項賠償工作的前提，為對這兩項信息完善，工作人員首先要注意，環(huán)境損害賠償?shù)膬?nèi)容必須要包含區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)功能恢復(fù)這兩部分，只有嚴(yán)格細(xì)化這兩部分的每一個數(shù)據(jù)，才能提升賠償?shù)母咝?，以此為支撐來確定賠償?shù)姆秶A(yù)防與控制生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的費(fèi)用、擴(kuò)大防控范圍的費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境在損害恢復(fù)期間所產(chǎn)生的功能損失費(fèi)用、評估費(fèi)用等，與此同時還應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)必須在合理的預(yù)防控制費(fèi)用支撐的前提下環(huán)境修復(fù)費(fèi)用才能獲得有效賠償，由此可知必要且合理的判斷原則、標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)環(huán)境損害賠償工作落實(shí)的重要保障。

（2）必須在明確索賠權(quán)人的前提下才能落實(shí)具體工作，所謂索賠權(quán)人是指真正有資格對生態(tài)環(huán)境損害請求賠償?shù)娜耍擁椆ぷ鞯拿鞔_展開才能為生態(tài)環(huán)境損害賠償提供邏輯起點(diǎn)。而根據(jù)我國具體國情來分析，無論是政府及其他部門，還是環(huán)保組織、公民都是有權(quán)利針對公共環(huán)境利益的損害提起訴訟，但是即便如此生態(tài)環(huán)境的損害特征、各個索賠主體的權(quán)責(zé)及能力都會影響索賠過程中他們的地位以及優(yōu)先順序。具體來說政府始終占據(jù)主要地位，環(huán)境組織為輔助，公民個人應(yīng)該發(fā)揮出補(bǔ)充價值，在正式的賠償中政府索賠權(quán)更重，所以需要將權(quán)利分別授予不同的環(huán)保部門，還需要委托專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，展開針對性調(diào)查，明確生態(tài)環(huán)境的損害程度，如果無法進(jìn)行友好協(xié)商，則需及時走司法程序，在此過程中其他的部門也必須要協(xié)助環(huán)保部門開展各項修復(fù)、索賠工作，通力合作完成索賠任務(wù)[8]。

（3）明確索賠的程序：協(xié)商與訴訟銜接程序，首先針對協(xié)商程序，需要明確參與的主體，分別為政府與生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任人，而在此階段具體的協(xié)商內(nèi)容則是生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)措施、修復(fù)費(fèi)用賠償，理清具體的工作內(nèi)容，首先提出各項協(xié)商的條件，其次確認(rèn)協(xié)商的主體、內(nèi)容、步驟、時間期限，最后明確協(xié)商的效力，從而保證協(xié)商工作的高效性。而訴訟程序中則需要明確原告、訴訟管轄、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)、判決執(zhí)行等訴訟規(guī)則，這些規(guī)則與傳統(tǒng)意義上的民事訴訟存在一定的差異，為此各項工作都必須嚴(yán)謹(jǐn)執(zhí)行。最后的協(xié)商與訴訟銜接程序中，注重對協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行效力問題、政府部門提起的訴訟與現(xiàn)行的環(huán)保組織提出環(huán)境民事公益訴訟起訴順位不同等問題，確認(rèn)各個矛盾點(diǎn)，最大程度上達(dá)成理想化的賠償目標(biāo)。

（4）必須保證公眾參與到賠償環(huán)節(jié)當(dāng)中，無論是生態(tài)環(huán)境的損害調(diào)查，還是修復(fù)評估與具體方案的制定，都必須增強(qiáng)公眾的參與價值，進(jìn)一步明確公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)與參與權(quán)，只有在大眾都明確損害賠償全過程的前提下，他們才能反饋出有效的意見，政府部門也能及時處理各部門參與不力的問題，最終實(shí)現(xiàn)理想的環(huán)境救濟(jì)目標(biāo)。

（四）法律動態(tài)、靜態(tài)保障

在生態(tài)環(huán)境損害訴訟過程中我國的民事法律應(yīng)該成為對公共利益進(jìn)行保護(hù)與救濟(jì)的直接“參與者”，這樣一來能夠站在不同的視角，全方位地解決并改善各類由環(huán)境污染、環(huán)境破壞等行為引發(fā)的重大社會矛盾，從根本上降低生態(tài)損失，尋找高效公平救濟(jì)的方法。而生態(tài)環(huán)境損害賠償法律作為制度實(shí)施的基礎(chǔ)保障，還必須強(qiáng)調(diào)當(dāng)前社會發(fā)展的基本原則，即全面落實(shí)綠色發(fā)展觀念，以此為指導(dǎo)結(jié)合民事法律法規(guī)中個人權(quán)利本位修正觀念、制度安排以及規(guī)范的設(shè)計，真正做到在技術(shù)路徑上構(gòu)建出更加健全的生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制。通過上述動靜結(jié)合的方式保障生態(tài)環(huán)境損害賠償具體政策的落實(shí)，在此過程中還應(yīng)該以民法為基礎(chǔ)進(jìn)一步明確生態(tài)權(quán)益作為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的邏輯起點(diǎn)地位，做好全面協(xié)調(diào)工作，結(jié)合實(shí)際情況建立更加完善的評估體系，最大程度發(fā)揮出生態(tài)環(huán)境法律動靜結(jié)合的優(yōu)勢。

綜上所述，目前我國社會正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的形勢之下，而環(huán)境問題也成為具有代表性的問題，對國家現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生直接的影響，在此過程中政府方面應(yīng)該注重對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的完善與改革，確立明確的理論基礎(chǔ)，通過司法保護(hù)、政府參與、設(shè)立全新制度、采取動靜結(jié)合保障法等多元化方式來提高賠償工作效率與質(zhì)量，最終做到以生態(tài)文明觀的視角出發(fā)完善制度、實(shí)現(xiàn)生態(tài)損害賠償法律保障和全過程控制。