村級(jí)建制調(diào)整對(duì)基層治理改革影響研究

中共筠連縣委黨校 周淘

村級(jí)建制調(diào)整如同鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，對(duì)基層治理改革有著十分重大的意義。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我們要大力促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，不斷完善體制機(jī)制，不斷深化改革，不斷促進(jìn)生產(chǎn)力的巨大發(fā)展，同時(shí)完善基層社會(huì)治理，為我們黨奠定更為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。

一、村級(jí)建制調(diào)整對(duì)基層治理改革的重要意義

村級(jí)建制調(diào)整基層治理改革朝著有利的方向發(fā)展具有重要的意義，體現(xiàn)在加強(qiáng)基層組織建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、提升服務(wù)群眾的能力和水平、提升基層治理水平等方面。

第一，村級(jí)建制調(diào)整改革對(duì)村級(jí)基層組織建設(shè)具有重大促進(jìn)作用。村級(jí)建制調(diào)整改革后，少數(shù)村（社區(qū)）仍保持其原建制，多數(shù)進(jìn)行了合并。地域面積和人口的增加，相應(yīng)的村級(jí)黨組織和村級(jí)自治組織增大，黨員和群眾人數(shù)增多，對(duì)村級(jí)基層組織服務(wù)和管理群眾的能力和水平提出了更高的要求，促使村級(jí)基層組織加強(qiáng)自身組織建設(shè)，提高自身適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的能力。

第二，村級(jí)建制調(diào)整改革有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。農(nóng)村優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要足夠的地域空間，合并后的村，資源配置得以再優(yōu)化，增強(qiáng)了土地、人力等發(fā)展要素的集聚能力，發(fā)展動(dòng)力得到了加強(qiáng)，以往受限于地域空間的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，可以壯大規(guī)模，集中連片地發(fā)展，提升發(fā)展質(zhì)量；可重新編制發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)、社會(huì)治理。

第三，村級(jí)建制調(diào)整改革有利于提升服務(wù)群眾的能力和水平。合并后的村，著力完善基礎(chǔ)設(shè)施，改善道路通行條件，進(jìn)行房屋風(fēng)貌改造，改善生產(chǎn)生活條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)；優(yōu)化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等公共服務(wù)資源布局，提升學(xué)校硬件設(shè)施建設(shè)水平；修建文化廣場(chǎng)、健身廣場(chǎng)，加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生整治，建設(shè)生態(tài)宜居家園。

第四，村級(jí)建制調(diào)整改革有利于提升基層治理水平。村建制調(diào)整后，能更有效地解決以前建制村數(shù)量多、人口少，運(yùn)行成本高等問題。通過村居民議事會(huì)等議事平臺(tái)，充分發(fā)揮民主，匯集民智，還權(quán)于民；完善村規(guī)民約以及村規(guī)民約“紅黑榜”，加強(qiáng)開展精神文明建設(shè)，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀；開展法治宣傳，提升村居民安全感；開展環(huán)境治理，增強(qiáng)村（居）民衛(wèi)生意識(shí)，提高村（社區(qū)）環(huán)境衛(wèi)生水平。

二、村級(jí)建制調(diào)整對(duì)基層治理改革影響情況現(xiàn)狀

村級(jí)建制調(diào)整在加強(qiáng)基層組織建設(shè)水平、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興、優(yōu)化服務(wù)群眾、提升鄉(xiāng)村治理都起到了積極的促進(jìn)作用。

第一，在加強(qiáng)基層組織建設(shè)水平方面。不管是沒有合并的還是進(jìn)行了合并的村（社區(qū)）黨組織都面臨一個(gè)加強(qiáng)組織建設(shè)的問題。發(fā)揮黨組織在本區(qū)域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村級(jí)黨組織帶頭人的“頭雁”作用就顯得尤為重要。村級(jí)建制調(diào)整后，面對(duì)新的發(fā)展環(huán)境，各村（社區(qū)）著力選好村級(jí)黨組織帶頭人，選舉能引領(lǐng)發(fā)展、德才兼?zhèn)洹⑷罕姽J(rèn)的人擔(dān)任村級(jí)黨組織書記，通過其示范帶頭作用，加強(qiáng)村（社區(qū)）黨支部和黨員隊(duì)伍建設(shè)，健全班子成員分工負(fù)責(zé)等各項(xiàng)制度；發(fā)展入黨積極分子、預(yù)備黨員，加強(qiáng)后備力量培養(yǎng)，有效破解了無(wú)人領(lǐng)村的“難題”。

第二，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興方面。合并后的村面積更大，人口更多，資源配置得到優(yōu)化，提升了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。發(fā)揮了強(qiáng)村的輻射效應(yīng)，以強(qiáng)帶弱、中心引領(lǐng)，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、服務(wù)配套、基礎(chǔ)設(shè)施，通過重新編制發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化發(fā)展格局。開展精神文明建設(shè)，新增環(huán)境衛(wèi)生整治配套設(shè)施，開展“五好家庭”“衛(wèi)生庭院”等創(chuàng)評(píng)，營(yíng)造和諧鄉(xiāng)風(fēng)，環(huán)境衛(wèi)生越來(lái)越好，村莊越來(lái)越美。充分發(fā)揮民主，廣聚民智，發(fā)揮自治作用；宣傳社會(huì)主義法治，強(qiáng)化群眾法治意識(shí)，引導(dǎo)群眾遵紀(jì)守法。

第三，在優(yōu)化服務(wù)群眾方面。村級(jí)建制調(diào)整后，各村（社區(qū)）著力完善基礎(chǔ)設(shè)施，全面摸排基礎(chǔ)設(shè)施短板，以水電氣路迅為重點(diǎn)，加大跑項(xiàng)爭(zhēng)資力度，通過道路硬化，打通“斷頭路”，修建產(chǎn)業(yè)路、農(nóng)村衛(wèi)生廁所、文化廣場(chǎng)，提升廣電網(wǎng)絡(luò)覆蓋等，提升群眾的幸福感和獲得感。

第四，在提升鄉(xiāng)村治理方面。村級(jí)建制調(diào)整后，實(shí)行村（社區(qū)）書記、主任一肩挑，“兩委”班子成員交叉任職，加大村（社區(qū)）黨組織書記和“兩委”副職的培訓(xùn)力度，組織村組干部外出學(xué)習(xí)考察，加強(qiáng)村級(jí)干部人才隊(duì)伍建設(shè)水平。在貧困村、鄉(xiāng)村振興示范村等選派駐村第一書記和工作隊(duì)，充實(shí)村級(jí)干部力量。

圍繞著力構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村（居）委會(huì)主導(dǎo)、人民群眾為主體的基層社會(huì)治理框架。各村（社區(qū)）全面推行書記、主任“一肩挑”“兩委”班子成員交叉任職，同時(shí)，在貧困村、鄉(xiāng)村振興示范村等選派駐村第一書記和工作隊(duì)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。各村（社區(qū)）聚力構(gòu)建充滿活力、和諧有序的善治格局。合并后的村，充分發(fā)揮民主，聽民意、匯民智、聚民力，成立村民議事會(huì)等機(jī)構(gòu)，發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用，參與基層治理。完善村規(guī)民約（居民公約）和村規(guī)民約（居民公約）“紅黑榜”，規(guī)范村（居）民行為，樹立正確導(dǎo)向，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。

三、村級(jí)建制調(diào)整對(duì)基層治理改革影響存在的相關(guān)問題

村級(jí)建制調(diào)整后，在加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)水平、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村振興、提升為群眾服務(wù)水平、提升鄉(xiāng)村治理水平等方面發(fā)揮了積極的作用，但也存在干部薪酬待遇不平衡、職能承擔(dān)、村（社區(qū)）級(jí)財(cái)政欠缺、社會(huì)公共產(chǎn)品供給不足等問題。

第一，干部薪酬待遇不平衡、有待提高的問題。以四川為例，村建制調(diào)整后，分為一類村、二類村、三類村，一類村黨組織書記工資為5000元，二類村黨組織書記工資為4000元，三類村黨組織書記工資為3000元，對(duì)應(yīng)的副書記、副主任工資相應(yīng)減少500元，國(guó)家為村干部們大多都只繳納二類養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而且是先由本人墊支，而后政府再返60%；而為社區(qū)干部繳納五險(xiǎn)一金。三類村的村干部們普遍認(rèn)為自身待遇水平與社區(qū)干部以及一類村、二類村干部的工資等福利待遇差距較大，希望得到提高，減少與二類村干部之間的工資差距。在工資不能較好地解決其自身以及家庭生存、發(fā)展的情況下，其時(shí)間和精力必然不能全身心地投入到工作中，心里還想著怎么再多掙點(diǎn)錢，日子怎么過得更好一點(diǎn)。因此，就會(huì)出現(xiàn)較多村干部特別是年輕干部準(zhǔn)備公務(wù)員、事業(yè)單位等考試，發(fā)展副業(yè)的情形，不能集中心思思考怎樣推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等重要工作。

第二，職能承擔(dān)方面的問題?；鶎诱c基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)邊界沒有厘清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或者縣（區(qū)）職能部門過多將自身的工作職責(zé)轉(zhuǎn)移給村（社區(qū)）完成的問題。很多村（社區(qū)）干部們?nèi)粘５墓ぷ鞔蠖嗍峭瓿舌l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或縣（區(qū)）職能部門交代的一些行政事務(wù)，而忽略了村（居)民委員會(huì)作為村(居）民自治機(jī)構(gòu)本身的工作職責(zé)。基層政府與基層群眾性自治組織本身是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。村（居)民委員會(huì)及其工作人員本應(yīng)更多地思考怎樣為群眾服務(wù)，但承擔(dān)的行政職能過多，并且村（居)民委員會(huì)及其工作人員無(wú)法定的職責(zé)和程序以及相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)來(lái)從事本該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完成的事務(wù)，這樣，往往起不到應(yīng)有的效果，反而，容易引起與群眾的矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）往往要求村（居）委會(huì)簽訂責(zé)任書，并作為考核內(nèi)容，完成不好就要承擔(dān)責(zé)任，也沒有給予相應(yīng)的人力、物力和經(jīng)費(fèi)，這給了村（居）委會(huì)工作上很大的壓力，而實(shí)際上，其沒有這個(gè)權(quán)力。行政職能承擔(dān)過多，也不利于留住人才和人才的合理流動(dòng)，年輕人實(shí)現(xiàn)不了自己的工作理想和抱負(fù)。

第三，村（社區(qū)）級(jí)財(cái)政欠缺方面的問題。村級(jí)建制調(diào)整，大多由強(qiáng)村并稍弱一點(diǎn)的村，但合并初期可能出現(xiàn)帶動(dòng)作用不明顯，還沒有找到合適的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之路、集體經(jīng)濟(jì)壯大之路。集體經(jīng)濟(jì)薄弱或者沒有自身集體經(jīng)濟(jì)收入的支撐，但服務(wù)的群眾面擴(kuò)大了，很難為本村（社區(qū)）的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)事業(yè)發(fā)展提供財(cái)政資金支持，開展公共文化活動(dòng)、社會(huì)治理等也就乏力。而且，平時(shí)的辦公等工作經(jīng)費(fèi)運(yùn)行主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）劃撥，因此也就不能不受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轉(zhuǎn)移的行政事務(wù)。

第四，社會(huì)公共產(chǎn)品供給不足方面的問題。村級(jí)建制調(diào)整后，社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)供給質(zhì)量和水平仍然較低,社會(huì)公共產(chǎn)品供給太少，服務(wù)質(zhì)量和水平也不高。部分農(nóng)村地區(qū)，在夏季高溫時(shí)期仍會(huì)出現(xiàn)人與牲畜用水短缺，需要村委會(huì)幫助村民到別處去接水。離主干公路較遠(yuǎn)的地方日常使用天然氣不方便。有的村還沒有打通“斷頭路”，部分道路也還沒有硬化，水電氣路訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需大力加強(qiáng)。

公共產(chǎn)品來(lái)源供給渠道單一，都是政府購(gòu)買服務(wù)，或者是政府部門直接安置，實(shí)用性不強(qiáng)，沒有切實(shí)進(jìn)行調(diào)研，沒有貼近群眾實(shí)際生活。多數(shù)公共產(chǎn)品形同虛設(shè)，不接地氣，太過高大上，老百姓看不懂，不會(huì)用，用不上。公共產(chǎn)品設(shè)施設(shè)備過于陳舊老化，沒有經(jīng)常進(jìn)行維護(hù)?；舅械墓伯a(chǎn)品都集中在村（居）委會(huì)辦公點(diǎn)，其他地方相對(duì)很少。

在促進(jìn)就業(yè)方面，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供的就業(yè)機(jī)會(huì)還沒有充分挖掘出來(lái)，設(shè)置的公益性崗位也較少。在為孩子提供更好教育方面，鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的素質(zhì)和能力仍有待提高，引導(dǎo)人才投身基層、偏遠(yuǎn)地區(qū)的力度仍需加強(qiáng)。并且，教育資源的整合，使得需要撤銷部分學(xué)校，結(jié)果就是一些學(xué)生上學(xué)的路程很遠(yuǎn)，上學(xué)和放學(xué)回家需要家長(zhǎng)接送，并且花費(fèi)較長(zhǎng)的時(shí)間，這就可能需要寄宿學(xué)校，而學(xué)校在保障學(xué)生寄宿方面還跟不上。醫(yī)療衛(wèi)生仍然是短板，村衛(wèi)生室提供的藥品和村醫(yī)生能治療的疾病很有限。公共衛(wèi)生環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不健全，環(huán)境衛(wèi)生整治任務(wù)艱巨。文化資源配置有待優(yōu)化，村（社區(qū)）黨群服務(wù)中心的圖書室雖向群眾開放，但群眾知曉率不高，提供黨員群眾閱讀的圖書品類也有限，圖書利用率低，開展群眾性文化活動(dòng)少，群眾的心理文化需求還有很大程度未被滿足。體育場(chǎng)地設(shè)施比較單一、健身步道等便民健身場(chǎng)所少，還不能有效滿足群眾健身需求。村（社區(qū)）嬰幼兒托育和老年人醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)發(fā)展不充分。志愿者服務(wù)組織和志愿者隊(duì)伍仍需大力發(fā)展和壯大等。

四、針對(duì)村級(jí)建制調(diào)整改革存在的問題提出的合理化對(duì)策建議

村級(jí)建制調(diào)整對(duì)基層治理改革影響存在的問題和不足方面，需要認(rèn)真對(duì)待，采取積極措施加以解決或充實(shí)，才能確?；鶎又卫砀母锍欣姆较虬l(fā)展，把村建制調(diào)整改革“后半篇文章”做好。

第一，提升干部薪酬待遇。村（社區(qū)）干部是我們黨執(zhí)政在基層的基礎(chǔ)，是基層治理的重要力量，是貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院部署的直接力量，而且其工作任務(wù)繁雜，應(yīng)當(dāng)再適當(dāng)提高村（社區(qū)）干部的工資或福利待遇，比如，提高公積金繳存比例，縮小與其他行業(yè)崗位的差距，有利于培養(yǎng)其工作認(rèn)同感、歸屬感、自豪感，讓其安心在自己的崗位上作出不平凡的業(yè)績(jī)。并且，可以適當(dāng)縮小三類村與二類村之間干部的工資差距，有利于調(diào)動(dòng)其工作積極性與創(chuàng)造性，增強(qiáng)其責(zé)任感，更好保障黨和國(guó)家的決策部署在基層落實(shí)。同時(shí)，根據(jù)形勢(shì)任務(wù)，加強(qiáng)村干部隊(duì)伍的能力建設(shè)。

第二，明確好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（社區(qū)）的權(quán)責(zé)關(guān)系。實(shí)行權(quán)責(zé)清單制度，確?；鶎诱蚩h級(jí)職能部門不把本該自身完成的工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到村（社區(qū)）一級(jí)，讓基層群眾性自治組織的時(shí)間和精力真正用在自己本職工作，優(yōu)化和完善服務(wù)群眾的機(jī)制辦法。發(fā)展好自身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民主政治、文化和精神文明、社會(huì)建設(shè)等事業(yè)，讓村（社區(qū)）干部在服務(wù)中發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)中，找到自己的歸屬感和成就感，為和諧社會(huì)、鄉(xiāng)村振興做出自己的貢獻(xiàn)。

第三，充分壯大村（社區(qū)）集體經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興，充實(shí)村級(jí)財(cái)政資金。村（社區(qū)）應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“尊重規(guī)律、找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，順應(yīng)市場(chǎng)、壯大產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、延伸產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展理念，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，做強(qiáng)核心區(qū)，創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)品牌，創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，有效利用特色產(chǎn)業(yè)資源，發(fā)展特色旅游業(yè)，拓寬集體經(jīng)濟(jì)收入渠道?？梢酝ㄟ^引進(jìn)企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，輻射帶動(dòng)村民發(fā)展產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)群眾增收，吸納村民務(wù)工。積極爭(zhēng)取各類項(xiàng)目資金，對(duì)美麗鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行全面規(guī)劃布局，統(tǒng)一組織村民務(wù)工，通過勞務(wù)輸出創(chuàng)收，實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民收入和村集體經(jīng)濟(jì)綜合收入的目標(biāo)。

第四，提高基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和水平。實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施提升行動(dòng)，以水電氣路訊為重點(diǎn)，加大跑項(xiàng)爭(zhēng)資力度，打通“斷頭路”、進(jìn)行公路硬化，擴(kuò)大天然氣接通使用區(qū)域等等，真正讓群眾享受到良好的公共產(chǎn)品供給，提升幸福感。

豐富公共產(chǎn)品供給渠道，應(yīng)多渠道多方面招募公共產(chǎn)品供應(yīng)方，不僅由政府購(gòu)買服務(wù)，與各機(jī)關(guān)各企事業(yè)單位建立互幫互助的公共產(chǎn)品供應(yīng)鏈。經(jīng)過切實(shí)調(diào)研，提供貼近群眾實(shí)際生活的公共產(chǎn)品設(shè)施設(shè)備，并進(jìn)行經(jīng)常性維護(hù)，在每個(gè)村（社區(qū)）較為寬闊的公共地帶都可以設(shè)置固定的公共設(shè)施滿足鄉(xiāng)村（社區(qū)）配套需求。充分發(fā)展產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)會(huì)，增加村（社區(qū)）公益性崗位設(shè)置。讓教育先行，加大力度引導(dǎo)人才投身基層、偏遠(yuǎn)地區(qū)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育“普及普惠”，中小學(xué)校要加快推進(jìn)綜合樓、學(xué)生宿舍和體育場(chǎng)館等建設(shè)，為學(xué)生提供良好的學(xué)習(xí)生活保障。提高中心鎮(zhèn)衛(wèi)生院、其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、中心村衛(wèi)生室建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，為群眾提供更好的醫(yī)療服務(wù)。征求群眾意見，豐富完善村（社區(qū)）圖書室圖書品類，吸引群眾學(xué)習(xí)閱讀，提高圖書利用率，組織文藝演出隊(duì)伍，定期排練、表演，豐富群眾心理文化生活。豐富體育場(chǎng)地設(shè)施、修建健身步道，發(fā)展壯大志愿者服務(wù)組織和志愿者隊(duì)伍等等。