黨內法治與領導干部連帶責任制度之構建

江西省修水縣委黨校 丁瑤

干部選拔、培訓、監(jiān)督和責任追究等，是黨管干部中的重要內容，體現了黨對干部整體行為、職能實踐和素質培養(yǎng)管理的重要性。為實現干部法治思維、法治信仰和責任歸屬感的有效提升，需要正視黨內法治建設問題，明確劃分責任政府和民主政治內容，加強干部連帶責任制度的全面建設，為“反腐倡廉”和“依法治國”提供根本保障。其中干部連帶責任制度的建立對黨領導完善、責任規(guī)劃和干部執(zhí)政行為規(guī)范等，具有不可替代的現實意義。

一、領導干部連帶責任類型劃分

連帶責任屬于民事責任范疇，主要是根據民事法相關責任規(guī)定，對兩者或以上連帶義務人，對不履行義務的行為，或違背規(guī)定的行為承擔全部責任。一般連帶責任可根據責任性質、特征和構成要素劃分不同的責任類型，并承擔相應的民事責任。而本文基于黨內法治視角，領導干部連帶責任因形式的不同可劃分為“事故型”和“舉薦型”兩種。

第一，“事故型”連帶責任主要是指社會生產、作業(yè)中，因違法相關安全管理規(guī)定，造成嚴重后果或人員傷亡的，或發(fā)生突發(fā)類事件的，政府及相關領導干部應承擔相應的責任。如2017年8月11日，發(fā)生的邊坡滑坡山西礦難事故，致4人死亡、5人失蹤，事故后死者家屬如愿獲賠拒不透露事故真實情況，同時該礦負責人存在瞞報現象，導致事故責任追究受阻。調查組查明事故原委和傷亡情況后，對相關責任人進行了嚴肅問責和懲處，使關聯責任人都承擔了相應的連帶責任。

第二，“舉薦型”連帶責任主要指領導干部晉升時，因程序和工作需要可舉薦兩名有領導職務且能力較強的公務員，被舉薦人若任職期間言行不規(guī)范，出現違法亂紀的行為，甚至重大錯誤，舉薦人應承擔相應的連帶責任。“舉薦型”連帶責任制度適用于所有具有領導職務的公務員，以此倡導黨內廉政，強化領導干部的帶頭職能作用。當前《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）中規(guī)定，領導干部職級序列需以干部職責和職位類別進行設定，領導干部晉升需要進入舉薦保證程序，被舉薦人若出現違法亂紀、有?！胺锤钡膯栴}，舉薦人則應承擔相應的連帶責任，一般而言舉薦人會處于職務降級處分。

二、黨內法治與領導干部連帶責任制度的性質分析

干部連帶責任是民法責任的轉移，同時也是行政法律這一公法性質的體現，其制度的建立綜合而言是基于法律領域的責任之上。此種制度建立是為了激勵責任人嚴格履行自身職責，相互監(jiān)督，對行為過錯積極承擔相應責任。綜合來講，連帶責任制度是劃分責任性質，決定法律監(jiān)督范疇的重要因素，連帶責任制度建立有利于推進廉政建設的進一步開展，同時彌補法律監(jiān)督制度的缺失。

（一）連帶責任與“罪責自負”原則的關系

干部連帶責任制度的建立，是確保干部言行規(guī)范、責任明確劃分的重要保障，同時也是新時期社會發(fā)展的現實需求?；凇皣乙磺袡嗬麑儆谌嗣瘛钡囊暯?，領導干部應樹立“以人為本”的理念，實時審查自身言行是否規(guī)范，確?！胺锤惫ぷ鞯娜媛鋵?。干部連帶責任制度的建設，是對黨組織選人、用人機制的進一步完善，是規(guī)范領導干部行為、思想意識的有效手段，同時也是推動“反腐倡廉”工作有序開展的關鍵保障。其中干部連帶責任與“罪責自負”原則的區(qū)分，主要在于連帶責任拓寬了責任范圍，增加了責任追究的主體，使追責機制更加精準、細化。而“罪責自負”原則，依據的是“一人做事一人擔責”，責任人只涉及一人，根據所犯過程承擔相應責任，規(guī)避了罪責劃分、責任追究不明確的問題，使追責有針對性、法律嚴謹性。就目前而言，雖然我國強調此種個人責任追究機制的完善，但實際中因過錯損害他人行為的連帶責任仍舊存在，鑒于此，我國近年來對相關法律逐步修訂，尤其民商法中增加了對連帶責任的劃分、懲處的比重，這也成為近年來連帶責任特殊性質轉變的彰顯形態(tài)。

干部連帶責任從性質上來講，屬于“罪責自負”的例外，在法律上有明確的限定條件，此種責任制度的劃分，主要適用于重大突發(fā)事件、安全生產，以及舉薦環(huán)節(jié)，其目的是為了規(guī)范黨內法治工作，明確連帶責任范疇，使干部做事有法可依、有序可循，從根本上推動反腐倡廉工作的進一步開展。此外，干部連帶責任制度的建立是對干部法治意識、法律思維的進一步監(jiān)督，同時也是對反腐倡廉的本質性推進，想要干部連帶責任精準劃分、實現黨內政治有序化、規(guī)范化和法律嚴謹化，就要加強制度創(chuàng)新，借鑒國內外及其他產業(yè)的成功經驗，了解干部連帶責任的特殊性，把控責任追究、機制限定等各個環(huán)節(jié)的關聯性，為責任制度建設提供可行性方案和參考。

（二）連帶責任制度構建的約束范疇

連帶責任制度的構建是基于對干部法律連帶責任劃分的前提，從性質上要區(qū)分連帶責任的歸屬，一方面是法律責任，一方面是政治責任。首先法律責任即為法律明確規(guī)定的責任，是政府領導干部出現違法違規(guī)行為，所應承擔的相應法律責任。干部法律責任追究是司法部門的職責，無論干部是否在職、身在何處，都必須承擔法律責任，其中因違法范疇的不同可分為行政責任、民事責任和刑事責任三種，并遵循相應的法律程序。其次，政治責任是政府領導干部履職、政策推動等工作不達標所需承擔的制裁和責任。此種責任是基于黨內紀律規(guī)范和國家政策進行的，無關法律裁定。與法律責任相比，政治責任追責相對寬泛，追責部門具備多元性和綜合性特征，且追責具備有限性優(yōu)勢，其處理方式為黨紀處分、問責和引咎辭職等，當然干部政治責任追究和法律責任追究并不沖突，因此，連帶責任制度構建也相對獨立。在黨內法治與領導干部連帶責任制度建設時，應當針對干部違規(guī)行為歸屬范疇，以及責任類型予以干預，確保制度實施的科學性、嚴謹性和規(guī)范性。

三、黨內法治與領導干部連帶責任制度建設的設想

干部連帶責任制度建設是對干部違法亂紀等不規(guī)范行為的約束，是對責任追究范圍、責任劃分的制度性決策，更是提高黨內法治綜合水平，培養(yǎng)干部法治意識、法治思維的重要條件?；诋斍案刹窟B帶責任的細分性、特殊性和公共性，黨組織更要加強對連帶責任制度建設的重視程度，增強領導干部“忠于人民、信守法律”的法治意識，遵循國家法律及黨內法規(guī)條例，為反腐倡廉以及黨內法治建設工作奠定基礎。但目前領導干部連帶責任追究機制仍存在不足之處，責任劃分和行政處罰仍存在不精準現象，對此，基于國家法律的修訂與完善，結合“事故型”和“舉薦型”連帶責任，應進一步提出責任制度建設的設想，為領導干部行為規(guī)范和法治建設提供契機。

（一）保障干部連帶責任制度構建的流程性和完善性

干部連帶責任制度的建立是為了規(guī)范干部舉證、問責和懲處等各環(huán)節(jié)，對干部責任歸屬和黨內法治工作進行監(jiān)督，確保干部職責的精準劃分，及黨內法治工作的規(guī)范運行。其中黨內法規(guī)責任的明確，是培養(yǎng)領導干部法治信仰和法律意識的重要保障，是提高黨內法規(guī)執(zhí)行力，實現連帶責任追究嚴謹性、科學性和完善性的有效舉措。制度條款建設的細致化、健全化，有利于黨內法治工作的順利開展，彰顯了國家法律的威懾力，同時也對領導干部起到了教育和警示作用。以領導干部“舉薦型”連帶責任制度建設而言，應當從流程上進行考量，如舉薦人資格的制度設定、舉薦型干部連帶責任制度建設的范圍，以及舉薦人保障期間和責任的承擔與免除等。

首先，舉薦人資格的限定，應以《公務員法》為參考，以法律規(guī)定需規(guī)避的親屬關系，除此之外的領導職務人員都具備舉薦人資格。而領導職務之外的科員級公務員，因所分設的職務沒有在《公務員法》規(guī)定的范疇當中，因此舉薦資格還需要結合實際情況進一步明確劃分。此階段的制度建立重在保障領導職務人員身份的相符性，以及規(guī)范的合理限定性。其次，干部連帶責任制度的行使范圍，需結合舉薦人資格和職務層次劃分標準等加以規(guī)定，規(guī)范舉薦人保證期間，被舉薦人在兩年的任職期間內，屬于考察期，其責任主要組織部門全權承擔，若期間出現違法亂紀行為，以及造成重大過失的，則舉薦人應承擔相應連帶責任。對此環(huán)節(jié)連帶責任制度的建立，主要是基于被舉薦人在考察期和任職期范圍的劃分，使舉薦人承擔連帶責任有制度可依、有規(guī)范可循。此外，假設舉薦人在填報舉薦資料后，發(fā)現被舉薦人存在違規(guī)亂紀等言行，舉薦人是否有權撤回舉薦？對此，連帶責任制度是可依據的規(guī)范，相關部門會結合實際情況進行審查、審批，規(guī)范整個流程操作，保障干部連帶責任制度實施的合規(guī)性、有效性。

（二）借鑒其他領域責任制度建設的設想

不同領域當中對主體行為規(guī)范的責任制度有所差異，但相互之間類似領域規(guī)范可以相互借鑒，以此達到制度的有序建設。黨內法治及領導干部連帶責任制度建設，可以尋找類似區(qū)域，如博士研究生考試，最低兩名副教授舉薦才能獲得考試資格，這相當于黨組織領域的干部晉升機制，得到晉升機會且具有領導職務的干部有合理的舉薦資格，可以書面材料舉薦同樣具有領導職務的公務員。此種與政權相關，需在舉薦流程設定相應規(guī)定，用于規(guī)范干部舉薦行為，嚴格劃分領導干部的舉薦責任，并用法律制度和政務制度加以監(jiān)督，在形式要求增強的基礎上，強化干部連帶責任追究的法律嚴謹性。

此外，基于政府質量監(jiān)督部門對公共食品安全管理問題中連帶責任的劃分及制度建設，應當結合《中華人民共和國食品安全法》等國家相關法律條例，借鑒類似相關領域的行為規(guī)范進行領導干部連帶責任制度的建設，以此確保制度的完善性和法律行使的嚴謹性。例如明星為某產品代言，應當承擔相應的連帶責任，若所代言產品存在質量問題，或其他類似夸大宣傳、虛假廣告等問題，就應當依據《中華人民共和國食品安全法》第九章“社會團體或者其他組織、個人在虛假廣告或者其他虛假宣傳中向消費者推薦食品，使消費者的合法權益受到損害的，應當與食品生產經營者承擔連帶責任”。承擔相應的連帶責任。同理，政府之間質量監(jiān)督與管理部門，應當遵循相應法律條例，做好監(jiān)督管理工作，明確自身連帶責任和義務，通過責任制度規(guī)范自身行為，爭取做到秉公執(zhí)法、廉潔執(zhí)政，在推進黨內法治建設的基礎上，把控食品、藥品等安全局勢，為責任制度有序建設及順利實施奠定前提基礎。

四、黨內法治與領導干部連帶責任制度構建需考慮的現實問題

干部連帶責任制度的建設需要公法性質的國家法律條例支撐，同時也需要私法性質的民法責任制度支撐。制度建立之后保障了責任追究的合法性、合規(guī)性和公正性，能夠在舉證困難時實施相應的保護機制，維護事件的真實性和法治嚴謹性。領導干部連帶責任制度的建立目的在于對干部行為的約束和監(jiān)督，對干部職務責任的明確規(guī)劃，對整體職務流程的正向推進等。但是在干部連帶責任制度建設中還有一些現實的問題，需要我們進一步思考和論證。

（一）領導干部連帶責任制度與組織部門責任制度的劃分

組織部分負責領導干部的選拔、晉升干部考察、退休和離休干部手續(xù)審批等職務，因此在組織部門職務管內可以對考察領導干部提出結論性建議，而若出現失察、漏察行為，自然也應當遵循相應制度，承擔連帶責任。基于“舉薦型”連帶責任而言，組織部門的連帶責任會涉及考察責任和推薦責任兩種，因為這兩個流程存在于不同的時間范疇，組織部門的考察責任在前，若領導晉升時所舉薦的公務員在后續(xù)任職期間出現了違規(guī)犯紀行為，則組織部門首當其沖應當被追究失察責任。根據相關制度兩種責任并不沖突，追責也沒有時間范圍限定，兩種責任制度劃分明確，而推薦責任這種加重型責任也是促進領導干部晉升制度進一步完善的根本前提，以此規(guī)范不同主體連帶責任的劃分，確保黨內法治工作的順利開展，為反腐倡廉制度的建立提供了參考。

（二）領導干部連帶責任中回避制度的思考

領導干部回避制度適用于“舉薦型”干部連帶責任當中，此制度與舉薦資格和舉薦范圍中有相互關聯的內容，目的都是為了規(guī)避“裙帶關系”，確保責任追究與裁定的公正性、公平和法律嚴謹性。此外，我國自古有“人情觀”一說，這種觀念如果滲透到黨組織當中，會存在正面和負面兩種現象，第一正面影響會促進黨組織法治建設和反腐倡廉觀念落實，強化領導干部管理工作，增強領導及各級干部的責任性、法治觀念，提高組織中自律和他律整體水平；第二反面影響是存在“套關系、用關系、依仗關系”現象，有悖于反腐倡廉制度的有序建設。但隨著領導干部連帶責任制度的全面建設與完善，這種負面影響勢必會控制在源頭，降低存在的風險。其中回避制度的建設會使組織穩(wěn)抓政治任務，做好選人和用人工作，提高干部責任追究和行為監(jiān)督效能，為政治文明建設作出貢獻。

（三）退休領導干部舉薦型責任的承擔

領導干部舉薦型責任劃分所存在的狀況較多，因此需要考慮的范圍也較寬泛，其中退休領導舉薦性責任追究應當涵蓋所有情況，同時根據不同類型的舉薦行為，應設立差異性責任制度，以此規(guī)范連帶責任的各個環(huán)節(jié)，為領導干部違法亂紀行為懲處，以及黨內法治建設做出明確指導。其中退休領導干部舉薦行為可以分為三種情況：第一，未退休但已接近退休年齡的領導具備舉薦資格。因為此領導干部具備較強的政務能力，同時法治思維、法治意識和綜合法治素養(yǎng)相對較高，符合舉薦人的基本要求。此外，舉薦人不會“走過場”式的對舉薦程序不負責任，而承擔相應的連帶責任，致使自身信譽、名譽掃地。第二，未退休但已接近退休年齡的領導舉薦后退休，被舉薦人出現了“違法亂紀行為”應當如何考量舉薦人的連帶責任？此種情況在不違背法律條例的基礎上，應當以相關制度為規(guī)范，對舉薦人退休金及其他福利進行適當調整，以此承擔相應的連帶責任。第三，已退休領導干部是否具備舉薦資格的思考。從本質上講此類人應不具備舉薦資格，連帶責任制度建設中應當考量對在職領導干部舉薦資格的規(guī)范，提高舉薦流程的可信度和公正度。

綜上所述，連帶責任制度歸屬于民法管理范疇，借此以黨內法治為視角，對干部連帶責任制度構建的思考，是新時期推薦黨法治建設，實現“依法治國”戰(zhàn)略部署的有效保障。黨內連帶責任制度的構建與完善，不僅遵循了“反腐倡廉”工作規(guī)范，同時保障了干部法治意識的形成和依法執(zhí)政能力的提升。本文通過分析干部連帶責任類型，提出相關制度構建的設想，以期能夠使黨內法治工作具備歸屬感和嚴謹性，規(guī)范干部自身思想和行為，為黨法治建設和政府依法行政提供可操作性參考。