論檢察機關(guān)行政公益訴訟中舉證責任分配

中國礦業(yè)大學(xué)（北京） 劉暢

一、檢察行政公益訴訟舉證責任分配的概述

（一）檢察行政公益訴訟的概念及現(xiàn)狀

檢察行政公益訴訟屬于法律規(guī)定的新型訴訟制度，《中華人民共和國》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第四款規(guī)定了檢察行政公益訴訟制度，具體指當行政機構(gòu)作出對國家和社會公共利益造成損害時，檢察機關(guān)有權(quán)作為監(jiān)督機關(guān)依照法律規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，請求審查被訴行政行為的合法性。此法條的規(guī)定既有利于行政公益訴訟制度在我國的初步建立，也有利于檢察機關(guān)進一步發(fā)揮檢察職能，保障行政訴訟功能、目的的進一步完善。

檢察機關(guān)的行政公益訴訟制度經(jīng)歷了一個從無到有并逐漸完善的過程。2015年最高人民檢察院通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十四條、第四十五條分別規(guī)定了檢察機關(guān)應(yīng)當承擔的舉證責任。2016年最高人民法院通過了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，其中第十二條規(guī)定了人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當提交的相關(guān)材料。2018年《兩高司法解釋》第二十二條規(guī)定了人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)提交的材料。2018年最高人民檢察院印發(fā)的《檢察辦案指南》第一章第四節(jié)規(guī)定了檢察機關(guān)起訴應(yīng)提交的材料。

（二）檢察行政公益訴訟舉證責任分配制度的特性

相較于普通的行政訴訟制度的舉證責任分配，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責任分配具有一定的特殊性，一方面，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的目的是健全維護國家和社會公共利益制度，履行職責的檢察機關(guān)就行政機構(gòu)的違法作為或不作為提出檢察建議，在行政機構(gòu)拒絕履行相關(guān)職責或不回復(fù)檢察建議的情況下，可提起行政訴訟。雖然初衷是為了維護國家和社會公共利益，但是仍要防止檢察機關(guān)對起訴權(quán)的濫用、防止其對司法資源的浪費，因此檢察機關(guān)要對起訴的符合法定條件承擔一定的舉證責任?！度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定檢察機關(guān)在行政公益訴訟中需要提交公益訴訟起訴書，其中包含證明訴訟主體的資格、國家和社會公共利益受損的初步舉證責任的內(nèi)容。

另一方面，法律相關(guān)規(guī)定要求在提起行政公益訴訟之前檢察機關(guān)要向行政機構(gòu)提出檢察建議，即履行訴前程序。基于司法權(quán)與行政權(quán)的相互獨立，檢察機關(guān)權(quán)利行使不得干擾行政機構(gòu)履職。當履行訴前程序之后，行政機構(gòu)拒不履行職責或拒不回復(fù)檢察建議，檢察機關(guān)才有權(quán)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定提起行政訴訟。因此檢察機關(guān)主要的舉證責任在于證明檢察機關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，且行政機關(guān)拒不糾正或不履行職責。

需要注意的是，不同于普通的行政訴訟，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟實質(zhì)上是一種非因自身權(quán)益受損而提起的訴訟，因此不需要證明自身與行政機構(gòu)行為間的利害關(guān)系，而是將國家和社會利益受損的事實予以提供，據(jù)此承擔相應(yīng)的舉證責任，這正是檢察機關(guān)提起此類訴訟的前提?；跈z察機關(guān)自身的存在目的與程序設(shè)計為出發(fā)點，據(jù)此檢察機關(guān)對相應(yīng)事實進行舉證，如證明是否符合起訴的法定條件，是否已經(jīng)履行訴前程序，違法作為的行政機夠是否存在拒不糾正或者不履行職責以及初步的證明國家和社會利益因行政行為受損，檢察機關(guān)應(yīng)當承擔舉證責任?？偠灾祟愒V訟中的舉證責任分配明顯向檢察機關(guān)偏移，決定著此類訴訟中舉證責任分配的特性。

二、檢察行政公益訴訟舉證責任分配制度的實施現(xiàn)狀

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中對人民檢察院所承擔的舉證責任進行了明確規(guī)定：“證明起訴符合法定條件；人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機構(gòu)拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實；其他應(yīng)當由人民檢察院承擔舉證責任的事項。”此規(guī)定第一項和第三項規(guī)定定義均較為模糊，沒有相對明確的指引作用。首先，根據(jù)相關(guān)規(guī)定及司法實踐，檢察機關(guān)對訴訟主體資格有證明責任，檢察機關(guān)進行行政公益訴訟時必須證明自己具有正當授權(quán)，且屬于自己的管轄范圍。其次，要有明確的損害事實，即證明行政機構(gòu)某一具體的事實行為造成了國家和社會公共利益的損害。再次，要保證已經(jīng)完成訴前程序，在檢察機關(guān)提起行政訴訟之前，需要向現(xiàn)行行政機關(guān)提出檢察建議，只有當行政機構(gòu)對檢察建議不予回復(fù)或?qū)π姓袨榫懿桓恼龝r，才能提起行政訴訟。最后，需證明行政機關(guān)法定職責與損害事實之間存在因果關(guān)系。出于對行政公益訴訟的嚴謹性考慮，雖然行政機關(guān)的職責已經(jīng)通過法律得以明確規(guī)定，但檢察機關(guān)仍可以依職權(quán)進行調(diào)查取證，進一步確定損害事實是由于超越法定職權(quán)的違法行使權(quán)利還是因為不履行法定職責、消極不作為而造成國家、社會公共利益的損害，以監(jiān)督行政行為的合法性。

另外，行政機構(gòu)應(yīng)當承擔的何種舉證責任也需要明確。《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應(yīng)當提出作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。行政公益訴訟本質(zhì)上仍屬于行政訴訟，行政機構(gòu)作為訴訟行為的被告一方對其所作出的具體行政行為仍需要承擔一定的說服責任。根據(jù)相關(guān)規(guī)定和司法實踐，行政機構(gòu)只要客觀上造成公共利益的損害或存在損害公共利益的危險性，行政機構(gòu)的行政行為就涉嫌違法，行政機關(guān)主張其行為合法就要為此提出充分、合理的證據(jù)。此外，《最高人民法院<關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定>》第四條規(guī)定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任。具體來說，行政機構(gòu)應(yīng)從是否有消極不作為的行為，是否有違法行使職權(quán)的行為，是否已經(jīng)超過起訴期限三方面進行舉證，證明其具體的行政行為合法且有法律依據(jù)。

三、檢察行政公益訴訟舉證責任分配制度存在的問題

（一）違反行政訴訟的舉證責任分配原則

由檢察機關(guān)和行政機構(gòu)各自承擔的舉證責任可知，檢察行政公訴中，運用“誰主張誰舉證”的分配規(guī)則，而不是《行政訴訟法》中的“舉證責任倒置”規(guī)則，我國的檢察行政公益訴訟采取了與其上位訴訟完全不同的分配規(guī)則，檢察機關(guān)需要對被訴行政違法行為承擔舉證責任，行政機構(gòu)可以對被訴行政行為的合法性舉證證明，若未舉證，行政機構(gòu)不承擔由此帶來的法律后果?？梢钥闯?，雖然檢察機關(guān)享有等同于普通行政訴訟原告的訴訟地位，但在舉證責任分配的內(nèi)容和強度上，卻與普通行政訴訟原告完全不同。事實上，檢察行政公訴舉證責任分配規(guī)則不僅跳出了行政訴訟舉證責任分配的一般原則，也與公益訴訟價值追求相悖，直接導(dǎo)致隸屬于《行政訴訟法》的行政公訴程序，跳脫了《行政訴訟法》的一般規(guī)定，打破了《行政訴訟法》的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）檢察機關(guān)承擔具體舉證責任內(nèi)容不明晰

法律對于檢察機關(guān)應(yīng)當承擔的具體舉證責任內(nèi)容規(guī)定模糊?！蹲罡邫z實施辦法》第四十五條第三款中其他應(yīng)當由檢察機關(guān)承擔的舉證責任內(nèi)容，該規(guī)定較為模糊，導(dǎo)致實踐中檢察機關(guān)舉證時對舉證內(nèi)容的尺度難以準確把握。《最高檢實施辦法》第四十四條、兩高《檢察公益訴訟解釋》第二十二條、《人民法院實施辦法》第十二條將人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當對提交的材料予以規(guī)制。正因為存在上述規(guī)定，但是又不明確具體范圍，結(jié)果從實際發(fā)生的案例中，我們發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)既要承擔起訴符合法定條件的程序性事項承擔舉證責任，還要對涉及國家和公共利益受到侵害所有相關(guān)事實承擔舉證責任，但公益受損的具體責任大小并不明確，那么行政機構(gòu)是否需要承擔舉證責任、承擔何種舉證責任、承擔多大的舉證責任，這些內(nèi)容也不確定。最終檢察機關(guān)在此類訴訟中的舉證責任過重且繁雜，導(dǎo)致該訴訟制度在實施與發(fā)展的過程因此受阻。

（三）檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)缺保障

檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟時，作為該類訴訟的發(fā)起者，應(yīng)承擔比較繁重的舉證責任，最主要的原因之一就是檢察機關(guān)擁有強大的調(diào)查權(quán)，使其可以在舉證上與行政機構(gòu)抗衡。事實上，司法實踐當中檢察機關(guān)承擔的舉證責任超過了《最高檢實施辦法》第四十五條的規(guī)定，但是其調(diào)查權(quán)并沒有得到較為完善的保障，導(dǎo)致實際情況中，檢察機關(guān)在承擔證明國家和社會利益受損較為繁雜的舉證責任的情況下，行政機構(gòu)阻撓證據(jù)的收集，降低訴訟效率，無法保障檢察機關(guān)在此類訴訟中承擔繁多的舉證責任內(nèi)容。雖然《最高檢實施辦法》進一步強化了人民檢察院的調(diào)查權(quán)，將檢察院可依法使用的相應(yīng)調(diào)查方法予以明確，也強調(diào)不得采用其他的強制性措施，但是相應(yīng)的救濟性保障措施并未提及，這樣的規(guī)定勢必會導(dǎo)致人民檢察院的調(diào)查權(quán)缺乏強制有效性，在無法獲得證據(jù)時無能為力。

四、完善檢察行政公益訴訟舉證責任分配制度的建議

（一）確定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟舉證責任分配方式

結(jié)合相關(guān)學(xué)者觀點，本論文傾向于由檢察機關(guān)承擔行政行為的主要舉證責任。之所為這樣認為，一是從行政訴訟的目的來看，舉證責任作為行政訴訟制度的一項重要規(guī)定，其必然要遵循其設(shè)計的目的。人民檢察院進行行政公益訴訟的目的主要是監(jiān)督行政機構(gòu)依法履行行政職責，在一定程度上防止行政權(quán)利的濫用，更好地維護國家、社會的公共利益，維護行政相對人的合法權(quán)益，當法律秩序受到破壞，部分行政機關(guān)違法作為或者拒不履行其法定職責時，檢察機關(guān)應(yīng)當履行其檢察職責，并承擔舉證責任。二是從依法行政的角度出發(fā)，由檢察機關(guān)對行政機關(guān)的違法作為及拒不履行相關(guān)職責的行為進行舉證存在一定的合理性。從訴訟本身的角度出發(fā)，檢察機關(guān)在此類訴訟中進行舉證，在一定程度上可以督促行政機關(guān)依法行政。根據(jù)訴前程序，檢察機關(guān)在提起行政訴訟前通過提出檢察建議來督促行政機構(gòu)依法履行法定職責，再根據(jù)被監(jiān)督者接收到檢察建議以后拒不糾正或者不履行的行為，才提起訴訟，這是督促行政機關(guān)依法行政的一種保障。此類訴訟中，檢察機關(guān)有權(quán)從行政機關(guān)以及相對人那里收集到行政機關(guān)違法作為或不作為的證據(jù)，還可以要求行政機關(guān)就其本身的違法作為或者不作為作出答復(fù)檢察建議，促進行政機構(gòu)在執(zhí)法過程中依法行政，否則其面臨的將是檢察機關(guān)的問責甚至是訴訟。在檢察機關(guān)擁有起訴權(quán)的背景下，檢察機關(guān)的監(jiān)督更為有力，更能促使行政機構(gòu)糾正違法行為，進而提高司法效率。

（二）規(guī)定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟舉證責任具體內(nèi)容

對原被告雙方的舉證責任內(nèi)容進行具體化規(guī)定，是檢察機關(guān)更加合理提起公益訴訟的關(guān)鍵。檢察機關(guān)在承擔主要舉證責任的前提下，需要在《最高檢實施辦法》第四十五條規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步將檢察機關(guān)的舉證責任部分予以明確。否則會導(dǎo)致后續(xù)檢察機關(guān)承擔主要舉證責任的時候，出現(xiàn)混亂無序的局面。第一，檢察機關(guān)應(yīng)當證明當事人適格；第二，同《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十五條規(guī)定的應(yīng)當承擔的舉證責任第二款一樣，要證明檢察院已履行訴前程序，即提出了檢察建議，且行政機關(guān)拒不改正違法行政行為或拒不不履行法定職責的事實。第三，對相關(guān)的舉證責任予以確定化指引，在實踐中具有更重要的意義。首先，要證明被告具有相關(guān)職責，在生態(tài)環(huán)境破壞、偷漏稅行為等案件中，證明行政機關(guān)具有相應(yīng)職責是檢察機關(guān)應(yīng)該舉證的內(nèi)容之一，這也是依法行政的要求。其次，檢察機關(guān)承擔證明行政行為違法或者不作為的舉證責任。檢察機關(guān)作為主張者應(yīng)當證明行政行為違法，這也是檢察機關(guān)監(jiān)督職責的體現(xiàn)。最后，原告承擔證明國家或者公共利益受損事實的舉證責任。證明公益受損事實是訴訟的前提條件，也是達到訴訟目的的事實依據(jù)，主張公益受損一方承擔證明責任。同時，檢察機關(guān)在提起此類訴訟時，也有權(quán)在收集證據(jù)的過程中要求行政機關(guān)提供此類資料，或者在有相對人的情況下，由行政相對人提供證據(jù)。此外，在檢察機關(guān)承擔舉證責任具體內(nèi)容的前提下，明確國家和社會公共利益受損的舉證責任程度也是舉證責任分配內(nèi)容細節(jié)的完善，是對檢察機關(guān)在此類訴訟中舉證責任分配的進一步確定。這需要法官在訴訟中根據(jù)兩種情形對檢察機關(guān)所承擔的初步證明責任予以區(qū)分衡量。

（三）優(yōu)化檢察機關(guān)調(diào)查核實案件事實權(quán)力

為進一步平衡檢察院和行政機構(gòu)在相關(guān)事實方面提供證據(jù)的能力，且考慮到受害主體非特定、公共利益的危害、“公益”界定等問題，因此優(yōu)化行政公益訴訟過程中檢察機關(guān)調(diào)查核實案件事實的權(quán)力是必需的。《檢察公益訴訟案件司法解釋》第六條明確規(guī)定了人民檢察院在辦理公益訴訟案件中具有調(diào)查核實權(quán)，這意味著檢察機關(guān)可以通過相應(yīng)的手段進行證據(jù)收集，證明公共利益需要保護的現(xiàn)實性和緊迫性。生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全又是案件多發(fā)領(lǐng)域，具有涉及范圍廣、違法周期長、隱蔽性較強等特點，侵害公共利益的行為從初始實施到最終追責可能公歷經(jīng)較長的時間，在此期間證據(jù)隨時都有滅失的可能，此種情況的后果可能是侵權(quán)者可置身事外、公共利益無法得到有效地維護。因此合理規(guī)定舉證責任的同時，優(yōu)化檢察機關(guān)對案件調(diào)查核實權(quán)是完善行政公益訴訟的必要條件。對于優(yōu)化檢察機關(guān)調(diào)查核實案件事實權(quán)力，可借鑒民事訴訟領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容，通過《行政訴訟法》的修訂或者以發(fā)布司法解釋的形式，明確人民檢察院如有履職需要，可勘驗現(xiàn)場和物證、委托評估鑒定，對當事人、案外人有關(guān)案件事實進行詢問，可共享行政機關(guān)查詢、調(diào)取、復(fù)制涉案材料，對于專業(yè)領(lǐng)域的問題，可申請專業(yè)機構(gòu)進行鑒定。

五、結(jié)語

檢察機關(guān)行政公益訴訟制度被正式確立入法，明確了我國已將行政公益訴訟制度作為維護國家和社會公共利益的主要途徑之一。 在行政公益訴訟實施過程中，挑戰(zhàn)與阻礙依然不少，完善舉證責任的分配是我國檢察機關(guān)行政公益訴訟的重要保障，是維護國家和社會公共利益的關(guān)鍵。要堅持檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的主體不動搖，細化舉證責任的內(nèi)容，明確各方的舉證責任，從而構(gòu)建一個更加切實、全面、完善的行政公益訴訟制度。