關(guān)于我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任的研究

廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院法學(xué)院 曾瀅

一、我國環(huán)境民事公益訴訟及其舉證責(zé)任

（一）我國環(huán)境民事公益訴訟的概念及特點(diǎn)

1.我國環(huán)境民事公益訴訟的概念

我國環(huán)境民事公益訴訟，是指針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益、損害社會(huì)公共利益或者有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，司法機(jī)關(guān)及社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，由人民法院進(jìn)行審判的活動(dòng)。

2.我國環(huán)境民事公益訴訟的特點(diǎn)

原告范圍具有特殊性。我國環(huán)境民事公益訴訟的適格原告范圍是特定的，僅有符合有關(guān)法律與司法解釋規(guī)定的機(jī)關(guān)及社會(huì)組織，才可作為環(huán)境民事公益訴訟原告。

起訴原因具有預(yù)防性。根據(jù)我國《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第十八條之規(guī)定，在我國，污染環(huán)境或破壞生態(tài)的主體已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，都可以提起環(huán)境民事公益訴訟。

訴訟目的具有公益性。不同于環(huán)境私益訴訟，我國環(huán)境民事公益訴訟是具有原告資格的主體，為了維護(hù)環(huán)境公共利益而提起的特殊訴訟。

訴訟中一般采用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。一方面，環(huán)境污染及生態(tài)破壞的認(rèn)定通常具有技術(shù)性、科技性和復(fù)雜性等特點(diǎn)。另一方面，訴訟雙方力量存在差距，原告處于弱勢信息地位，且欠缺相關(guān)的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備?；谝陨峡剂?，絕大多數(shù)舉證責(zé)任由被告承擔(dān)。

訴訟中采用無過錯(cuò)責(zé)任的歸責(zé)原則。根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一千二百二十九條之規(guī)定，法條中沒有“違反法律規(guī)定”“因故意”“因過失”等表述，因而，我國環(huán)境民事公益訴訟采無過錯(cuò)責(zé)任原則。

（二）我國環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任及其作用

1.舉證責(zé)任的概念

舉證責(zé)任是指，民事訴訟當(dāng)事人對(duì)其提出的主張中須審理確認(rèn)的部分，依法負(fù)有提出證據(jù)的義務(wù)。違反舉證責(zé)任是招致訴訟不利后果承擔(dān)的決定性原因之一，在訴訟中是至關(guān)重要的一環(huán)。

2.合理分配舉證責(zé)任的作用

在當(dāng)事人層面，合理分配環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任，有助于明晰雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)不同訴訟的特點(diǎn)合理分配舉證責(zé)任，有利于合理規(guī)定雙方當(dāng)事人在訴訟中的權(quán)利和義務(wù)，令訴訟具有確定性和可預(yù)測性，有益于當(dāng)事人雙方充分維護(hù)自身的權(quán)益。

在訴訟審理層面，合理分配舉證責(zé)任，有利于保障公眾司法并提開司法效率。在環(huán)境民事公益訴訟中，舉證責(zé)任的合理分配有利于均衡雙方當(dāng)事人在訴訟中的各種力量，體現(xiàn)司法公正。除此之外，當(dāng)事人雙方的力量被作為舉證責(zé)任的分配因素，并有益于提高訴訟效率。

在社會(huì)層面，合理分配舉證責(zé)任，具有一定警示和教育作用。在環(huán)境民事公益訴訟中，舉證責(zé)任倒置的規(guī)則對(duì)環(huán)境污染者和自然資源破壞者具有一定的警示作用，若侵權(quán)人無法承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，就極有可能承擔(dān)不利后果，那么行為人在為一定行為或者不為一定行為時(shí)，就會(huì)盡可能審慎，也有助于增強(qiáng)社會(huì)公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

在訴訟目的層面，合理分配舉證責(zé)任，均衡雙方在訴訟中的各項(xiàng)力量，明確了當(dāng)事人雙方的權(quán)利和義務(wù)，保障了司法公正和效率，充分發(fā)揮其社會(huì)作用，最終將作用于維護(hù)環(huán)境公共利益的訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。

二、我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任分配的不足

（一）立法層面

舉證責(zé)任相關(guān)規(guī)定不利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法專門化。我國環(huán)境民事公益訴訟的起訴條件、訴訟過程以及訴訟目的的特殊性，都在一定程度上，體現(xiàn)并決定了其舉證責(zé)任合理分配的重要性。但我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任的立法零散，且相關(guān)規(guī)定不明確、不充分，難以達(dá)到相互充分補(bǔ)充和銜接的效果，不利于環(huán)境司法專門化的實(shí)現(xiàn)。

首先，舉證責(zé)任的規(guī)定不充分?！睹穹ǖ洹肺{并改善了原《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》（以下簡稱《侵權(quán)責(zé)任法》）第八章之規(guī)定，在相關(guān)法律條文中加入了對(duì)生態(tài)破壞類案件的規(guī)定。但簡單加入“生態(tài)破壞”的相關(guān)表述，而并未對(duì)環(huán)境污染者與生態(tài)破壞者的舉證責(zé)任做必要的區(qū)分規(guī)定，且仍然維持原《侵權(quán)責(zé)任法》僅以一個(gè)法條對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行規(guī)定情形。

其次，舉證責(zé)任的規(guī)定不明確?！董h(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第八條，要求提起環(huán)境民事公益訴訟的原告提交相應(yīng)的初步證明材料。但無論是該解釋還是《民法典》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律都未能對(duì)原告初步證明之程度進(jìn)行明確規(guī)定。

環(huán)境訴訟本身不同于一般民事訴訟、行政訴訟，抑或者刑事訴訟，其涉及的法益具有重大性、公共性，這決定了環(huán)境訴訟司法專門化的必要性。當(dāng)前我國對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟中的舉證責(zé)任采用零星立法的方式，且對(duì)于舉證責(zé)任的相關(guān)立法法律條文相當(dāng)有限，存在規(guī)定不明確、不充分、不完善，十分不利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境訴訟司法專門化的實(shí)現(xiàn)。

（二）當(dāng)事人層面

1.被告角度

時(shí)逾今日，相關(guān)規(guī)定顯然不符合訴訟中公平正義、當(dāng)事人訴訟地位平等、訴訟效率等原則的要求[1]。一概令被告負(fù)擔(dān)大部分舉證責(zé)任的不當(dāng)之處體現(xiàn)在兩方面。第一，被告立場存在天然劣勢。隨著物質(zhì)、精神、文化等方面的發(fā)展，我國社會(huì)對(duì)于環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題的敏感程度不可同日而語，在環(huán)境民事公益訴訟中，審判人員對(duì)被告可能無可避免的存在先入為主的不好印象。第二，民事環(huán)境公益訴訟中原告的訴訟力量有所提升，舉證責(zé)任立法應(yīng)當(dāng)與之相適應(yīng)。根據(jù)2021年6月，最高法發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2020）》，我國2020年審結(jié)社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件103件，同比上升77.6%；審結(jié)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件3454件，同比上升82.3%。在我國環(huán)境民事公益訴訟中，原告的維權(quán)意識(shí)、訴訟力量等都有所提高，因而，對(duì)訴訟雙方的舉證責(zé)任也應(yīng)當(dāng)有所調(diào)整。

2.原告角度

首先，《中華人民共和國民事訴訟法》對(duì)于我國環(huán)境民事公益訴訟中的具備原告資格的環(huán)保組織和其他組織作出了相應(yīng)的規(guī)定，要求：第一，在所在區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；第二，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄?！董h(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第四條為充分保護(hù)環(huán)境公益，將有關(guān)組織擴(kuò)大解釋為“章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)是維護(hù)社會(huì)公共利益”的社會(huì)組織。那么，在環(huán)境民事公益訴訟中，符合相應(yīng)要求的環(huán)保組織的訴訟力量明顯要優(yōu)于其他組織，兩者的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)做出區(qū)分。其次，當(dāng)其他機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)作為原告時(shí)，訴訟性質(zhì)在某種程度上已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。當(dāng)其他機(jī)關(guān)作為原告時(shí)，為實(shí)現(xiàn)訴訟雙方力量均衡而為的制度設(shè)計(jì)，將極大的造成對(duì)被告的不利。

（三）證明標(biāo)準(zhǔn)層面

證明標(biāo)準(zhǔn)的模糊化給訴訟帶來的實(shí)踐困境主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，起訴條件存疑。怎樣的材料應(yīng)當(dāng)被法官認(rèn)為符合初步證明的要求無據(jù)可依。第二，裁判困難。若雙方當(dāng)事人各自都進(jìn)行了舉證，裁判結(jié)果應(yīng)傾向哪一方存有爭議。

三、我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任分配的優(yōu)化路徑

（一）區(qū)別不同類環(huán)境民事公益訴訟的舉證責(zé)任

我國環(huán)境民事公益訴訟主要分為污染環(huán)境類案件和生態(tài)破壞類案件。[3]《中華人民共和國民事訴訟法》第五十八條和《環(huán)境民事公益訴訟案件解釋》第十一條規(guī)定了支持起訴制度，但這兩條規(guī)定也存在不足：第一，相關(guān)規(guī)定強(qiáng)調(diào)對(duì)原告方提供支持，卻忽略了被告可能存在確實(shí)舉證困難的情形。第二，對(duì)污染環(huán)境類案件和生態(tài)破壞類案件做出了相同規(guī)定，而忽略了兩類案件的顯著不同。破壞生態(tài)類案件的舉證責(zé)任相較于污染環(huán)境類案件難度更大、專業(yè)性更強(qiáng)、侵權(quán)責(zé)任也更嚴(yán)厲。所以，對(duì)于兩類案件的舉證責(zé)任應(yīng)進(jìn)行區(qū)別規(guī)定，對(duì)雙方當(dāng)事人所負(fù)擔(dān)的舉證責(zé)任也應(yīng)當(dāng)提供不同程度的支持。

（二）合理分配各方舉證責(zé)任

我國環(huán)境民事訴訟中，被告相當(dāng)一部分壓力來自于各方舉證責(zé)任的分配不當(dāng)。[3]

1.明確并區(qū)分規(guī)定原告的舉證責(zé)任

為規(guī)避濫訴和司法資源的浪費(fèi)，同時(shí)均衡我國環(huán)境民事公益訴訟中雙方當(dāng)事人的訴訟力量，并最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境訴訟的公正裁決，相關(guān)法律及解釋應(yīng)當(dāng)盡快明確原告方的舉證責(zé)任以及相應(yīng)的證明標(biāo)準(zhǔn)。

首先，明確區(qū)分并規(guī)定原告的舉證責(zé)任有利于擴(kuò)大原告范圍、規(guī)避濫訴。雖然我國環(huán)境民事公益訴訟原告范圍不斷擴(kuò)大，但環(huán)境問題頻發(fā)，影響力和破壞力不斷擴(kuò)大，我國環(huán)境民事公益訴訟原告范圍依然不足。[4]擴(kuò)大訴訟的適格原告范圍，有利于在維護(hù)環(huán)境公共利益的道路上構(gòu)建多方合作的配套機(jī)制。與此同時(shí)，舉證責(zé)任的合理分配可以減免濫訴的發(fā)生。

其次，不同類型的原告，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)不同程度的舉證責(zé)任。比如，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)除了負(fù)擔(dān)初步的舉證責(zé)任之外，還應(yīng)對(duì)被告的危害行為與損害結(jié)果之間具有關(guān)聯(lián)性，負(fù)擔(dān)一定程度的舉證責(zé)任。[5]相關(guān)機(jī)關(guān)在對(duì)被告負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的情況下，也可負(fù)擔(dān)被告違反相關(guān)規(guī)定的行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系。這一方面可以達(dá)成當(dāng)事人雙方訴訟力量的再均衡，另一方面，可以避免訴訟周期基于案情負(fù)責(zé)、證明困難等情況而被不斷地延長。

最后，結(jié)合上述環(huán)境公益訴訟中舉證責(zé)任的重要性，明確并區(qū)分原告舉證責(zé)任有利于我國環(huán)境民事公益訴訟的長遠(yuǎn)和專門化發(fā)展。

2.為被告提供必要支持

事實(shí)上，環(huán)境侵權(quán)責(zé)任之所以為無過錯(cuò)責(zé)任的原因在于，符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的合法的行為也有可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，但在環(huán)境公益訴訟中，有關(guān)行為通常會(huì)招致較為不利的社會(huì)影響。因而，在此種訴訟情形下，既要通過懲罰被告救濟(jì)環(huán)境公益，亦應(yīng)對(duì)能夠證明行為未違法，但在生態(tài)破壞類案件中舉證確有困難，以及環(huán)境污染案類案件中被告技術(shù)水平難以達(dá)到的被告提供必要的支持，從而限定不利后果。環(huán)境民事公益訴訟的法益重心是環(huán)境利益，但訴訟制度的根基要確定訴訟雙方的平等地位，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟被告的保護(hù)，恰恰最能夠體現(xiàn)其訴訟制度的民主性和科學(xué)性。

（三）與支持起訴原則相配合

1.支持起訴原則

我國環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴原則是指檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、組織可以為社會(huì)組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟提供支持。支持起訴原則有利于切實(shí)助力多元共治的新型環(huán)境治理結(jié)構(gòu)和體系的形成與發(fā)展的價(jià)值取向[6]。

2.運(yùn)用支持起訴原則的困難

從上述最高法發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2020）》的數(shù)據(jù)表明，目前檢察院成為提起環(huán)境民事公益訴訟的主要力量，出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的支持起訴功能虛置、有悖于立法目的的局面。實(shí)踐中，社會(huì)組織面臨經(jīng)濟(jì)壓力、技術(shù)壁壘、起訴動(dòng)力不足等一系列困難，因而社會(huì)組織的起訴率、結(jié)案率雖然有所增長，但相較檢察機(jī)關(guān)的起訴率和結(jié)案率仍有較大上升空間。[7]

3.舉證責(zé)任的合理分配突破困境

為保證我國環(huán)境民事公益訴訟中的支持起訴原則起到實(shí)效，需要區(qū)分“可以支持起訴”與“應(yīng)當(dāng)支持起訴”兩種情形。明確區(qū)分兩種情形，有利于社會(huì)上的適格原告按有據(jù)可依，增加社會(huì)組織的起訴可能性和起訴概率。

支持起訴原則中兩種情形的區(qū)分需要原告方負(fù)擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。對(duì)于原告方能夠證明己方嚴(yán)重缺乏訴訟條件時(shí)，即可認(rèn)定應(yīng)當(dāng)支持起訴。比如若原告方能夠證明己方資金嚴(yán)重匱乏、技術(shù)條件嚴(yán)重欠缺等，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)支持起訴。而對(duì)于案件涉及危害十分重大、案件復(fù)雜化程度極高等應(yīng)當(dāng)支持起訴的情形，并且需要檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)必要的舉證責(zé)任。

當(dāng)原告方承擔(dān)舉證責(zé)任的條件極度欠缺和涉及案情十分重大的情形，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)其余情況的舉證責(zé)任有利于節(jié)約司法資源，實(shí)現(xiàn)司法效率的提高，同時(shí)規(guī)避支持起訴原則的濫用導(dǎo)致社會(huì)組織作用空間狹隘，避免在訴訟中處于不利地位。

四、確立我國環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則

（一）確立我國環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則的意義

首先，有助于明確訴訟中雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。其次，有助于保護(hù)訴訟中雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。明確我國環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則有助于針對(duì)不同情形，盡可能保護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。再次，有助于訴訟過程的一致性。我國環(huán)境民事公益訴訟制度對(duì)證據(jù)規(guī)則沒有明確的規(guī)定，在訴訟過程中，舉證責(zé)任因法官對(duì)法條、解釋的不同而不同，不利于訴訟系統(tǒng)化、程序化。最后，有助于環(huán)境訴訟司法專門化的實(shí)現(xiàn)。在我國環(huán)境訴訟的程序及實(shí)體問題很大程度參照，甚至完全依照民事訴訟的規(guī)定，但實(shí)際上，二者所涉及的法益和所追求的訴訟目的具有顯著區(qū)別。明確我國環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則將是實(shí)現(xiàn)環(huán)境訴訟司法專門化的重要一步。

（二）確立我國環(huán)境民事公益訴訟舉證規(guī)則的方式

我國環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則零散分布在不同法律與司法解釋中，相關(guān)法律條文有限，且法律條文銜接存在困難。因此，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則以專編、專章規(guī)定的形式進(jìn)行整合，并以法律條文為主，司法解釋為輔進(jìn)行立法，是明確證據(jù)規(guī)則的有效方式之一。

除了專編、專章規(guī)定的立法形式，針對(duì)我國環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則進(jìn)行專門立法也具有可取性，也將有利于助推環(huán)境訴訟。相較于專編、專章立法，基于環(huán)境訴訟專業(yè)性、公益性等特性的考量，筆者認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟制度證據(jù)規(guī)則的專門立法，更有助于我國生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)、有力地有效推進(jìn)。