碳交易與用能權(quán)交易、節(jié)能量交易制度的協(xié)調(diào)整合

西北大學(xué) 張仁雨，張亞，梁加宜

自2014年至今，我國已提出碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、節(jié)能量交易等多項環(huán)境權(quán)益交易制度。其中，碳排放權(quán)交易、用能權(quán)交易、節(jié)能量交易均屬于利用市場化機(jī)制實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放、實(shí)施節(jié)能減排、推動綠色低碳發(fā)展的重要手段。

碳排放交易制度首先在我國實(shí)施，并且取得一定成效，其后，用能權(quán)交易和節(jié)能量權(quán)交易才慢慢被提出并開展試點(diǎn)工作。后兩項交易制度進(jìn)入市場時，發(fā)現(xiàn)他們所涉及的交易機(jī)制、交易范圍和手段都與碳排放交易存在高度吻合，因而如何做好三者之間的銜接工作，避免重復(fù)交易，即如何做好三項交易制度的協(xié)調(diào)整合是當(dāng)下亟待解決的問題。

一、相關(guān)發(fā)展背景

面對生態(tài)環(huán)境資源給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的壓力，我國提出了生態(tài)文明理念，并強(qiáng)調(diào)從制度層面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，把環(huán)境保護(hù)工作上升到人類文明興衰的高度。為推動綠色低碳工作，以碳排放權(quán)、用能權(quán)、節(jié)能量權(quán)交易制度為核心開展相關(guān)工作。

（一）碳排放權(quán)交易

2005年我國簽署的《京都議定書》生效，其中提出“國際排放貿(mào)易機(jī)制”，即通過交易的手段，讓無法完成削減任務(wù)的國家向超額完成任務(wù)的國家購買超出的額度。2011年12月1日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》，要求加強(qiáng)履約工作，按照《京都議定書》約定，及時編制和提交國家履約信息通報，并首次提出探索建立碳排放交易市場。2017年12月，國家發(fā)改委印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，標(biāo)志著全國碳排放權(quán)市場的正式啟動。

2020年1月25日，生態(tài)環(huán)境部通過的三項管理規(guī)則標(biāo)志著碳排放交易市場已經(jīng)構(gòu)建以《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則》（以下簡稱《登記規(guī)則》《交易規(guī)則》和《結(jié)算規(guī)則》）全國統(tǒng)一管理辦法。明確規(guī)定交易主體、注冊機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)，第三方核查機(jī)構(gòu)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。根據(jù)全國統(tǒng)一的管理辦法，各地方逐漸建立起具有地方特點(diǎn)的管理辦法。

（二）用能權(quán)交易

2015年9月，在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，用能權(quán)和碳排放權(quán)交易制度的決議被國家推上日程。2016年，國家發(fā)改委在《試點(diǎn)工作函》中指出，用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作將在浙江、福建、四川、河南展開。

2018年12月，福建、浙江正式啟動用能權(quán)有償使用和交易。2019年，四川省、河南省陸續(xù)啟動用能權(quán)交易市場。用能權(quán)交易現(xiàn)有法律體系只有各個試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，并且各個規(guī)定地區(qū)差異性較大，影響后續(xù)全國統(tǒng)一的用能權(quán)交易市場的建立發(fā)展。本文主要聚焦于四川省和浙江省的用能權(quán)試點(diǎn)情況。

（三）節(jié)能量權(quán)交易

2011年，研究建立合同能源管理項目節(jié)能量審核和交易制度的內(nèi)容在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》中提出。2013年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》出臺，同年，國家發(fā)改委同意成立自愿減排交易機(jī)構(gòu)，一些公司取得資質(zhì)，分別為深圳排放權(quán)交易所有限公司、北京環(huán)境交易所有限公司等。2014年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2014―2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案的通知》提出，“加快制定節(jié)能量交易工作實(shí)施方案，依托現(xiàn)有交易平臺啟動項目節(jié)能量交易”。北京綠色交易所于2013年至2015年開展了26項節(jié)能量交易，交易產(chǎn)品為節(jié)能項目經(jīng)產(chǎn)生的節(jié)能量以及節(jié)能產(chǎn)品的節(jié)能量指標(biāo)，其他交易所均未披露節(jié)能量交易的任何信息。福建、廣西、江蘇等地在2015年、2016年推進(jìn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行節(jié)能量交易，均未形成示范效應(yīng)。

這三項交易機(jī)制從廣義上說有著相同的本質(zhì)，都是對稀缺資源的使用和管理，但是制度對應(yīng)的市場有重疊的部分，現(xiàn)在碳排放及其交易制度已經(jīng)在我國實(shí)施運(yùn)行了很多年，較為完備，用能權(quán)交易也開展了相應(yīng)的試點(diǎn)工作，節(jié)能量權(quán)交易則剛剛起步，所以這三項機(jī)制的有機(jī)結(jié)合還需進(jìn)一步探究。

二、節(jié)能量權(quán)交易制度

（一）節(jié)能量制度的內(nèi)部差異

根據(jù)上述試點(diǎn)地區(qū)文件，初步整理出以下幾點(diǎn)不同：

1.節(jié)能量的范圍不同

山東省節(jié)能量主要包括重點(diǎn)用能單位節(jié)能量和項目節(jié)能量，是指在為實(shí)現(xiàn)相同目的或者滿足同等需要的條件下能源消耗減少的數(shù)量。其中，山東省的項目節(jié)能量主要針對經(jīng)政府確認(rèn)有資質(zhì)的單位，通過技術(shù)改造提升資源利用效率而形成的節(jié)能量，不包括調(diào)整原有產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和擴(kuò)大產(chǎn)能等實(shí)現(xiàn)的節(jié)能效果。簡而言之，山東省的節(jié)能量交易就是用能企業(yè)或者節(jié)能服務(wù)公司通過優(yōu)化能源管理方式和技術(shù)升級等形成項目節(jié)能量，將由此形成的節(jié)能量額轉(zhuǎn)讓給金融機(jī)構(gòu)等政府指定的相關(guān)受讓方的行為。而江蘇省的項目節(jié)能量與山東省相重合的部分是技術(shù)改造升級所形成的節(jié)能量，不包括能源管理優(yōu)化所形成的，除此之外增設(shè)了企業(yè)淘汰或更換高耗能、低收率的生產(chǎn)裝置的能源減量，其節(jié)能量的計算標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮行業(yè)新增的產(chǎn)能和區(qū)域內(nèi)能源消耗增量控制的相關(guān)能耗減量和等量置換的規(guī)定，與山東省相比，江蘇省節(jié)能量的計算方法更為復(fù)雜。福建省的節(jié)能量交易制度則僅限于重點(diǎn)單位的節(jié)能量，將項目節(jié)能排除在外。

2.交易主體與交易機(jī)構(gòu)的不同

福建省的交易主體是選擇省內(nèi)年耗能5000噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上的重點(diǎn)用能單位名單中的企業(yè)，山東省則將交易主體定為與政府簽訂節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書的重點(diǎn)用能單位、節(jié)能服務(wù)公司以及指定的銀行、金融投資公司等機(jī)構(gòu)，而江蘇省將符合條件的個人也列為節(jié)能量權(quán)的交易主體，為潛在的、可能的其他市場主體參與交易提供了可能性，擴(kuò)大了節(jié)能量市場的交易主體范圍。對于交易機(jī)構(gòu)的設(shè)置，各省也選擇了不同的道路，山東省通過行政授權(quán)的方式將全省節(jié)能量交易授權(quán)服務(wù)平臺授權(quán)給能源環(huán)境交易中心（籌），而福建省則通過行政委托的方式委托第三方機(jī)構(gòu)，同時明確第三方機(jī)構(gòu)履行節(jié)能量登記、交易、資金結(jié)算等職能，并且明文規(guī)定節(jié)能量指標(biāo)的分配、核查、登記與交易等環(huán)節(jié)，甚至規(guī)定提交交易申請的具體材料和交易合同必須涉及的具體內(nèi)容。

3.相關(guān)制度銜接與規(guī)則的細(xì)化不同

與山東省、福建省的試點(diǎn)方案相比，江蘇省的交易管理辦法著重于節(jié)能量審核、節(jié)能量交易和節(jié)能量的監(jiān)督管理。在節(jié)能量審核和交易方面，設(shè)計與碳排放交易制度的銜接，明確規(guī)定在實(shí)現(xiàn)碳排放交易的配額履約之后，被列入全國范圍內(nèi)碳排放權(quán)交易的相關(guān)重點(diǎn)單位才能進(jìn)行節(jié)能量的審核和交易，不僅未完成碳排放配額履約任務(wù)的不得出售節(jié)能量，而且完成履約的單位也要在三個月期限內(nèi)進(jìn)行交易。在監(jiān)督管理方面更加細(xì)化，增加了第三方審核機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)的信息披露義務(wù)。針對交易過程中的違法或者失信行為，將計入省社會法人和自然人信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。在爭議調(diào)解方面，提出了針對節(jié)能量交易、使用矛盾糾紛解決可以先行申請由省經(jīng)濟(jì)和信息化委或者省節(jié)能量交易中心進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，協(xié)調(diào)不成或雙方無法達(dá)成一致時再付諸司法途徑解決。

（二）節(jié)能量交易和用能權(quán)交易、碳交易存在制度重復(fù)建設(shè)的問題

首先，“三交易”設(shè)計目的相同?！叭灰住倍际钦O(shè)置的節(jié)能市場機(jī)制,旨在通過市場的有效配置達(dá)到節(jié)約資源的效果,以促進(jìn)用能單位節(jié)能低成本、高效率地實(shí)現(xiàn)區(qū)域節(jié)能降耗目標(biāo)。但是，節(jié)能量權(quán)交易的法律法規(guī)不完善，缺乏全國性的、具有推廣力和可實(shí)施性的方案，用能權(quán)交易與碳排放交易擁有細(xì)化且有可操作性的全國性法律法規(guī)和相對完善的配套制度，而節(jié)能權(quán)仍然停留于區(qū)域試點(diǎn)階段。

其次，“三交易”的規(guī)制對象存在競合。雖然三個交易制度在實(shí)踐過程中所設(shè)定的針對交易主體的耗能標(biāo)準(zhǔn)具有一定的差異, 但都包括各能源行業(yè)的重點(diǎn)用能單位，其中，節(jié)能量在此基礎(chǔ)上單列了項目節(jié)能量，但在實(shí)踐中，項目節(jié)能量在節(jié)能量交易中屬于少數(shù)。除此之外，節(jié)能量屬于最末端的治理，重點(diǎn)單位不僅被要求在完成碳排放配額履約之后才進(jìn)行節(jié)能量的現(xiàn)場審核，而且全國性的碳排放交易配額中包含部分節(jié)能量，節(jié)能量交易制度明文規(guī)定,這部分節(jié)能量如果在碳排放交易中有償取得，可以進(jìn)行相應(yīng)數(shù)量的抵扣或減量置換，這樣的制度設(shè)計使得真正的節(jié)能量交易市場少之又少。

三、用能權(quán)交易基于現(xiàn)有碳排放權(quán)交易市場d 框架運(yùn)行

（一）基于碳排放權(quán)交易市場框架的原因

碳排放權(quán)交易市場更為完善。碳排放權(quán)交易市場規(guī)范分為《登記規(guī)則》《交易規(guī)則》《結(jié)算規(guī)則》。《登記規(guī)則》共六章33條，《交易規(guī)則》共八章42條，《結(jié)算規(guī)則》共五章22條?！墩憬∮媚軝?quán)有償使用和交易管理辦法》（以下簡稱《浙江省辦法》）共五章18條。從條文數(shù)量可以直接看出，《浙江省辦法》不能完全包含用能權(quán)交易制度的內(nèi)容。從梳理方法來看，《浙江省辦法》主要通過交易程序梳理規(guī)則，碳排放權(quán)交易市場規(guī)范則是通過權(quán)利義務(wù)關(guān)系梳理文件，這就導(dǎo)致政府權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確，地方政府對用能權(quán)交易制度解釋權(quán)過大，并不利于全國統(tǒng)一市場的建立，更難以和全國碳排放權(quán)交易市場配合實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)。

用能權(quán)交易市場和碳排放權(quán)交易市場兩者具有一致性，前者控制前端能源總量分配，后者控制末端碳排放總量控制，是基于同一事情兩個方面的制度設(shè)計，存在許多相似之處。全國統(tǒng)一的兩個市場相互配合，需要在制度等級、重要規(guī)定等方面高度一致。因此，用能權(quán)交易市場以碳排放權(quán)交易市場為藍(lán)圖，清理制度設(shè)計冗余，協(xié)調(diào)整合成為碳排放權(quán)交易市場發(fā)展的途徑。

（二）用能權(quán)指標(biāo)與碳排放配額的銜接

《交易規(guī)則》第四十二條指出，碳排放權(quán)是指分配給重點(diǎn)排放單位的規(guī)定時期內(nèi)的碳排放額度?！墩憬∞k法》第八條指出用能權(quán)交易標(biāo)的為用能權(quán)指標(biāo)，以噸標(biāo)準(zhǔn)煤（等價值）為單位。《浙江省辦法》中碳排放配額指企業(yè)排放出多少噸碳，用能權(quán)指標(biāo)指企業(yè)獲得多少噸標(biāo)準(zhǔn)煤（等價值）。更進(jìn)一步分析，因為煤與碳的轉(zhuǎn)化具有一定的公式，用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額的換算關(guān)系為1:2．54，即1個用能權(quán)指標(biāo)相當(dāng)于2．54個碳排放配額。根據(jù)兌換方式，兩種指標(biāo)可以相互轉(zhuǎn)化，根據(jù)含量和獲得的能源總量來計算碳排放，這也是現(xiàn)在第三方核查機(jī)構(gòu)核查企業(yè)碳排放量時的主要做法。

兩種指標(biāo)的銜接也有利于兩種交易制度同級市場的銜接。兩種指標(biāo)對應(yīng)的市場都是兩層市場建設(shè)，一級市場為初始分配市場，二級市場為購買出售指標(biāo)或者配額的市場。在一級市場上，持有富余用能權(quán)指標(biāo)的用能單位，可以不在用能權(quán)交易市場上出售其用能權(quán)指標(biāo)，而是將用能權(quán)指標(biāo)用于履行碳排放配額清繳義務(wù)。根據(jù)一級市場的做法，在二級市場上，同級市場能否基于上述兌換公式經(jīng)行轉(zhuǎn)化？一個用能權(quán)指標(biāo)可以兌換幾個碳排放配額？兌換后的碳排放配額再進(jìn)入碳排放權(quán)交易市場經(jīng)行交易，將限制的用能權(quán)指標(biāo)兌換為更活躍的碳排放配額交易，以此來提高用能權(quán)二級市場的活力。

（三）用能權(quán)交易制度和碳排放權(quán)交易制度的機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)整合

兩項交易制度的目的都是希望通過制定市場規(guī)則來提高企業(yè)或者其他組織節(jié)能減排的積極性，加速雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，提高市場活力和交易效率是機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)整合的原則。

碳排放權(quán)交易制度設(shè)立了注冊機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)，注冊機(jī)構(gòu)構(gòu)建注冊登記系統(tǒng)，開設(shè)賬戶，記錄全國碳排放權(quán)持有、變更、清繳和注銷等信息，在結(jié)算程序中負(fù)責(zé)統(tǒng)一結(jié)算，是企業(yè)與結(jié)算銀行業(yè)務(wù)之間的橋梁。交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)交易系統(tǒng)賬戶的開立和運(yùn)行維護(hù)等工作，全國碳排放權(quán)集中統(tǒng)一交易。兩個機(jī)構(gòu)職責(zé)明確，并且由企業(yè)來承擔(dān)職能，除了監(jiān)管核查等方面政府部門參與外，交易程序運(yùn)行完全交給兩個機(jī)構(gòu)。

通過對比各試點(diǎn)地區(qū)用能權(quán)交易制度，以及用能權(quán)交易制度和碳排放權(quán)交易制度的機(jī)構(gòu)構(gòu)成，可以看出其在機(jī)構(gòu)構(gòu)成、職責(zé)與市場范圍上有較大差異。這一點(diǎn)不利于市場活力的激發(fā)和效率的提高，更不利于全國統(tǒng)一市場的形成。

《四川省用能權(quán)有償使用和交易管理暫行辦法》（以下簡稱《四川省辦法》）第十六條規(guī)定，“四川聯(lián)合環(huán)境交易所作為用能權(quán)交易機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)的內(nèi)容除了制定交易規(guī)則和維護(hù)交易秩序”此外，全文并沒有指出注冊機(jī)構(gòu)，但注冊機(jī)構(gòu)構(gòu)建注冊系統(tǒng)的職責(zé)交給了四川省發(fā)展和改革委員會，同時其還承擔(dān)主管部門的監(jiān)督職責(zé)。

《浙江省辦法》將主管部門分為兩級，省級人民政府節(jié)能主管部門負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)用能權(quán)有償使用和交易的管理工作。市、縣兩級人民政府節(jié)能主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)用能權(quán)有償使用和交易的組織實(shí)施和統(tǒng)計監(jiān)管工作。具體的實(shí)施和系統(tǒng)的建立則交給縣級以上公共資源交易機(jī)構(gòu)，實(shí)時監(jiān)測工作交給縣級以上能源監(jiān)察機(jī)構(gòu)，構(gòu)建系統(tǒng)的技術(shù)支持由縣級以上人民政府節(jié)能主管部門委托浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心進(jìn)行。

通過兩個試點(diǎn)地區(qū)用能權(quán)辦法，發(fā)現(xiàn)負(fù)責(zé)用能權(quán)交易的機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同。四川聯(lián)合環(huán)境交易所是一家有限責(zé)任公司，而浙江省實(shí)際交易的機(jī)構(gòu)是縣級公共資源交易機(jī)構(gòu)，雖然這樣做在試點(diǎn)前期通過政府的力量可以加快制度的落地與實(shí)施。但是隨著市場的不斷擴(kuò)大、交易主體的增加，作為可以盈利的公司，運(yùn)行效率和積極性比政府機(jī)構(gòu)更高，相對政府機(jī)構(gòu)的任務(wù)和成本不斷增加，除了交易需要財政支出，監(jiān)測和系統(tǒng)維護(hù)技術(shù)工作都需要更多的財政支出。從碳排放權(quán)交易制度的機(jī)構(gòu)性質(zhì)來看，將碳排放權(quán)交易制度的職責(zé)交給企業(yè)是大勢所趨，是對市場的承認(rèn)，有利于提高市場效率。

在市場運(yùn)行中，用能權(quán)交易主要依靠交易平臺（系統(tǒng)）運(yùn)行。四川省聯(lián)合環(huán)境交易所作為交易機(jī)構(gòu)，省內(nèi)交易主體、購買、出售行為必須經(jīng)過四川省聯(lián)合交易所平臺，《四川聯(lián)合環(huán)境交易所用能權(quán)交易規(guī)則（試行）》第十八條規(guī)定，交易參與人在交易系統(tǒng)中經(jīng)行意向申報和成交申報。浙江省的交易平臺依靠縣級以上公共資源交易機(jī)構(gòu)，《浙江省辦法》第十二條規(guī)定了交易程序，依靠縣級以上政府公告公示的方式經(jīng)行交易。由于交易機(jī)構(gòu)管轄的市場范圍不同，縣級以上政府公告公式的方式也有著很強(qiáng)的指向性,即本縣內(nèi)的交易主體經(jīng)行交易,浙江省這種運(yùn)行模式需要依靠流暢的信息溝通機(jī)制才能建立起完整的浙江省用能權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)，如果信息不暢通，就會導(dǎo)致其他縣市無法及時獲取信息，各個封閉市場獨(dú)自交易，省內(nèi)交易市場失去活力。同時縣級以上公告資源交易機(jī)構(gòu)因為交易制度嚴(yán)格度不同，或者出現(xiàn)偏向本轄區(qū)區(qū)域、企業(yè)規(guī)避嚴(yán)格制度等現(xiàn)象。

通過比較用能權(quán)制度和碳排放權(quán)制度，發(fā)現(xiàn)用能權(quán)試點(diǎn)兩地區(qū)都沒有劃分注冊機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)，直接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確。四川省和浙江省的注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)都是由四川省發(fā)改委建立的，在后續(xù)規(guī)定交易機(jī)構(gòu)的情況下，自己承擔(dān)交易機(jī)構(gòu)本該承擔(dān)的職責(zé)，不利于四川聯(lián)合環(huán)境交易所地位的確立和管理經(jīng)驗的積累，不利于浙江省之后走向全國市場發(fā)展。

結(jié)合用能權(quán)交易試點(diǎn)制度，在試點(diǎn)階段，應(yīng)當(dāng)要求各省建立交易所建立交易系統(tǒng)，根據(jù)省內(nèi)情況，交易所可以下派機(jī)構(gòu)經(jīng)行市區(qū)縣地方交易市場經(jīng)行微調(diào)兼顧各方利益。在走向全國統(tǒng)一道路后，也應(yīng)當(dāng)成立第三方機(jī)構(gòu)來承擔(dān)注冊結(jié)算業(yè)務(wù)，職責(zé)明確，避免行政干預(yù)。

文章通過分析三項制度的發(fā)展概況，根據(jù)現(xiàn)有文件把握制度設(shè)計的不同，考慮優(yōu)缺點(diǎn)提出自己建議。節(jié)能量權(quán)現(xiàn)在發(fā)展不充分，處于停擺狀態(tài)，碳排放權(quán)交易可以取代節(jié)能量權(quán)交易，配合用能權(quán)交易一起運(yùn)行。本文只是略有提及兩項制度的協(xié)調(diào)整合，實(shí)際市場制度的銜接還有許多問題需要解決。