耕地占用稅征收行政公益訴訟類案監(jiān)督辦案啟示

● 祝紅雨 婁榮斌 謝 凱/文

耕地占用稅是國家稅收的重要組成部分，以納稅人實際占用的耕地面積作為計稅依據(jù)。實踐中，由于稅務部門和相關行政機關信息不對稱，導致未經(jīng)批準占用的耕地漏征耕地占用稅的現(xiàn)象普遍存在，造成國有財產(chǎn)損失。筆者所在的T縣人民檢察院（以下簡稱“T縣檢察院”）以非法占地未征收耕地占用稅的個案線索為切入點，依托數(shù)字賦能，搭建數(shù)據(jù)模型，延展類案監(jiān)督，并在制發(fā)檢察建議督促追繳稅款的同時，推動稅收征收閉環(huán)監(jiān)管和案涉耕地復墾，實現(xiàn)了從個案辦理式監(jiān)督到類案治理式監(jiān)督的路徑迭代，取得了數(shù)據(jù)賦能法律監(jiān)督的示范效應。

一、基本案情

2021年上半年，T縣檢察院在開展H市人民檢察院部署的“國土智護”公益訴訟專項行動時，發(fā)現(xiàn)某生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司（以下簡稱“某生態(tài)公司”）非法占用耕地但未繳納耕地占用稅的線索。經(jīng)進一步調查發(fā)現(xiàn)：2016年2月，某生態(tài)公司未經(jīng)縣級以上國土部門審批，擅自占用某村集體土地3258平方米建造旅游設施和其他景觀設施，勘測的項目占地不符合規(guī)劃面積。T縣國土資源局于2017年5月2日對某生態(tài)公司非法占地行為作出土地違法行政處罰決定。但T縣稅務局一直未對某生態(tài)公司非法占地產(chǎn)生的耕地占用稅進行依法征收，造成國有財產(chǎn)流失。

二、監(jiān)督過程

（一）數(shù)字辦案

T縣檢察院發(fā)現(xiàn)前述某生態(tài)公司未被征收耕地占用稅的問題并非個案，遂引入數(shù)字化辦案方式，在個案線索基礎上，借助T縣政府門戶網(wǎng)站政府信息公開平臺、裁判文書網(wǎng)、釘釘企典、稅務部門稅收征收系統(tǒng)等數(shù)據(jù)載體平臺，以“非法占地”為關鍵詞，篩選出相關行政處罰決定書、行政裁定書、企業(yè)基本信息等案涉所需相關電子數(shù)據(jù)，并導入數(shù)據(jù)監(jiān)督分析模型，通過關鍵詞篩查、數(shù)據(jù)分析比對碰撞、人工二次梳理等步驟環(huán)節(jié)，剔除當事人為自然人的案件、名稱不一致的案件以及企業(yè)已注銷、破產(chǎn)的案件，鎖定未繳納耕地占用稅的違法行為，發(fā)現(xiàn)案件線索12條，初步查明12家企業(yè)約3.2萬平方米耕地存在未經(jīng)批準占用、稅收部門未依法征收相應耕地占用稅的事實。2021年7月22日，T縣檢察院向T縣稅務局發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法履行征收職責，開展專項整治，堵塞監(jiān)管漏洞。此后，T縣檢察院進一步擴大監(jiān)督視角，對全縣近5年來非法占地情況進行梳理排摸，精準發(fā)現(xiàn)2017年以來涉耕地占用稅案件監(jiān)督線索134條，并同步移送稅務部門，實現(xiàn)了從“數(shù)量驅動、個案為主、案卷審查”個案辦理式監(jiān)督向“質效導向、類案為主、數(shù)據(jù)賦能”類案治理式監(jiān)督轉型。

T縣稅務局收到檢察建議后，高度重視，召開專題會議研究，同步組建專項整治工作小組，著手制定專項整治工作方案，并根據(jù)工作難易程度分階段推進整治工作，先行對檢察建議書中涉及的12家企業(yè)和2021年被行政處罰的19戶納稅主體展開追繳工作，再對2017年以來的非法占地未繳耕地占用稅情況進行核查，梳理出應繳納耕地占用稅企業(yè)210戶，涉及應征未征稅款2500余萬元、滯納金2600余萬元。

（二）爭議焦點

本案的爭議焦點在于如何計算耕地占用稅滯納金的征收期限。稅務部門認為，根據(jù)《稅收征管法》第32條規(guī)定，納稅人應從滯納稅款之日起，按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金，且應當適用第52條第3款無期限追征的規(guī)定，即對偷稅、抗稅、騙稅的，稅務機關追征期限不受前款規(guī)定期限的限制。

對此，筆者認為，本案并不屬于偷稅、抗稅、騙稅的情形，不能適用無限期追征的規(guī)定。那么是否屬于第52條第1款之規(guī)定或者是否屬于第52條第2款之規(guī)定，即因稅務機關的責任或者因納稅人、扣繳義務人計算錯誤等失誤，造成未繳或者少繳稅款的。經(jīng)對本案進一步梳理研判，本案是由于規(guī)劃和自然資源部門在行政處罰時未告知當事人需繳納耕地占用稅、處罰后也未將行政處罰決定書移送稅務機關，稅務機關亦未主動向規(guī)劃和自然資源部門索要非法占地行政處罰信息，當事人對非法占地需要繳納耕地占用稅的規(guī)定不知情等多重因素導致，既不屬于稅務機關的直接責任，亦不屬于納稅人計算錯誤的情形。且究其背后原因有兩個：一方面，耕地占用稅以前屬地方稅，由地方財政部門征收，征管相對而言不夠嚴格，而國地稅合并后，涉耕地占用稅征收相關工作未能妥善銜接；另一方面，《耕地占用稅法》雖自2019年9月實施，但實踐中部分行政機關并不了解相關規(guī)定，亦未建立起協(xié)作配合機制，導致《耕地占用稅法》落地實效大打折扣。

在此基礎上，筆者認為本案中納稅人的行為應當屬于《稅收征管法》）第64條第2款規(guī)定的情形，即“納稅人不進行納稅申報，不繳或者少繳應納稅款的情形”，同時，根據(jù)國家稅務總局《關于未申報稅款追繳期限問題的批復》之規(guī)定，即前述第64條第2款規(guī)定的情形，其追征期按照《稅收征管法》第52條規(guī)定的精神，一般為3年。故本案中，對于納稅人不進行納稅申報的，稅務機關應當依法追繳納稅人稅款及滯納金，并按3年的追征期追征滯納金。上述觀點亦最終被稅務機關采納，成為推動其依法履職的規(guī)范根據(jù)。

（三）監(jiān)督成效

1.同步推進依法追繳與耕地復墾。截至目前，T縣稅務局已督促72戶納稅主體整改完畢，完成追繳稅款及滯納金500余萬元。在此基礎上，T縣檢察院持續(xù)強化跟進監(jiān)督，推動規(guī)劃和自然資源部門開展非法占地專項整治“回頭看”，對應拆未拆、應退未退、應復墾未復墾等違法行為進行再梳理、再整治，督促拆除違法建筑1萬余平方米，收回被占用耕地3萬余平方米，復墾耕地3.5萬余平方米。

2.同步推動建章立制與閉環(huán)監(jiān)管。T縣檢察院跳出就案辦案，牽頭組織稅務、規(guī)資、林水、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、綜合行政執(zhí)法等部門召開座談磋商，會簽耕地占用稅部門協(xié)作和信息共享機制，明確涉稅信息共享內容、方式、周期等，有效串起臨時占地審批、農(nóng)用地轉用、土地復墾、耕地占用稅等信息傳遞鏈條，實現(xiàn)信息及時共享、線索互通有無。

3.同步推介經(jīng)驗做法與專項開展。及時向上級檢察院報送經(jīng)驗做法，推動在全市范圍內開展耕地占用稅征收專項監(jiān)督行動，發(fā)現(xiàn)類似案件線索23條，向稅務等相關職能部門制發(fā)檢察建議7份，其中，Y區(qū)已追繳耕地占用稅稅款及滯納金4840萬元。此外，本案亦入選全省數(shù)字檢察“一本賬S1”、全省檢察機關數(shù)字化辦案指引、第一批全省數(shù)字檢察監(jiān)督模型、全市檢察機關十大法律監(jiān)督案例和大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督案例，并被納入2022年度全省公益訴訟工作要點，初步實現(xiàn)了“一域突破、全省共享”的規(guī)模效應。

三、辦案啟示

身處大數(shù)據(jù)發(fā)展洪流的當下，檢察辦案尚需樹立大數(shù)據(jù)思維，強化大數(shù)據(jù)方法在辦案中的實際運用。［1］參見秦志松、汪勇專：《從形式到實質：大數(shù)據(jù)下檢察辦案的優(yōu)化路徑》，《東南法學》2016年第1期。耕地占用稅征收行政公益訴訟類案監(jiān)督亦需融貫于“檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”中，以能動履職為支撐，以數(shù)字思維為牽引，以剛性監(jiān)督為落腳，全力筑牢耕地和國有財產(chǎn)“雙重保護”。

（一）緊盯稅收“漏洞”，強化依法能動履職

司法實踐中，由于《耕地占用稅法》普及成效不顯，相關行政機關或者納稅人對該稅種“全然不知”，加之職能部門間信息不暢，導致該稅種易成為稅收監(jiān)管的“盲區(qū)”。基層檢察機關在落實上級檢察院關于加強國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓領域公益訴訟檢察工作部署時，應立足基層實際，重點聚焦“隱秘角落”，依托檢察職能，推動及時止損，聚力守護國有財產(chǎn)。具體要以耕地占用稅應繳未繳、應征未征為切入點，既要錨定稅務機關未依法征收未經(jīng)批準占用耕地產(chǎn)生的耕地占用稅情形，充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能，主動開展專項監(jiān)督，依法制發(fā)檢察建議，督促相關職能部門堵塞耕地占用稅征收“漏洞”“盲點”；又要立足雙贏多贏共贏，及時回應執(zhí)法爭議焦點，通過對耕地占用稅相關法條、批復等整體復盤，統(tǒng)籌考量對納稅人“秋后算賬”可能遇到的現(xiàn)實阻礙，合理劃定征收范疇，助推依法追繳。

（二）深化數(shù)字思維，推動全域系統(tǒng)治理

檢察機關在辦理耕地占用稅征收行政公益訴訟案件時，要精準把握檢察大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中的法律監(jiān)督脈絡［2］參見葉偉忠：《檢察工作高質量發(fā)展示范窗口的能動創(chuàng)建——以浙江杭州檢察工作為觀察視角》，《人民檢察》2022年第10期。，結合辦案實際，積極擘畫耕地占用稅數(shù)字監(jiān)督藍圖，努力實現(xiàn)法律監(jiān)督從“量”的積累邁向“質”的嬗變。具體要以大數(shù)據(jù)思維為牽引，穩(wěn)步提升數(shù)據(jù)運用和線索研判能力，并以數(shù)字化融合監(jiān)督工作機制為突破口，打破部門壁壘，成立工作小組，進而通過個案解析、梳理數(shù)據(jù)分析研判要素、搭建數(shù)據(jù)監(jiān)督模型等，達到高效精準摸排類案線索的目的，推動解決當前存在的碎片治理、被動治理等問題，持續(xù)輸出數(shù)字檢察實戰(zhàn)實效成果。［3］參見翁躍強：《以數(shù)字化賦能檢察機關參與和服務市域社會治理現(xiàn)代化》，《人民檢察》2021年第14期。重點要充分借助政府門戶網(wǎng)站信息公開平臺、裁判文書網(wǎng)等已有數(shù)據(jù)載體平臺進行案涉相關數(shù)據(jù)抓取，進而通過數(shù)據(jù)篩查、比對、碰撞等方式，精準發(fā)現(xiàn)類案監(jiān)督線索。在此基礎上，注重跟進監(jiān)督，推動稅收和耕地領域整體智治。此外，還可以耕地占用稅數(shù)字辦案為基準，推動建立數(shù)字檢察“總分總”工作機制，第一個“總”就是數(shù)字專班、案管部門加強前端統(tǒng)籌，成立線索征集、研判、管理處置工作小組；第二個“分”就是分流處置線索，組成辦案單元，逐一推進落地；第三個“總”就是要打造數(shù)字底座，建立數(shù)據(jù)池、駕駛艙，實現(xiàn)數(shù)據(jù)歸集，切實為數(shù)字辦案提供數(shù)據(jù)支撐。

（三）注重舉一反三，釋放監(jiān)督連鎖效應