勞動(dòng)爭議民事訴訟中公民代理制度的完善

● 葉 銳 鐘 銳 匡牧霞/文

公民代理是指非法律職業(yè)的普通公民擔(dān)任訴訟當(dāng)事人的代理人，按照法律規(guī)定的程序和權(quán)利、義務(wù)參與訴訟的一種活動(dòng)。公民代理制度是我國訴訟代理制度的重要組成部分，作為律師代理制度的補(bǔ)充，彌補(bǔ)了律師代理資源配給的不足，保障了當(dāng)事人訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在促進(jìn)矛盾化解和保障訴訟程序的順利開展等方面起到了積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展,以牟利為目的的違規(guī)公民代理人大量出現(xiàn)在民事訴訟活動(dòng)，尤其是勞資糾紛中，給我國民事訴訟公民代理制度司法實(shí)踐帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文擬結(jié)合一起違規(guī)公民代理民事檢察監(jiān)督案，就檢察機(jī)關(guān)如何推動(dòng)完善公民代理制度提出相關(guān)思考，以供借鑒。

一、基本案情

2015年6月4月，曾某某注冊(cè)成立成都市某公司，經(jīng)營范圍包括預(yù)包裝食品、按摩、保健服務(wù)，曾某某為法定代表人。從2015年12月起,曾某某主動(dòng)聯(lián)系勞動(dòng)者，利用該公司與勞動(dòng)者簽訂兼職勞動(dòng)協(xié)議，再以勞動(dòng)者所在單位推薦公民的形式作為訴訟代理人從事公民代理活動(dòng)，代理民事案件共計(jì)45件。部分案件中，曾某某僅提供授權(quán)委托書、公司推薦函、營業(yè)執(zhí)照、員工證明，未提供勞動(dòng)關(guān)系證明材料；其他案件中，曾某某提供某公司作為甲方與乙方當(dāng)事人簽訂的兼職勞動(dòng)協(xié)議，經(jīng)調(diào)查，該協(xié)議系雙方為完成訴訟活動(dòng)而簽訂，不存在真實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。此外，上述案件中有24件為同一審判員審理，部分案件中對(duì)方訴訟代理人對(duì)曾某某的代理人資格提出異議，但法院未作出處理意見。在代理的案件和解或者判決后，曾某某按當(dāng)事人獲取勞動(dòng)賠償金額的30%—40%不等收取代理費(fèi)。案涉公司、曾某某與45件案件中的當(dāng)事人均無勞動(dòng)關(guān)系。

四川省成都市龍泉驛區(qū)人民檢察院（以下簡稱“龍泉驛區(qū)檢察院”）經(jīng)過調(diào)查核實(shí)查明，曾某某為達(dá)到多次訴訟獲取非法高額利益的目的，將同一勞動(dòng)爭議拆分起訴，利用《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》（以下簡稱《勞動(dòng)合同法》）對(duì)善意勞動(dòng)者弱勢(shì)一方的保護(hù)，惡意挑起勞資糾紛，利用企業(yè)勞動(dòng)管理制度漏洞，虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系，多次從事違規(guī)公民代理，在全省三級(jí)法院以訴訟代理人身份參與案件上百件。龍泉驛區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)，法院在民事審判活動(dòng)中存在對(duì)曾某某作為公民代理人提交資料的形式審查不完備、未對(duì)當(dāng)事人與推薦單位之間的勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查等問題，于2022年7月向法院制發(fā)檢察建議，建議法院對(duì)上述45件案件進(jìn)行糾正和查處。針對(duì)案件辦理反映的公民代理職業(yè)化、有償化以及惡意拆分案件等共性問題，向區(qū)司法局發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，建議其推進(jìn)公民代理規(guī)范化制度建設(shè)，健全以群眾需求為導(dǎo)向的法律援助體系。同時(shí)，向區(qū)人社局發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，建議其加大對(duì)企業(yè)勞動(dòng)合同實(shí)施的執(zhí)法監(jiān)察力度，構(gòu)建跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。

2022年7月，區(qū)法院函復(fù)檢察機(jī)關(guān)：充分采納檢察建議，對(duì)違規(guī)公民代理案件啟動(dòng)全面糾正工作，在立案審查階段不準(zhǔn)許曾某某代理案件20余件，并就公民代理實(shí)質(zhì)審查問題進(jìn)行專題研究并完善制度建設(shè)。2022年8月，龍泉驛區(qū)檢察院會(huì)同區(qū)法院、區(qū)人社局、區(qū)總工會(huì)、區(qū)工商聯(lián)制定《構(gòu)建勞動(dòng)爭議全鏈條溯源治理協(xié)作機(jī)制的實(shí)施意見》，從發(fā)揮基層工會(huì)作用、健全企業(yè)勞動(dòng)管理、推動(dòng)公民代理審查制度規(guī)范化建設(shè)等方面加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同為勞動(dòng)者提供多途徑、多層次糾紛解決渠道，推進(jìn)勞動(dòng)爭議案件一攬子調(diào)處和全鏈條解決。

二、民事訴訟中公民代理制度運(yùn)行存在的問題

檢察機(jī)關(guān)以此案為切入點(diǎn)，系統(tǒng)梳理龍泉驛區(qū)公民代理民事訴訟案件100余件，發(fā)現(xiàn)民事訴訟中公民代理制度運(yùn)行存在以下問題：

（一）勞動(dòng)爭議領(lǐng)域違規(guī)公民代理案件高發(fā)

近年來，勞動(dòng)者的維權(quán)意識(shí)在逐步增強(qiáng)，勞動(dòng)糾紛案件數(shù)量呈上升趨勢(shì)，勞資矛盾日益突出。勞動(dòng)法律體系及法律關(guān)系相對(duì)來說較為簡單，有部分勞動(dòng)者在自己經(jīng)歷過勞動(dòng)糾紛訴訟后，對(duì)勞動(dòng)糾紛相關(guān)法律規(guī)定相對(duì)熟悉，逐漸開始進(jìn)行公民代理，但由于其并不滿足法律規(guī)定的公民代理的條件，遂通過偽造相關(guān)證明材料等方式進(jìn)行公民代理。龍泉驛區(qū)檢察院通過開展民事審判活動(dòng)監(jiān)督，系統(tǒng)梳理全區(qū)公民代理民事訴訟案件，發(fā)現(xiàn)在100余件違規(guī)公民代理案件中，有90%的案件為勞動(dòng)爭議案件。

（二）虛構(gòu)身份關(guān)系進(jìn)行公民代理

民事訴訟法規(guī)定，只有當(dāng)事人的近親屬或工作人員，當(dāng)事人所在社區(qū)、單位以及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體推薦的公民才可以被委托為公民代理人。在實(shí)踐中，存在公民代理人與當(dāng)事人相互串通，通過虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系、出具虛假推薦材料進(jìn)行公民代理的情況。在上述案例中，曾某某為方便進(jìn)行公民代理而注冊(cè)成立公司，該公司并無實(shí)際經(jīng)營業(yè)務(wù)。曾某某與當(dāng)事人相互串通，以該公司名義出具虛假的勞動(dòng)關(guān)系證明材料，虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系，冒充與當(dāng)事人同單位的工作人員進(jìn)行公民代理。

（三）公民代理收取代理費(fèi)隨意，職業(yè)化傾向明顯

在司法實(shí)踐中，存在著大量通過公民代理獲取高額報(bào)酬的情形，公民代理職業(yè)化趨勢(shì)凸顯。在案例中，曾某某在代理的案件和解或者判決后，按當(dāng)事人獲取勞動(dòng)賠償金額的30%—40%不等收取代理費(fèi)，獲取報(bào)酬遠(yuǎn)高于法律服務(wù)市場價(jià)格，其還以此方式長期牟利。

（四）公民代理人挑唆當(dāng)事人濫用訴權(quán)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定

公民代理人通常具備一些基礎(chǔ)的法律知識(shí)，為通過公民代理牟利，在案件當(dāng)事人本無訴訟之意時(shí)，挑唆當(dāng)事人起訴或上訴，甚至在明知當(dāng)事人的訴請(qǐng)缺乏依據(jù)的情況下，仍積極鼓動(dòng)當(dāng)事人訴訟，不僅給當(dāng)事人帶來訴累和經(jīng)濟(jì)損失，增加法院的司法成本，還影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。在案例中，曾某某通過各種途徑主動(dòng)聯(lián)系勞動(dòng)者，自稱是具有訴訟經(jīng)驗(yàn)、熟悉法院業(yè)務(wù)的代理人，尤其擅長代理勞動(dòng)糾紛案件，騙取當(dāng)事人信任后進(jìn)行代理活動(dòng)。

三、違規(guī)公民代理頻發(fā)的原因分析

（一）公民代理法律規(guī)定過于籠統(tǒng)

最高法《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法司法解釋》）對(duì)公民代理的程序和條件予以規(guī)范，明確了公民代理人出庭必備手續(xù)、社會(huì)團(tuán)體推薦的公民代理人具備條件等內(nèi)容，與民事訴訟法共同規(guī)范了我國公民代理制度的實(shí)施。以職業(yè)法律人為主、特定身份公民為輔的代理體系得到確立。［1］參見許尚豪：《公民代理民事訴訟的法理反思及制度完善》，《法學(xué)論壇》2017年第4期。但是《民訴法司法解釋》只對(duì)當(dāng)事人近親屬、工作人員及社會(huì)團(tuán)體推薦公民作出了細(xì)化規(guī)范，對(duì)當(dāng)事人所在社區(qū)、單位推薦的公民應(yīng)當(dāng)具備何種條件并未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

（二）職能部門勞動(dòng)服務(wù)保障滯后

根據(jù)《勞動(dòng)合同法》《中華人民共和國工會(huì)法》等相關(guān)法律規(guī)定，人社部門依法對(duì)勞動(dòng)合同制度的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督管理，工會(huì)依法維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，對(duì)勞動(dòng)者權(quán)益受損等情況，有權(quán)要求有關(guān)部門依法處理，可以要求用人單位對(duì)履行勞動(dòng)合同不規(guī)范的情況進(jìn)行糾正，并支持和幫助勞動(dòng)者申請(qǐng)仲裁、提起訴訟。龍泉驛區(qū)檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)，一是小微企業(yè)勞動(dòng)合同不規(guī)范情況較為突出，職能部門對(duì)企業(yè)勞動(dòng)合同履行情況缺乏有效監(jiān)管。二是職能部門勞動(dòng)服務(wù)保障功能宣傳不到位，勞動(dòng)者尋求職能部門幫助意識(shí)不足。三是工會(huì)提供法律援助條件有嚴(yán)格的限制。目前職工向工會(huì)法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)委托代理法律援助，需要符合經(jīng)濟(jì)有關(guān)的困難標(biāo)準(zhǔn)，或雖未達(dá)到經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明本人權(quán)益被嚴(yán)重侵害，條件嚴(yán)格，實(shí)踐中存在適用困難。

（三）公民代理行政監(jiān)管缺失

對(duì)律師與法律工作者的職業(yè)準(zhǔn)入與執(zhí)業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督管理由司法行政部門負(fù)責(zé)，而對(duì)于公民代理進(jìn)行行政監(jiān)管的部門則尚不明確。司法部、原國家工商行政管理局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法律服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》（已失效），明確了司法行政機(jī)關(guān)是法律服務(wù)業(yè)的主管部門，行使統(tǒng)一的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但該文件2004年已被廢止。龍泉驛區(qū)檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)人員表面為公民代理，實(shí)則系以營利為目的長期從事隱蔽的有償法律服務(wù)活動(dòng)，干擾律師業(yè)務(wù)的正常開展和人民法院審判活動(dòng)的順利進(jìn)行，影響法律服務(wù)的正常秩序。更有甚者為了規(guī)避監(jiān)管和審查，不直接辦理授權(quán)委托手續(xù)，不出席參加庭審，轉(zhuǎn)而通過代為制作法律文書、旁聽庭審、出謀劃策等方式，間接進(jìn)行代理活動(dòng)并收取高額費(fèi)用，給行政監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。

（四）法院對(duì)公民代理的審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

根據(jù)《民訴法司法解釋》第88條，當(dāng)事人所在單位推薦的公民進(jìn)行公民代理應(yīng)當(dāng)提交身份證件、推薦材料和當(dāng)事人屬于該單位的證明材料。即以“當(dāng)事人所在單位推薦的人”作為訴訟代理人的前提條件是當(dāng)事人與單位存在合法、真實(shí)、持續(xù)的勞動(dòng)人事關(guān)系。龍泉驛區(qū)檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)人員專門成立公司用于公民代理，通過公司出具虛假勞動(dòng)協(xié)議、員工證明，在授權(quán)委托書中注明當(dāng)事人系公司員工，得以進(jìn)行公民代理。法院作為審查主體在立案審查和庭審前核對(duì)訴訟代理人身份時(shí)，對(duì)公民代理人的資格審查標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。案例中，曾某某從事違規(guī)公民代理45件案件，在部分案件中提交了單位出具的證明、推薦函、勞動(dòng)協(xié)議，部分案件中只提供了單位出具的證明、推薦函，所有案件均未提交工資發(fā)放、社會(huì)保險(xiǎn)繳納等能證實(shí)當(dāng)事人與推薦單位之間關(guān)系的證明材料，法院在審查代理資格時(shí)缺乏統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)。

四、檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)完善公民代理制度的舉措

（一）推動(dòng)完善相關(guān)配套法律規(guī)范

截至2022年9月，上海、浙江、重慶等地高院、司法廳已發(fā)布規(guī)范性法律文件，對(duì)公民代理具體規(guī)范進(jìn)行細(xì)化，要求法院在審理案件中設(shè)立公民代理訴訟告知制度，當(dāng)事人所在單位推薦的人進(jìn)行公民代理，應(yīng)提交合法勞動(dòng)關(guān)系證明材料，并且明確規(guī)定不允許以謀取經(jīng)濟(jì)利益為目的、變相收受委托人服務(wù)費(fèi)用的公民代理及其法律責(zé)任，這些文件對(duì)法律層面的不足進(jìn)行了細(xì)化補(bǔ)充，在規(guī)范公民代理制度運(yùn)行、凈化法律服務(wù)市場方面取得了較好的效果。因此，檢察機(jī)關(guān)可以通過開展公民代理民事類案檢察監(jiān)督，梳理出當(dāng)前公民代理制度在運(yùn)行中存在的問題，為法律規(guī)定的完善提供實(shí)踐樣本，推動(dòng)出臺(tái)司法解釋對(duì)公民代理民事訴訟活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制，明確公民代理不得收取勞動(dòng)報(bào)酬、對(duì)“單位推薦的人”擔(dān)任訴訟代理人時(shí)證明合法勞動(dòng)關(guān)系的必備材料、公民代理人登記備案程序、法院審查標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，使公民代理制度運(yùn)行有法可依，實(shí)現(xiàn)制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）聯(lián)合職能部門共同維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化與人社、工會(huì)、司法行政等部門的協(xié)同配合，通過采取座談、實(shí)地調(diào)研和走訪等方式共同維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。一是推動(dòng)人社部門強(qiáng)化對(duì)勞動(dòng)合同制度實(shí)施情況的監(jiān)督管理，全面掌握用人單位履行勞動(dòng)合同制度情況，尤其是督促小微企業(yè)完善勞動(dòng)合同制度，保障勞動(dòng)者合法權(quán)益。對(duì)損害勞動(dòng)者合法權(quán)益的要及時(shí)依法處理，并支持和幫助勞動(dòng)者依法維權(quán)。二是聯(lián)合人社、工會(huì)、司法行政等部門共同開展法治宣傳教育工作，并充分利用線上、線下等形式暢通勞動(dòng)者的訴求反映渠道，搭建與勞動(dòng)者溝通的橋梁。三是推動(dòng)職能部門強(qiáng)化公共法律援助供給，提升法律援助水平。推動(dòng)建立工會(huì)職工法律援助中心與政府法律援助中心援助線索、案件的流轉(zhuǎn)機(jī)制，明確規(guī)定對(duì)不符合政府法律援助條件但職工權(quán)益確實(shí)受到侵害的案件，以及涉及困難職工、農(nóng)民工群體的案件，由工會(huì)托底提供援助服務(wù)。

（三）推動(dòng)建立健全公民代理行政監(jiān)管制度

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化與司法行政部門的溝通聯(lián)系，一是建議司法行政部門將公民代理不得牟利納入監(jiān)管范圍。2010年9月16日最高法民一庭對(duì)重慶市高級(jí)人民法院《關(guān)于公民代理合同中給付報(bào)酬約定的效力問題的請(qǐng)示》答復(fù)明確：“未經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的公民個(gè)人與他人簽訂的有償法律服務(wù)合同，人民法院不予保護(hù)；但對(duì)于受托人為提供法務(wù)實(shí)際發(fā)生的差旅等合法費(fèi)用，人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求給予支持?！睂?shí)踐中，宜按答復(fù)意見將公民代理不得牟利納入監(jiān)管范圍。二是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，構(gòu)建法、檢、司三家互聯(lián)的案件信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公民代理信息互通互享，及時(shí)掌握有不良記錄的公民代理人員信息，由司法行政部門建立“黑名單制度”，不允許其進(jìn)行公民代理活動(dòng)，并定期向社會(huì)公布。三是建立違規(guī)公民代理配套處罰機(jī)制，對(duì)違規(guī)公民代理人擾亂訴訟秩序、惡意挑起訴訟、損害當(dāng)事人合法權(quán)益等行為予以行政處罰，切實(shí)保障法律服務(wù)有序開展。

（四）助推法院強(qiáng)化對(duì)公民代理的規(guī)范化管理和實(shí)質(zhì)審查