新時代背景下稅收治理原則再思考

王 勵

(云南財經大學 財政與公共管理學院，云南 昆明 650221)

人類關于國家征稅活動的思想源遠流長。作為一種既定歷史發(fā)展階段有關稅收的使命觀與價值觀(馬國強，2019)，它們往往通過集中對稅收職能、作用在哲學、法學、經濟學、社會學乃至宗教學等多領域多維度的綜合實踐、反映思考并加以整合與提煉，從而歸納出一系列的稅收原則，統(tǒng)領形成既定時期圍繞國家經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標所需要的稅收理論和制度體系，從根本上指引保障著一國稅收分配活動的順利開展。

自中華人民共和國成立至今，我國的治稅思想、原則在實踐發(fā)展中積淀形成了豐富而寶貴的經驗財富。當前，世界正處在百年未有之大變局中，我國則位于戰(zhàn)略發(fā)展進程的關鍵機遇期，需要進一步全面總結治理理念、思想并匯聚提升稅收工作原則，從而大力推進新時代中國特色社會主義的稅收治理改革扎實深入，在奮進中華民族偉大復興“第二個百年夢”的目標征程中開辟出更廣闊的前景。

一、中華人民共和國成立至1977年我國稅收工作指導思想的總體回顧

從根本上而言，一個時期的財稅工作理念、原則及目的定位，往往需要與國家該時期的經濟社會發(fā)展需要和制定的大政方針相應和。新民主主義革命時期(從1921年至1949年9月)，稅收工作是奪取革命政權與革命戰(zhàn)爭勝利的重要支柱；[1]在革命戰(zhàn)爭勝利后，1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，其中第四十條明確了“國家的稅收政策，應以保障革命戰(zhàn)爭的供給、照顧生產的恢復和發(fā)展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔”的基本方針。[2]為確保國民經濟從戰(zhàn)爭狀態(tài)中盡快恢復穩(wěn)定并不斷發(fā)展，在高度集中的計劃經濟體制模式下，隨后近三十年的稅收實踐集中圍繞鞏固新生政權、建設社會主義工業(yè)化國家而展開。

從1949年10月到1956年基本完成社會主義改造，社會主義經濟制度在我國基本確立。此后到1977年，中國共產黨帶領全國各族人民進行了社會主義建設道路的不斷探索，計劃經濟時代背景下的稅收實踐取得了很多寶貴的經驗和教訓。

1956年，生產資料私有制的社會主義改造取得了決定性勝利，我國公有制占絕對優(yōu)勢的社會主義經濟制度初步建立。但在1958-1960年的工業(yè)大躍進和“人民公社運動”中，因深受前蘇聯(lián)“非稅論”觀點及由其引申出來的“稅收無用論”思想左右，采取了片面簡化工商稅制甚至取消稅收的做法。稅種越減越少直至近乎單一稅制，稅務機構遭到極大削弱，稅務干部大批下放，原有穩(wěn)定有序的財稅工作受到很大沖擊，嚴重傷及國民經濟的正常穩(wěn)定運行。隨著后續(xù)國民經濟調整“八字方針”和財稅綜合平衡原則的提出和實踐，“左”的思想影響逐步得到清理。再梳理了社會主義稅收的性質和作用，恢復和健全了稅收制度和稅務機構，增加了稅務編制，調改了稅收負擔，改進了征收辦法，堵塞了稅收管理漏洞。

1966年至1976年期間，稅收被認為與公有制經濟和社會主義分配關系相矛盾，作用基本上被全盤否定。稅收制度被批為“煩瑣哲學”“條條專政”“管、卡、壓”，過度片面簡化；稅收工作被大幅削弱，財稅管理體制不斷反復調整，共計發(fā)生了七次變動。稅收管理權一再下放，稅收法紀遭到嚴重破壞，稅務機構又一次被大范圍撤并，大批稅務干部被下放勞動，出現了“有稅無人收、有稅不會收、有人不收稅”的混亂局面，國家財政資金運轉狀況急劇惡化，嚴重削弱了國家財政稅收對國民經濟的調控作用和監(jiān)督能力，偷稅漏稅情況嚴重，國家稅收遭受極大損失。1975年，鄧小平同志主持中央日常工作，抓緊進行了財政經濟的全面整頓，強調稅收在國家經濟建設中所具有的重要地位，重建了稅收管理體制，著手先后恢復了各級稅務職能部門，才使稅收管理各項工作逐步恢復正常并得到加強。[3]

回顧總結這個時期我國稅收工作的思想原則與實踐運行狀況，盡管因時代環(huán)境和內外部各方面條件因素的制約影響，以及錯綜復雜的形勢變動而有過曲折反復，但黨和國家領導下的稅收，始終保持以人民的根本利益為中心，抓好人民政權人民稅收工作為根本的宗旨不變。

二、改革開放后稅收工作思想原則和發(fā)展目標定位的根本轉變

1978年12月黨的十一屆三中全會的召開，確立了“解放思想、實事求是”的基本思想路線，提出了把全黨的工作重心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的根本指導方針。其后，至2011年間，我國社會主義市場經濟體制初步確立，改革開放逐漸深入，黨領導下的稅收思想和原則更多沿著適應社會主義市場經濟體制改革的方向發(fā)展；2012年黨的十八大召開以后，中國特色社會主義市場經濟建設進入新時代，國家治理戰(zhàn)略統(tǒng)一引領下的稅收工作更加朝向現代化科學治理邁進。

(一)改革開放初期，逐步適應社會主義市場經濟體制改革的稅收工作思想與原則主張

1982年9月召開的黨的十二大會議上，鄧小平總結了自中華人民共和國成立以來黨的歷史經驗，正式提出了“建設有中國特色的社會主義”的時代新命題；會議期間作出的《全面開創(chuàng)社會主義現代化建設新局面》的報告，提出了黨在新時期的總任務是把我國建設成為具有高度文明、高度民主的社會主義現代化強國，使黨成功地實現了具有重大歷史性意義的偉大轉變。[4]

在20世紀80年代改革開放初期“摸著石頭過河”的實踐嘗試中，稅收的經濟調節(jié)作用得到全面重視和運用。在稅收作為重要經濟杠桿的“稅收杠桿論”思想指引下，經由1984年的稅制改革，我國形成了“多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次”的復合稅制。其后，在向社會主義市場經濟體制轉軌的過渡階段，曾產生過“稅收萬能論”的思潮影響，片面夸大了稅收取得收入和調控宏觀經濟社會的功能和作用，把稅收視為解決改革中面臨的新情況新問題的首選“良藥”，脫離稅收征管現實條件先后開征了特別消費稅、筵席稅、固定資產調節(jié)稅等稅種，但稅制執(zhí)行效果并不理想。

1992年，黨的十四大正式確立了社會主義市場經濟體制的目標模式，及后1994年進行的工商稅制改革建立了初步適應社會主義市場經濟體制的稅制體系，并與分稅制改革相結合，較科學地梳理和規(guī)范了國家與企業(yè)、中央與地方、國家與納稅人之間的財稅分配關系，奠定了社會主義市場經濟體制運行的財稅基礎。這一次稅制改革，至今被認為是自中華人民共和國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內容最深刻的一次，標志著我國開始更加科學、理性地認識稅收在社會經濟發(fā)展中的職能作用，為社會主義市場經濟條件下微觀經濟主體公平市場競爭創(chuàng)造了基本條件，推動實現了經濟穩(wěn)定發(fā)展與稅收增長相輔相成。

進入21世紀，我國切實貫徹落實科學發(fā)展觀，扎實推進全國基本公共服務均等化，尤其重視稅收在調節(jié)收入分配、提高社會公平程度和促進經濟發(fā)展方式轉變等方面的作用發(fā)揮。自2006年起，征收了2000多年的農業(yè)稅被廢止；屠宰稅、筵席稅等被取消，2008年內外資企業(yè)所得稅制度統(tǒng)一等改革推進下，我國的復合稅制逐漸科學合理簡化，稅收征管日漸簡便高效。

(二)2012年后建設中國特色社會主義現代化國家的稅收工作戰(zhàn)略思想與原則基調

黨的十八大召開以后，新時代的改革要求扎實保障、統(tǒng)籌深入推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，到2020年在財稅等關鍵領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，稅制體系更加成熟定型，系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效。特別是黨的十八屆三中全會進一步明確了實現國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總目標，并站在國家戰(zhàn)略的新高度，對財政稅收作了全新定位，賦予了稅收在治國理政中的基礎性、支柱性、保障性地位和作用?！爸袊厣鐣髁x國家治理觀”為我國新發(fā)展階段的稅收現代化工作提供了強有力的政治思想指引和理論支持。通過“稅收治理”戰(zhàn)略的頂層整體設計，加強了我國稅收治理主體多元化、治理結構分權化、治理方式民主化、治理手段文明化、治理技術現代化等特征(World Bank，1997)[5]的制度化保障和實踐維護，以往單純從經濟學視角研究政府稅收行為的“稅收管理”，對微觀經濟主體利益產生影響的“稅務管理”思想的局限性以及相應活動所帶來的片面性被突破，使稅收工作更好地全面服務于推進國家治理體系和治理能力現代化的整體需要。

三、貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局下的稅收工作原則提升

2020年，我國全面建成小康社會，“第一個百年夢”實現，也意味著改革開放進入到全面建成社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興“中國夢”的第二個新征程。

黨的十九大報告點明了我國社會現階段的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾；并明確了以善治為特征的中國特色社會主義新時代國家治理的遠景目標。[6]針對高質量經濟社會發(fā)展體系中重要組成部分的稅收制度建設，黨的十九屆五中全會提出應“完善宏觀經濟治理，建立現代財稅金融體制，建設高標準市場體系，加快轉變政府職能?！盵7]黨的十九屆六中全會全面總結了黨的百年奮斗歷程，把“堅持人民至上”歸納為黨百年奮斗的十條歷史經驗之一，突出強調了黨執(zhí)政興國的根本底氣所在。[8]

時代發(fā)展的新論斷、新課題要求建設社會主義現代化強國征程中的稅收理念理論不斷發(fā)展完善，引領和保障改革開放正確前行。理念是行動的根本指引，治稅思想作為時代改革精神的重要一環(huán)，必然需要超越傳統(tǒng)單一的經濟范疇，在貫徹新發(fā)展理念、服務新發(fā)展格局中與新發(fā)展階段的國家治理訴求應和，依循歷史唯物主義關于經濟基礎與上層建筑之間的辯證關系定論，堅持辯證唯物主義認識論、實踐論、方法論的基本指導思想，引領思考和提升現代化稅收治理的原則，從而以強有力的思想和行動保障推進健全現代中國稅收治理的體系，提高稅收治理能力，更好地發(fā)揮稅收在國家治理現代化中的應有作用。[9]

(一)堅定貫徹黨對稅收工作的全面領導首要原則

這是新時代中國特色社會主義稅收治理原則的第一出發(fā)點。1956年，毛主席在中國共產黨第八次全國人民代表大會預備會議上作《增強黨的團結，繼承黨的傳統(tǒng)》講話時，明確指出了“理論與實踐的統(tǒng)一，是馬克思主義的一個最基本的原則?！盵10]

70余年的稅收實踐證明，我們黨在沒有先例可循，沒有現成做法照搬的情況下，堅定不移地發(fā)展中國特色社會主義道路，始終堅持并不斷加強中國共產黨對稅收工作的全面領導，是歷史和人民的選擇，是新時代稅收理念理論發(fā)展創(chuàng)新、實踐改革工作不斷開新局的根本依循。習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新成果，是全黨全國人民為實現中華民族偉大復興而奮斗的行動指南。在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，才能確保新征程中中國特色的稅收治理現代化道路不斷沿著正確的政治方向前進。

(二)堅守“以人民為中心”的基本原則，不斷弘揚光大社會主義稅收“全心全意為人民服務”的精神宗旨

這是迄今為止黨領導下的稅收工作能夠取得歷史性偉大成就的根源所在。[11]正是源于堅定抱持“為人民謀幸福，為民族謀復興”的初心和使命，才使得社會主義稅收“為民收稅、為國聚財”“取之于民、用之于民、造福于民” 的性質和內涵不斷得以豐富拓展，并在全國人民的衷心擁護和積極參與支持下如期實現了國家2020年全面建成小康社會的第一個“百年奮斗目標”。要著力于經濟和社會的更高質量發(fā)展，必須更好地兼顧好效率與公平的關系，更好地踐行人民“共同富裕”的奮斗目標，預防化解治理中面臨的各種內部和外部風險，在堅持改革開放不斷擴大惠民成果的同時，通過加強稅收對國民收入再分配的調節(jié)范圍和力度，積極調動社會力量、激發(fā)稅收“智能化”驅動力以集成提升“精細服務”“精確執(zhí)法”和“精準監(jiān)管”實效，推進社會公平正義，增進人民福祉。

(三)堅持系統(tǒng)化法治稅收原則

這是深刻總結我國稅收工作中的歷史實踐經驗教訓，厲行社會主義法治國家、法治政府、法治社會一體建設在稅收治理領域的必由之路。稅收法治化是國家治理達到一定高度后政治文明成熟的重要標志。新時代發(fā)展中的稅收整體治理，必須全面全方位融合貫穿經濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明發(fā)展全景，需要政府和所有社會成員在稅收法治化中合奏出和諧華美的稅收“樂章”。不斷推動貫徹落實“稅收法定”原則，加快稅收立法步伐、提升整體稅制立法質量，才能在2025年如期將政府依法治稅行為全面納入法治軌道，全面增強法治稅收生態(tài)環(huán)境建設；并在執(zhí)行中引入整體政府理念，不斷深挖稅收征管體系的共治能力，以解決人民對更加幸福美好生活的向往訴求為政府依法行政的核心，在各行各業(yè)微觀經濟實體、社會組織和政府不同部門機構之間通過“激勵相容”推進共建成效，提高全社會的稅收遵從度和滿意度，更好地實現社會公共利益和國家利益的更大化追求。

(四)務實求真，不斷科學化開拓創(chuàng)新原則

這是稅收保障中國特色社會主義現代化強國建設不斷向前邁進的動能所在。實踐證明，正是因為有了科學總結正反兩方面經驗教訓的實踐檢驗基石牢固支撐，黨才能團結號召全國人民走上改革開放之路，帶動全體人民不斷發(fā)展致富。黨的十九屆六中全會《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，為新征程中深化稅收改革指明了正確方向。[12]“數字經濟”時代下飛速發(fā)展中的高科技賦能和“最大限度便利納稅人、最大限度規(guī)范稅務人”等稅收征管實踐經驗的總結和制度體制機制創(chuàng)新，正在為實現我國“十四五”規(guī)劃綱要提出的“建設智慧稅務”現代化稅收治理的總目標提供源源不絕的動力。

歷史是最好的教科書。聯(lián)系我國五千年發(fā)展史，從古至今，無論處于什么社會形態(tài)，采用何種社會經濟體制做法，稅收都是歷史、實踐的產物，是經?；纳鐣残枰?、一定的經濟社會發(fā)展水平以及獨立經濟利益主體的存在，從各個層面因素綜合影響下，共同決定了稅收的具體形式、內容；[13]并不斷在科學意識和客觀規(guī)律的探索指引、專業(yè)治理水平和能力的歷煉提升中相應促成了具體發(fā)展階段下稅收的工作原則、功能與實際作用演進拓展，保證了不同時期國家經濟社會的改革及該階段下的稅收改革順利進行?；仡櫩偨Y中華人民共和國成立至今我國的稅收實踐，一直堅定采取了社會主義的基本政治經濟制度，并始終將稅收工作服務于黨和國家發(fā)展的事業(yè)大局。奮進新征程中，“整體推進和重點突破相結合”的總體改革路徑指引下，稅收工作思想原則的提煉升華，必將引領稅收更好地肩負起時代發(fā)展賦予的排頭兵職責，堅定不移確保我國的現代化治理行穩(wěn)致遠。