關(guān)于排污許可提質(zhì)增效的思考與建議

泰安市生態(tài)環(huán)境局寧陽(yáng)分局 李娜

排污許可制是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)污染物防治控制的具體舉措。為構(gòu)建排污許可為核心的“一證式”監(jiān)管體系，2016年《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》印發(fā)并實(shí)施。為進(jìn)一步規(guī)范排污許可管理，發(fā)揮排污許可基礎(chǔ)制度的作用，2018年《排污許可管理辦法（試行）》實(shí)施。結(jié)合第二次污染源普查、稅務(wù)、工商等排污單位名單，生態(tài)環(huán)境工作人員逐一摸排，確保應(yīng)發(fā)盡發(fā)、應(yīng)登記盡登記，納入排污許可管理。2020年9月底前基本完成了我國(guó)現(xiàn)有排污單位排污許可發(fā)證和排污登記工作，基本實(shí)現(xiàn)了固定污染源排污許可全覆蓋[1]。為鞏固排污許可全覆蓋成果，建立排污許可固定污染源動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。2021年3月1日《排污許可管理?xiàng)l例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第736號(hào))實(shí)施，為排污許可制的發(fā)展完善奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)[2]?！笆奈濉笔情_啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的第一個(gè)五年，同時(shí)也是建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的攻堅(jiān)期，對(duì)排污許可提質(zhì)增效工作提出更多、更新、更高的要求。

各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門為鞏固排污許可證核發(fā)開展了很多嘗試與研究?！蛾P(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評(píng)[2017]84號(hào)）明確了環(huán)評(píng)與排污許可之間的關(guān)系，助力排污許可與環(huán)評(píng)相銜接，提高核發(fā)質(zhì)量。2021年，生態(tài)環(huán)境部在全國(guó)范圍內(nèi)開展為期三年的“雙百”工作，對(duì)排污許可證及執(zhí)行報(bào)告開展質(zhì)量審核，并對(duì)排污單位逐一進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)比對(duì)審核。近兩年來(lái)，一些單位和個(gè)人開始研究區(qū)域“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)、總量控制、環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境管理制度與排污許可制之間的銜接問(wèn)題，并取得了一定的進(jìn)展。山東省結(jié)合化工園區(qū)涉水企業(yè)排污許可證現(xiàn)場(chǎng)核查發(fā)現(xiàn)，缺乏現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)的發(fā)放排污許可證的機(jī)制會(huì)出現(xiàn)企業(yè)建設(shè)情況與許可內(nèi)容不一致的問(wèn)題，違背了排污許可證的初衷，鑒于此，山東省生態(tài)環(huán)境廳提出“體驗(yàn)式”核發(fā)機(jī)制，建立環(huán)評(píng)、許可、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化排污許可與環(huán)評(píng)、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)排污單位從環(huán)境準(zhǔn)入、排污控制到執(zhí)法監(jiān)管的“一證式”全過(guò)程監(jiān)管。

一、環(huán)評(píng)與排污許可銜接的思考

《排污許可管理?xiàng)l例》明確提出，環(huán)境影響報(bào)告書（表）批準(zhǔn)文件或環(huán)境影響登記備案材料是申領(lǐng)排污許可證的必要條件。環(huán)評(píng)是建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，排污許可是環(huán)評(píng)范圍內(nèi)的一種行政許可，排污許可證的核發(fā)離不開排污許可。排污許可審核的主要內(nèi)容包含是否符合排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、是否符合環(huán)評(píng)批復(fù)要求、監(jiān)測(cè)方案是否合規(guī)等。其中，是否符合環(huán)評(píng)批復(fù)要求這一項(xiàng)就需要加強(qiáng)環(huán)評(píng)與排污許可銜接工作。銜接工作一方面為《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》兩個(gè)名錄的銜接。為與排污許可銜接，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》已作出相應(yīng)修訂，對(duì)排污許可名錄登記管理的建設(shè)項(xiàng)目，名錄中不再填報(bào)登記表。與此同時(shí)，依據(jù)《排污許可管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定，存在污染物排放方式、污染物排放口數(shù)量增加等情形的應(yīng)當(dāng)重新申請(qǐng)排污許可證。但部分對(duì)應(yīng)的變化在建設(shè)項(xiàng)目名錄中僅為登記管理或豁免，如脫硫、脫硝、除塵、VOCs治理等大氣污染治理工程僅為登記表，簡(jiǎn)單的登記表很難明確復(fù)雜的治污工藝及廢氣導(dǎo)排變化，加之新增固廢的論述均不詳細(xì)，給許可證重新申請(qǐng)審核增加了難度。尤其是VOCs治理工藝復(fù)雜，企業(yè)合并或新增排放口后廢氣導(dǎo)排去向無(wú)環(huán)評(píng)材料支撐，后續(xù)重新申請(qǐng)取得的許可證可能會(huì)出現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)與許可內(nèi)容不一致的情形。銜接工作的另一方面為報(bào)告書（表）格式與許可證相銜接《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告表》于2021年作出修訂，為便于企業(yè)后續(xù)申請(qǐng)排污許可證，污染影響類建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容與排污許可銜接。因此，加強(qiáng)環(huán)評(píng)及排污許可的銜接，建議下一步對(duì)環(huán)評(píng)名錄和排污許可名錄作出修訂，并同步修訂完善環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）內(nèi)容，便于企業(yè)填報(bào)和環(huán)保部門審核排污許可申請(qǐng)材料。

各省為強(qiáng)化環(huán)評(píng)與排污許可銜接進(jìn)行了嘗試，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布《省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于加強(qiáng)涉變動(dòng)項(xiàng)目環(huán)評(píng)與排污許可管理銜接的通知》，明確涉及一般變動(dòng)的環(huán)境影響報(bào)告書、表項(xiàng)目，建設(shè)單位編制《建設(shè)項(xiàng)目一般變動(dòng)環(huán)境影響分析》并向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督。排污單位在申請(qǐng)或變更排污許可證時(shí)，按照一般變動(dòng)后實(shí)際建設(shè)的主要生產(chǎn)設(shè)施、污染防治設(shè)施、污染物排放口等內(nèi)容如實(shí)提交排污許可證申請(qǐng)表，將《一般變動(dòng)分析》和公開情況作為附件。江蘇省的這一做法解決了企業(yè)建設(shè)情況發(fā)生一定變化后的許可證申請(qǐng)與核發(fā)問(wèn)題。

二、“體驗(yàn)式”核發(fā)助力排污許可提質(zhì)增效

提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量，加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系。排污單位依據(jù)《排污許可管理?xiàng)l例》《排污許可證管理辦法》及行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)填報(bào)申請(qǐng)表，并對(duì)填報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性作出承諾。許可證審核核發(fā)人員對(duì)排污單位提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行合規(guī)性審核，這樣的核發(fā)流程不能保證排污單位申領(lǐng)到的排污許可證與現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)情況一致。在排污許可證質(zhì)量審核中，我們發(fā)現(xiàn)很多企業(yè)存在生產(chǎn)設(shè)施、排氣筒數(shù)量、治污設(shè)施等與許可證不一致的情況。環(huán)評(píng)、許可、執(zhí)法等科室聯(lián)動(dòng)的“體驗(yàn)式”核發(fā)機(jī)制將進(jìn)一步提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量。

排污許可證涉及水、大氣、固廢等環(huán)境要素，分屬生態(tài)科、污控科、環(huán)評(píng)科室、總量控制中心、固廢管理科室、監(jiān)測(cè)站（監(jiān)控中心）、監(jiān)察大隊(duì)等不同科室管理，憑借一科室之力難以滿足許可證核發(fā)要求。在“體驗(yàn)式”核查過(guò)程中，各相關(guān)科室與企業(yè)面對(duì)面，可以更好地指導(dǎo)企業(yè)申領(lǐng)排污許可證及如何開展證后管理，對(duì)企業(yè)提出的問(wèn)題進(jìn)行解答，尤其對(duì)加快推動(dòng)排污許可向證后監(jiān)管轉(zhuǎn)變意義重大。排污許可證后監(jiān)管雖然已納入“雙隨機(jī)”等日常檢查，但排污許可證內(nèi)容繁雜，不僅包含排放口污染物及許可限值，還包括生產(chǎn)工藝、產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染防治設(shè)施、工業(yè)固體廢物種類及貯存處置要求等一系列專業(yè)性較強(qiáng)的內(nèi)容，對(duì)執(zhí)法人員要求較高，加劇了排污許可執(zhí)法的難度[3]。執(zhí)法人員參與排污許可證核發(fā)尤其是現(xiàn)場(chǎng)審核，能夠解決這一難題。

三、加強(qiáng)排污許可證后監(jiān)管

排污許可證的核發(fā)不是環(huán)境管理的結(jié)束，而是環(huán)境管理的開始，通過(guò)核發(fā)排污許可證難以體現(xiàn)許可證的權(quán)威性，真正的權(quán)威是證后監(jiān)管所賦予的，排污許可提質(zhì)增效更是離不開證后監(jiān)管。排污許可證核發(fā)后的監(jiān)管是當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)[4]，許多基礎(chǔ)環(huán)境部門的環(huán)境執(zhí)法還難以滿足按證執(zhí)法監(jiān)管的要求?；鶎由鷳B(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法部門由于監(jiān)管能力明顯不足，還不能對(duì)排污許可證實(shí)施全面有效的監(jiān)管。盡管現(xiàn)有的實(shí)施方案、管理?xiàng)l例等對(duì)加強(qiáng)排污許可證的監(jiān)督管理提出了要求，但基層執(zhí)法人員人員少、專業(yè)能力不足、各項(xiàng)工作任務(wù)重，在沒有可操作的執(zhí)法監(jiān)管指南的前提下難以掌握?qǐng)?zhí)法監(jiān)管重點(diǎn)。

在進(jìn)一步提高執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上，建議區(qū)分重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理，對(duì)污染物較多、工藝復(fù)雜的重點(diǎn)管理許可證加密排污許可證專項(xiàng)檢查頻次，可分行業(yè)制定專項(xiàng)檢查細(xì)則，明確排污單位應(yīng)當(dāng)落實(shí)的責(zé)任義務(wù)，主要包括污染物達(dá)標(biāo)排放情況、自行監(jiān)測(cè)方案落實(shí)情況和環(huán)境管理臺(tái)賬等內(nèi)容。對(duì)涉及違反《排污許可管理?xiàng)l例》的問(wèn)題，嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行處罰，發(fā)現(xiàn)存在應(yīng)當(dāng)變更或重新申請(qǐng)的情形，通過(guò)限期整改倒逼排污許可質(zhì)量提升?，F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法也是與企業(yè)的面對(duì)面交流，是服務(wù)企業(yè)的一次行動(dòng)，在交流中應(yīng)認(rèn)真聽取排污單位在證后管理過(guò)程中遇到的問(wèn)題，能夠現(xiàn)場(chǎng)給予解答的給予解答，需要協(xié)調(diào)其他科室的協(xié)調(diào)其他科室解答，做到真正服務(wù)企業(yè)，為企業(yè)解決實(shí)際問(wèn)題。通過(guò)微信公眾號(hào)等平臺(tái)發(fā)布排污許可典型案例，通過(guò)對(duì)案例的剖析促進(jìn)企業(yè)按證排污，進(jìn)一步提升許可質(zhì)量。

四、排污許可提質(zhì)增效亟待解決的問(wèn)題及建議

（一）厘清職責(zé)，明確責(zé)任和分工

構(gòu)建環(huán)評(píng)、許可、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法一體化的“體驗(yàn)式”核發(fā)機(jī)制，首先在于厘清責(zé)任分工。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目排污行為的事前預(yù)防，并提出對(duì)策和措施，企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中會(huì)因設(shè)備改造升級(jí)、產(chǎn)品更新?lián)Q代、治污要求提高等原因發(fā)生或大或小的變化，這種變動(dòng)是否符合環(huán)評(píng)要求，需環(huán)評(píng)科室予以判定。現(xiàn)場(chǎng)審核時(shí)具備較多現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)法科室能給予更多意見，監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)監(jiān)測(cè)方案及監(jiān)測(cè)報(bào)告的審核，進(jìn)一步促進(jìn)排污許可提質(zhì)增效。

（二）落實(shí)排污單位主體責(zé)任

排污許可制度的落實(shí)關(guān)鍵和難點(diǎn)在于強(qiáng)化排污單位的主體責(zé)任?，F(xiàn)行管理辦法及條例從自行監(jiān)測(cè)、管理臺(tái)賬、執(zhí)行報(bào)告、信息公開等方面對(duì)強(qiáng)化排污單位主體責(zé)任作出了相應(yīng)的規(guī)定。條例的發(fā)布實(shí)施在一定程度上提高了排污單位對(duì)排污許可證的重視，認(rèn)識(shí)上從“取得排污許可證萬(wàn)事大吉”到“取得許可證還需證后管理”發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從許可證審核、執(zhí)行報(bào)告審核來(lái)看，目前大部分排污單位按證守法意識(shí)不強(qiáng)，落實(shí)執(zhí)行報(bào)告、自行監(jiān)測(cè)要求時(shí)，普遍存在錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)等各類問(wèn)題，甚至出現(xiàn)空白執(zhí)行報(bào)告提交的情況，另一方面企業(yè)在發(fā)生生產(chǎn)或污染防治工藝改造、法人變更等情況時(shí)，不具備主動(dòng)按期變更或重新申請(qǐng)意識(shí)。為進(jìn)一步增強(qiáng)排污單位主體責(zé)任意識(shí)，建議對(duì)持證單位法人開展年度專題培訓(xùn)，提高排污單位對(duì)許可證主體責(zé)任的認(rèn)識(shí)，通過(guò)微信小視頻、典型案例剖析等方式，增強(qiáng)持證單位的環(huán)境保護(hù)主體意識(shí)，明確違法成本。此外，企業(yè)通過(guò)自我核查或聘請(qǐng)技術(shù)單位核查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后及時(shí)報(bào)告并糾偏。

（三）完善排污許可審核指南及執(zhí)法指南，修訂部分行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范

我國(guó)自2016年至今累計(jì)發(fā)布了76項(xiàng)技術(shù)規(guī)范。技術(shù)規(guī)范是企業(yè)填報(bào)和審核人員合規(guī)性審核的依據(jù)，但火電、造紙等行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范是在2016年發(fā)布實(shí)施的，距今已有6年時(shí)間，首批取得排污許可證的火電和造紙企業(yè)在2020年上半年已延續(xù)取得排污許可證?；痣娦袠I(yè)鍋爐燃燒和污染物產(chǎn)生的原理明確，污染防治措施針對(duì)性強(qiáng)，主要排放口僅有煙囪，是典型的污染物集中排放的高架源。但《火電行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》全篇以文字論述為主，產(chǎn)排污環(huán)節(jié)論述繁雜，廢水規(guī)定不清，亟待修訂。另外，目前我國(guó)行業(yè)自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南并沒有做到全覆蓋，建議行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范隨管理名錄、自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南等新發(fā)布相關(guān)文件銜接，做好修訂工作，盡快發(fā)布實(shí)施全行業(yè)的自行監(jiān)測(cè)指南。此外，為更好地提高排污許可審核能力及現(xiàn)場(chǎng)核查水平，建議完善排污許可審核指南及執(zhí)法指南，適時(shí)對(duì)較普遍的問(wèn)題進(jìn)行答疑。

（四）加強(qiáng)竣工環(huán)境保護(hù)自主驗(yàn)收監(jiān)管工作

自主驗(yàn)收質(zhì)量參差不齊，給排污許可審核人員造成一定困擾，需進(jìn)一步完善建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)自主驗(yàn)收監(jiān)管工作機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范自主驗(yàn)收程序。雖然自主驗(yàn)收的責(zé)任人主要為建設(shè)單位，但建設(shè)單位大多缺乏環(huán)評(píng)及驗(yàn)收專業(yè)知識(shí)，且自主驗(yàn)收是否通過(guò)以環(huán)保專家的意見為準(zhǔn)，所以出具驗(yàn)收意見的環(huán)保專家對(duì)驗(yàn)收質(zhì)量的影響很大。目前我國(guó)大部分環(huán)保專家為大學(xué)教授、研究院高工、環(huán)保系統(tǒng)高工等，對(duì)環(huán)保法律、新型污染防治工藝、驗(yàn)收相關(guān)法律法規(guī)掌握程度不一，加大對(duì)環(huán)保專家的職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)能力培訓(xùn)與考核尤為重要。另外，需進(jìn)一步落實(shí)驗(yàn)收專家承擔(dān)的責(zé)任，這樣才能進(jìn)一步提高自主驗(yàn)收質(zhì)量。要嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤、監(jiān)督和檢查跟蹤力度，建立多部門聯(lián)動(dòng)聯(lián)防機(jī)制，形成上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督管理合力[5]。高質(zhì)量的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告能夠給予排污許可變更或重新申請(qǐng)有力支撐，且能解決現(xiàn)場(chǎng)與許可不完全一致的問(wèn)題，進(jìn)一步提高排污許可證核發(fā)質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)排污許可隊(duì)伍能力建設(shè)

排污許可證申請(qǐng)材料的審核對(duì)專業(yè)水平要求較高，且耗時(shí)耗力。山東省“體驗(yàn)式”核發(fā)機(jī)制要求組織環(huán)評(píng)、許可、監(jiān)測(cè)、執(zhí)法等科室人員深入企業(yè)生產(chǎn)一線，對(duì)企業(yè)提交的排污許可證申請(qǐng)材料與現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)情況逐一進(jìn)行比對(duì)核實(shí)。化工等企業(yè)工藝復(fù)雜，審核人員的專業(yè)水平難以對(duì)企業(yè)工藝、產(chǎn)排污等情形逐一核查，大部分企業(yè)環(huán)保工作人員業(yè)務(wù)水平有限，且人員流動(dòng)較大，審核人員還需指導(dǎo)幫助企業(yè)對(duì)許可證申請(qǐng)材料中存在的問(wèn)題進(jìn)行修改完善，詳細(xì)解答企業(yè)在填報(bào)過(guò)程中遇到的各類疑難問(wèn)題，并嚴(yán)格按照規(guī)范要求對(duì)排污單位予以許可。一個(gè)地區(qū)行業(yè)眾多，審核人員需全面掌握的技術(shù)規(guī)范各不相同，因此，許可證隊(duì)伍建設(shè)尤為迫切。為更好地服務(wù)企業(yè)，審核人員應(yīng)在排污單位申領(lǐng)取得排污許可證時(shí)對(duì)自行監(jiān)測(cè)、信息公開、執(zhí)行報(bào)告等后期證后管理作出解讀。往往基層許可證審核人員僅一兩人，且還承擔(dān)環(huán)境統(tǒng)計(jì)等其他業(yè)務(wù)工作，增加排污許可審核人員數(shù)量、提高許可審核專業(yè)能力才能更好地為排污許可提質(zhì)增效打好基礎(chǔ)。建議一方面培養(yǎng)一批專業(yè)技術(shù)人員，加大人員投入，使業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)交流常態(tài)化。另一方面，可開發(fā)排污許可證管理信息平臺(tái)，通過(guò)大數(shù)據(jù)，做好合規(guī)性審查所需的數(shù)據(jù)比對(duì)分析等工作,減輕基層的工作壓力。