分析自然資源產權改革與國土空間治理創(chuàng)新

青島海洋高新區(qū)管理委員會 丁磊

自然資源資產產權制度改革是一項綜合性改革，是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，在具體實施中力求建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度，使自然資源保護力度不斷加大，自然資源開發(fā)利用效率明顯提升。2021年召開的全國自然資源工作會議總結了“十三五”時期和2020年的工作，謀劃部署了“十四五”時期和2021年的工作。會議指出，“十三五”時期，自然資源領域的改革取得重要進展，“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系總體形成。

一、自然資源產權改革與國土空間治理的基本內涵

（一）自然資源管理體制改革

自然資源資產產權制度是加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設的基礎性制度，對完善社會主義市場經濟體制、維護社會公平正義、建設美麗中國具有重要意義。習近平總書記指出，要加快健全自然資源資產產權制度，統(tǒng)籌推進自然資源資產確權登記、自然生態(tài)空間用途管制改革。

自然資源產權改革發(fā)展的基本思路是將完善資源資產產權體系建設作為重點，通過調查研究和全方位的監(jiān)測手段，調動一切積極因素來實現(xiàn)對自然資源的集約化開發(fā)利用和全生態(tài)利用。同時，在自然資源利用的過程中，注重打造完善化的監(jiān)督管理機制和規(guī)范化的自然資源資產產權制度管理體系。在這一要求下，自然資源產權體制改革著重強調和凸顯產權的權利體系和主體力量，也充分強調了調查監(jiān)測和確認登記對產權維護的重要意義。

自然資源產權改革發(fā)展的目標是在2020年打造出權責關系明確、流暢、監(jiān)督管理有效的自然資源產權制度。其中，關系明確是指各類自然資源資產權利主體的權責關系劃分明確，權屬關系明確。權責明確是指自然資源產權主體和使用主體的權責關系明確，并在資源利用的過程中凸顯出保護、利用和修復的基本內容。保護嚴格主要是指在自然資源利用的過程中，既需要強化對自然資源產權的保護和救濟，還需要強化對自然資源的利用。流通順暢是指通過打造完善的自然資源資產權力體系，為自然資源的利用打造高效率的交易平臺，明確自然資源的交易規(guī)則。

（二）國土空間治理

國土空間治理是國家治理的重要組成部分，其改革的表面表現(xiàn)是對功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設、土地利用等多個規(guī)劃內容的分解和重構。國土空間治理的發(fā)展本質是對自然空間要素的集中化管控。國土空間規(guī)劃和治理是國家現(xiàn)代化發(fā)展的重要途徑，在發(fā)展建設的過程中，以經濟學和管理學為基礎。新時期的國土空間治理關注土地供給側，即在國土空間治理工作中既要體現(xiàn)出保護“山水林田湖草”生命共同體的基本職責，在發(fā)展過程中又不能夠拘泥于自然空間要素的數(shù)量、功能、布局和形態(tài)變化。國土空間治理的目標設定為在整合自然要素基礎上增強這些要素綜合應用的經濟價值、社會價值和人文價值。

二、自然資源和生態(tài)資源是國土空間規(guī)劃治理的重要對象

2018年3月，國家成立了中華人民共和國自然資源部，統(tǒng)一行使全面所有自然資源、所有國土空間用途管制和生態(tài)保護的修復職責，著重解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃利用不合理的問題。在新時期，自然資源和生態(tài)資源的綜合利用是國土空間規(guī)劃治理的重要內容。治理對象內涵和概念的拓展創(chuàng)新對國土空間規(guī)劃和治理頂層設計提出了更高的發(fā)展要求。

第一，自然資源和生態(tài)資源以及國土空間規(guī)劃的生成是具有成本、效率、效果差異的，國土資源開發(fā)利用不能夠脫離社會發(fā)展實際，也不能夠影響當前自然資源的利用。第二，在空間資源利用中要嚴格遵循“三生統(tǒng)籌”指導思想，在自然資源規(guī)劃利用和空間規(guī)劃過程中站在綜合性的角度開發(fā)利用資源，從而為生態(tài)文明轉型發(fā)展提供相配的經濟基礎支持。與過去的空間規(guī)劃相比，新時期的空間規(guī)劃要注重協(xié)調好生產區(qū)域、生態(tài)區(qū)域和生活區(qū)域的關系，不能夠以犧牲生態(tài)環(huán)境作為國土資源規(guī)劃利用的條件，而是要注重思考如何實現(xiàn)彼此的協(xié)調發(fā)展。第三，在國土空間規(guī)劃建設中，空間、空間資源需要處于一種動態(tài)化的利用狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境治理過程中衍生的資源需要被納入動態(tài)化的空間規(guī)劃中。

三、自然資源產權改革與國土空間治理存在的問題

（一）國土空間開發(fā)格局不完善，綜合整治任務艱巨

長期以來，高強度、無約束的國土開發(fā)利用活動雖然為我國社會經濟快速發(fā)展提供了重要的支撐，但是也對我國國土空間資源環(huán)境造成了極大的破壞，且從發(fā)展的實際情況來看，國土空間資源規(guī)劃利用沒有形成科學的規(guī)劃方案，資源利用存在較大的盲目性。長此以往，會加劇國土自然基礎與經濟社會總量之間的失衡。從當前我國社會發(fā)展實際情況來看，礦產資源、水資源、土地資源等利用不斷增多，導致很多資源在發(fā)展過程中呈現(xiàn)出緊缺的狀態(tài)，且在資源開發(fā)利用過程中還對社會生態(tài)環(huán)境造成破壞，在此背景下，國土空間開發(fā)格局優(yōu)化部署變得十分重要。新時期，面對嚴峻形勢，國土空間綜合整治需要在“山水林田湖草”生命共同體的指導下，按照自然理念優(yōu)化國土空間開發(fā)，鞏固自然資源的生態(tài)安全。

（二）自然資源產權改革體制和國土空間規(guī)劃利用體制不完善

國土空間規(guī)劃利用體制是對國土空間范圍內各個自然要素的系統(tǒng)化修復和綜合化治理，在具體發(fā)展過程中會牽扯多個層面的內容，需要相關人員立足實際統(tǒng)一部署安排。

從國土空間資源綜合整治發(fā)展的實際情況來看，國土綜合整治涵蓋了自然資源重新規(guī)劃利用、生態(tài)環(huán)境綜合治理、城鄉(xiāng)協(xié)調建設、精準扶貧等內容。國土綜合整治存在農業(yè)開發(fā)、礦產資源集中開發(fā)、小流域綜合治理、土地整治工程、高標準農田建設等形式。國土資源綜合整治工作在發(fā)展過程中會牽扯到農業(yè)、林業(yè)、財政、環(huán)保、水利等多個部門，而從發(fā)展實際情況來看，各個部門在規(guī)劃建設的過程中擁有各自的規(guī)劃體系，彼此之間缺乏有效的銜接，也沒有形成統(tǒng)一的綜合管理機制，因而在資源規(guī)劃利用過程中很容易出現(xiàn)分部門重復立項的問題，無形中浪費了資源。

自然資源資產的配置多由政府部門進行把控，自然資源產權劃歸國家所有，自然資源的開發(fā)利用多通過形成許可完成，自然資源的配置利用呈現(xiàn)出比較鮮明的權力化特點。由于相關法律不健全等原因，導致部分自然資源權利體系不完善、權能不完整，使自然資源在開發(fā)利用和保護過程中出現(xiàn)許多問題，具體表現(xiàn)如下：第一，自然資源使用權體系不完善。自然資源在使用過程中出現(xiàn)了權責關系交叉重疊的問題，如漁業(yè)權和水資源利用權的重疊問題、海洋資源使用中的取水權和采礦權的重疊問題。第二，部分自然資源使用權權能不完善，自然資源的使用權和流轉權受到限制。如自然資源利用中的探礦權、采礦權受到限制，海洋使用中對需求強烈的低壓、入股等權能缺乏明確的規(guī)定等。第三，自然資源產權權力缺乏協(xié)調性。受各個自然資源分門類管理的影響，各個資源的使用立法規(guī)定也存在較大的差異，一些自然資源資產使用權的邊界劃分十分不清晰，權責交叉矛盾問題突出。

（三）自然資源產權改革體制和國土空間規(guī)劃制度不完善

國土資源規(guī)劃設計存在較大的爭議，各部門對國土資源規(guī)劃設計意見存在差異，導致國土資源在規(guī)劃利用的過程中缺乏科學的指導，在資源規(guī)劃利用的過程中容易出現(xiàn)職能混亂的問題。同時，政府部門沒有明確自己的職責，缺乏責任意識，也沒有為這項工作的開展配備專業(yè)的管理人員。在資源規(guī)劃利用條例不完善的情況下會出現(xiàn)各級部門工作協(xié)調性差的問題。從國有自然資源資產來看，國有土地資源仍由地方政府掌握，缺乏法律授權或委托管理的制度依據(jù)。我國法律規(guī)定了國有自然資源所有權由國務院代理，集體自然資源由集體組織代理，但是在實際工作中，作，自然資源資產權屬關系劃分不明確。

四、自然資源產權改革與國土空間治理創(chuàng)新對策

（一）加快出臺相關制度法規(guī)

《民法典》的頒布實施體現(xiàn)了制度規(guī)定對領域發(fā)展較強的約束性和規(guī)范性，十分適合被應用于資源、生態(tài)資源、國土空間治理領域。基于《民法典》所提出的要求，需要在自然資源產權改革和國土空間治理工作中加快打造多規(guī)合一的、全國性的國土空間規(guī)劃指導綱要。

在推行自然資源產權改革與國土空間治理創(chuàng)新的過程中，還需要加快完善山林權等法律法規(guī)制度。森林、山地、林地是特殊的生態(tài)資源，也是自然資源產權保護以及國土資源規(guī)劃的重要內容，針對當前山林權缺失和失衡以及產權權屬利益分配不均衡的問題，需要相關人員在《中華人民共和國森林法》的基礎上進一步明確山地、林地的利用問題。山林權法律制度和治理建設重點具體包含以下幾個方面的內容：第一，山林權資源利用要呼應資源立法問題，對山林資源的有序開發(fā)利用、多權利分配、復合產權流傳等作出明確的規(guī)定，要求山林資源的利用不能夠超過經營權獲得者的資金和經營開發(fā)能力。

（二）完善國土資源空間規(guī)劃體系

在國土空間資源規(guī)劃利用過程中，通過強化上下級之間的規(guī)劃法律能夠更好地促進國土空間規(guī)劃發(fā)展。在國土資源空間規(guī)劃工作中，要明確各個部門的崗位職責，將各部門人員的工作職責貫徹落實到國土資源空間規(guī)劃的各個細節(jié)中，強化上下級人員的溝通交流，全面落實好各個階層的政策，從而確保國土資源空間規(guī)劃有法可依、有法必依。國土空間規(guī)劃體系建設要著重做好以下三個方面的工作：第一，強化縱向銜接。在規(guī)劃國土資源的過程中，要嚴格遵循國家宏觀政策戰(zhàn)略的調整，確保國土資源空間規(guī)劃符合國家發(fā)展目標，市級規(guī)劃部門的還需要在國家和省級部門要求下協(xié)調好國土資源空間規(guī)劃上下級之間的工作，將國家級和省級規(guī)劃方案嚴格落實，從而保證城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的針對性和有效性。第二，強化橫向協(xié)調。國土資源空間規(guī)劃的橫向協(xié)調體現(xiàn)為國土資源空間規(guī)劃利用和國家法律法規(guī)條款內容相統(tǒng)一。在國土資源規(guī)劃利用的過程中，要保證資源利用結構的層次性和清晰性，明確各部門的責任工作，從而有效提升土地資源綜合利用率。第三，堅持三條底線。在國土空間資源規(guī)劃利用的過程中，政府部門要嚴格貫徹落實三條底線，即耕地底線、生態(tài)平衡底線、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設底線。國土空間規(guī)劃建設要嚴格遵循以上三條底線，在資源利用過程中做好上下級部門人員的溝通協(xié)調。在實際的土地資源利用工作中，如果出現(xiàn)了越底線的情況，需要嚴格按照法律要求追究個體責任。

（三）完善自然資源資產所有權和使用權管理體系

第一，完善自然資源資產所有權管理體系。①積極探索自然資源所有權分層次委托代理。當前，自然資源所有權主體由自然資源部門統(tǒng)一行使，但是在實際工作中，由自然資源部門直接管理自然資源的方式不符合實際情況，在資源的利用上不利于調動地方統(tǒng)籌利用資源的積極性。在自然資源利用工作中，要根據(jù)社會發(fā)展對自然資源的需求打造分層級的自然資源所有權制度框架和資源利用路徑，明確各地區(qū)、部門對自然資源的所有權，確保自然資源在利用過程中不出現(xiàn)權責關系越位的問題。②探索集體自然資源所有制的有效實現(xiàn)形式。在土地資源日益緊缺的情況下，允許土地經營權的依法流轉、抵押和繼承，在土地資源的利用上打造完善的《土地管理法》配套制度體系，完善宅基地使用權的租賃、抵押、繼承權能。第二，完善自然資源資產使用權權能體系建設。在自然資源利用中積極推行使用權和所有權的分離，明確土地資源占用、使用、收益權屬關系，在適當?shù)姆秶鷥葦U大土地資源的出讓、抵押和擔保范圍。在土地資源的利用上確定分層次的開發(fā)建設，打造完善的土地權限續(xù)期制度，明確國有農用地使用權的管理辦法。在礦產資源方面，需要積極探尋采礦權和探礦權的權責關系，確保水權交易的有序進行。在海域資源的管理中，要加快打造完善的海域資源使用權，賦予海域資源更多的出資轉讓權能。

（四）打造完善的自然資源資產管理與國土空間治理平臺

數(shù)字化時代的到來拓展了自然資源資產管理與國土空間治理的深度和廣度，人口密度、經濟關聯(lián)、交通往來、土地覆蓋、基礎設施建設的信息維度加大，通過整合這些資源信息，能夠更好地呈現(xiàn)出全國范圍內的國土空間分布特征，根據(jù)地區(qū)差異特點來動態(tài)化地展現(xiàn)各個要素的時空變化信息，直觀顯示城鎮(zhèn)化發(fā)展信息，以此來為國土資源的規(guī)劃管理提供重要的管理決策支持。

自然資源部門需要在沿襲原本國土資源部門土地調研、地質調查研究、地理信息情況普查的基礎上更好地規(guī)劃空間資料信息、社會數(shù)據(jù)信息，在國土空間基礎信息平臺的作用下，立足國土空間規(guī)劃體系編制的要求打造包含監(jiān)控、獎懲、問責的實時性、動態(tài)化管理體制，對大數(shù)據(jù)中蘊含的指標內容實施有針對性的監(jiān)督管控，通過這些管控來提升國土空間管理決策的智能化水平。

（五）打造完善的國土空間規(guī)劃隊伍

自然資源機構改革和資源管理不僅僅是對國土空間規(guī)劃的優(yōu)化，而且機構改革發(fā)展以及資源整合利用還會影響國土空間規(guī)劃隊伍建設水平。第一，國土空間規(guī)劃的綜合化發(fā)展。隨著國土空間規(guī)劃工作的深入發(fā)展，國土空間規(guī)劃隊伍日益龐大，在原有規(guī)劃力量的基礎上增加相關專業(yè)人員，使其在參與總體規(guī)劃的同時承擔微觀層面的設計任務。第二，國土空間規(guī)劃的專業(yè)化分工。國土資源空間規(guī)劃要做好橫縱層面的協(xié)調發(fā)展，在宏觀上，要朝著空間規(guī)劃院發(fā)展，在微觀上，要朝著規(guī)劃設計院的方向發(fā)展。國土空間規(guī)劃的橫縱發(fā)展離不開具體學科知識的支持，相關學科人員要全方位、多角度地參與到國土資源規(guī)劃研究工作中，實現(xiàn)對自然資源的合理化利用。

五、結束語

綜上所述，自然資源資產管理與國土空間規(guī)劃工作的開展關系到土地資源信息和自然資源信息的利用成效，在新的歷史時期，為了能夠更好地發(fā)揮國土資源信息和自然資源信息的作用，需要相關人員將自然資源資產管理與國土空間規(guī)劃工作提升到戰(zhàn)略發(fā)展高度，在土地資源規(guī)劃利用和資產管理工作中樹立以人為本的思想理念，在人和自然和諧共生發(fā)展觀的指引下推進中國區(qū)域發(fā)展和國土資源空間規(guī)劃邁入一個全新的發(fā)展階段。同時，國土空間規(guī)劃和自然資源規(guī)劃工作中，管理者、實施者、規(guī)劃者需要圍繞黨和國家最新理念要求，遵循空間治理導進行國土資源的利用管理，打造出高質量的國土資源利用指標體系、政策體系、標準體系、考核體系等，從而為國土空間資源的高效利用提供有效的方案支持。