環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理的思考

石家莊樂爾工程項目管理有限公司 宗志杰，謝向飛

近幾年來，在人們綠色發(fā)展與節(jié)能環(huán)保觀念逐漸增強的同時，生態(tài)環(huán)境保護成為社會經(jīng)濟發(fā)展過程中必不可少的一項內(nèi)容。環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理之間存在著十分緊密的關(guān)系，是約束企業(yè)行為的第一道環(huán)保屏障。為了最大限度地降低對生態(tài)環(huán)境的負面影響，必須對環(huán)境影響評價工作予以高度的重視，通過對可能發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等不良行為的預(yù)防和減緩，來提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平。

一、環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理之間的關(guān)系

環(huán)境影響評價是指對可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。全過程管理就是將環(huán)境保護理念融入實施的各個環(huán)節(jié)，并通過相應(yīng)的預(yù)防減緩措施減少對生態(tài)環(huán)境的不利影響，環(huán)境影響評價則可以對設(shè)計實施發(fā)揮指導(dǎo)作用[1]。環(huán)境影響評價越準確合理，環(huán)境管理工作的開展效率越高，開展質(zhì)量就越有保證。在正式開始全過程管理之前，環(huán)境影響評價可以對生態(tài)環(huán)境的影響時段、程度、范圍進行全面、具體、客觀的分析預(yù)測，并針對可能產(chǎn)生的不利影響提出具體的預(yù)防和減緩措施，這就為環(huán)境保護觀念在實施全過程的滲透提供了保證。其次，在實施階段，環(huán)境影響評價還可以利用專業(yè)的監(jiān)測儀器，收集所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量本底和實施內(nèi)容運行有關(guān)的數(shù)據(jù)，評價對生態(tài)環(huán)境造成的具體影響程度，然后制定出針對性的環(huán)境維護計劃。

二、環(huán)境影響評價活動開展過程中存在的問題

（一）環(huán)評改革新形勢下責(zé)任認識和專業(yè)水平問題

當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，黨中央、國務(wù)院要求加快轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)、放管結(jié)合。要切實發(fā)揮環(huán)評制度的作用，首先需要認識環(huán)評體系經(jīng)過30多年發(fā)展自身存在的問題和制約因素。一是環(huán)評文件體系中不同等級之間的界限需要進一步明確和優(yōu)化。隨著環(huán)評改革工作的持續(xù)推進，在簡政放權(quán)的大背景下，有的地方專業(yè)管理水平?jīng)]有持續(xù)提升，混淆了環(huán)評體系中不同等級之間的界限，導(dǎo)致諸如簡單事項做書復(fù)雜事項做表、污染輕微或沒有污染的企業(yè)仍需辦理環(huán)評等問題，沒有把減輕中小企業(yè)的負擔(dān)落到實處。二是環(huán)評工作的責(zé)任主體仍待明確和強化。隨著環(huán)評資格認定和環(huán)評單位能力的提升，各地針對環(huán)評單位出臺和采取了大量政策性措施和配套管理辦法，做了積極的工作，但局限在環(huán)評單位并不能從根本上解決責(zé)任落實問題，需要明確排污單位的主體責(zé)任，讓排污單位正確意識到生態(tài)環(huán)境保護是排污單位的責(zé)任和義務(wù)，環(huán)評是具體行為實施和運行的保障器，從而讓排污單位更加主動積極地開展環(huán)境影響評價工作，讓整個環(huán)評體系的鏈條充分發(fā)揮作用。

（二）公眾參與和監(jiān)督機制銜接不足

在開展環(huán)境影響評價活動的過程中，還暴露出了公眾參與和監(jiān)督機制方面的問題。首先，受到各種客觀因素的影響，很多群眾并沒有積極主動地參與到環(huán)境影響評價工作當(dāng)中。雖然在時代不斷發(fā)展的過程中，生態(tài)環(huán)境部門已經(jīng)為群眾參與環(huán)境影響評價開通了多種渠道，但是在調(diào)查群眾對環(huán)保工作看法的時候，調(diào)查范圍依然非常有限[2]。在利用填寫調(diào)查表的方式進行相關(guān)數(shù)據(jù)信息的收集、匯總與整理的時候，調(diào)查表上的評價指標、評價內(nèi)容與實際情況相符性，調(diào)查表的針對性、可靠性以及專業(yè)性仍然偏低。其次，排污單位的環(huán)境信息公開雖然已經(jīng)有了階段性的進展，但仍有信息不透明、公開情況不全、獲取公開內(nèi)容方式不暢等部分問題，間接導(dǎo)致了公眾參與不便和未能深入?yún)⑴c到環(huán)境影響評價過程監(jiān)督機制中的情況。

（三）管理內(nèi)容系統(tǒng)性仍需加強

我國生態(tài)環(huán)境主管部門在實際的環(huán)境監(jiān)管工作中建立了許多系統(tǒng)性的監(jiān)管和信息記錄平臺，如環(huán)境影響評價信息平臺、全國環(huán)評統(tǒng)一申報和審批系統(tǒng)、全國排污許可證管理信息平臺、危險廢物網(wǎng)上申報平臺、竣工環(huán)境保護驗收信息系統(tǒng)等，為建立健全全國性、區(qū)域性的整體生態(tài)環(huán)境智慧管理探索了一種新的模式，對于推進環(huán)境管理改革起到了非常大的促進作用。但隨著環(huán)境管理改革工作的深入，也暴露出了如各系統(tǒng)之間聯(lián)通不緊密、多系統(tǒng)之間內(nèi)容重復(fù)、操作系統(tǒng)不便于排污單位積極參與、管理模塊各自為政等問題，特別是環(huán)境監(jiān)測管理內(nèi)容不夠完善也是一個突出的問題。首先，很多地方的環(huán)境空氣自動監(jiān)測系統(tǒng)數(shù)據(jù)只涵蓋常規(guī)環(huán)境質(zhì)量標準中的基本項，沒有涵蓋VOCs/非甲烷總烴等環(huán)評中常見的污染因子，既不能全面表征區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量，又沒有很好地為區(qū)域內(nèi)具體的環(huán)評工作提供系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)支持，導(dǎo)致環(huán)評過程中只能進行短期的現(xiàn)狀監(jiān)測，其數(shù)據(jù)的準確性、代表性大打折扣，數(shù)據(jù)信息的不全面使得環(huán)境影響評價分析結(jié)果無法將實際情況真實反映出來。

三、環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理措施

（一）前期階段的環(huán)保管理

在可研設(shè)計階段，需要圍繞各個方面展開調(diào)研分析，評估實施的可行性。首先，在開展過程中，需要站在環(huán)境保護的角度，對實施的可行性進行分析和評估，尤其是在實施內(nèi)容的規(guī)模比較大的情況下，只有從源頭上進行環(huán)境污染問題的預(yù)防與控制才能夠保證可持續(xù)發(fā)展[3]。其次，在可研設(shè)計階段，對場地的選擇方案進行對比、分析，并從中挑選出最科學(xué)、最適合的組織實施方案，確?？梢栽诔跗陔A段做好生態(tài)環(huán)境保護工作。

在全過程環(huán)保管理工作中，環(huán)境影響評價活動的開展需要對生態(tài)環(huán)境的實際情況進行全方位的調(diào)查與評價，并以此為基礎(chǔ)預(yù)測和評估施工過程中存在的環(huán)境影響因素和環(huán)境污染程度，之后再制定有針對性的環(huán)境保護措施，將對環(huán)境的不利影響降到最低，保障實施的可行性。在實際工作中，如果不能對工藝流程進行完善的分析，不能對現(xiàn)狀進行全面的調(diào)查，不能保證環(huán)境影響預(yù)測的科學(xué)合理性，最終給出的環(huán)境污染防治措施與風(fēng)險管控措施的實施效果將會大打折扣，甚至還會為施工完成后運行階段的環(huán)境保護工作埋下隱患。所以，要想加強環(huán)境影響評價文件的質(zhì)量控制，需要做好以下兩個方面的工作首先，要加強環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)督和考核，持續(xù)完善環(huán)評機構(gòu)和從業(yè)人員登記、誠信檔案制度，向社會公開環(huán)評機構(gòu)從業(yè)人員誠信和業(yè)績信息。同時,強化編制主持人負責(zé)制,編制主持人必須全過程參與環(huán)境影響評價整個流程。其次，加強對環(huán)評技術(shù)評估單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，完善評審專家聘任、抽選辦法，對評審專家實行動態(tài)管理，并建立健全評估責(zé)任制。另外，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中的相關(guān)規(guī)定，排污單位是環(huán)境影響評價文件的責(zé)任承擔(dān)者，必須對環(huán)境影響評價文件的編制工作予以高度的重視。如果將這一工作委托給第三方單位，為了保證環(huán)境影響評價文件的質(zhì)量，就應(yīng)當(dāng)將最真實、可靠、全面的資料提供給第三方單位[4]。

（二）設(shè)計施工階段的環(huán)保管理

生態(tài)環(huán)境關(guān)系著人們的日常生活，做好施工階段的環(huán)境影響評價工作具有十分重要的現(xiàn)實意義。在具體施工設(shè)計階段，需要將可研設(shè)計階段與環(huán)境影響評價階段的各方面要求落到實處，并細致規(guī)劃各項環(huán)保要求，為后期的施工作業(yè)打好基礎(chǔ)。在繪制施工圖紙的過程中，需要對環(huán)境保護工作的開展要求進行全面的分析，以此為基礎(chǔ)為后期施工過程中環(huán)境保護專項內(nèi)容的核查提供參考依據(jù)。如果發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染問題，要在第一時間采取措施，將污染程度和范圍控制到最小。在施工過程中，排污單位應(yīng)當(dāng)對環(huán)保管理措施的落實予以重視，自從我國開展環(huán)境影響評價工作以來，受到各種因素的影響，再加上相關(guān)監(jiān)督管理制度不完善，各方面的銜接也存在著一些問題，環(huán)境影響評價活動的開展面臨著較大的阻力。

在這種情況下，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況，加強現(xiàn)有環(huán)境保護措施的落地實施，并通過優(yōu)化內(nèi)部管理機制為環(huán)境影響評價結(jié)果的真實性與可靠性提供保證。在環(huán)境影響評價文件獲批之后，如果性質(zhì)、規(guī)模、地址、技術(shù)工藝、環(huán)境保護措施等發(fā)生了較大的改變，應(yīng)當(dāng)重新開展環(huán)境影響評價工作，并重新報批環(huán)境影響評價文件。應(yīng)該充分意識到環(huán)境保護監(jiān)理工作的重要性，通過各種措施加大環(huán)保監(jiān)理工作的落實力度[5]。積極開展環(huán)境監(jiān)理試點，強化環(huán)境監(jiān)理單位責(zé)任和信用評價制度，探索涉及環(huán)境敏感區(qū)、重污染或環(huán)境風(fēng)險大、施工期環(huán)境影響大、與群眾環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)的實施內(nèi)容專業(yè)化、社會化環(huán)境監(jiān)理體制機制，確保施工過程中各項環(huán)境保護工作充分落實。其次，對環(huán)境影響評價活動開展的基礎(chǔ)要求進行確定，并制定相對完善的監(jiān)督管理機制，優(yōu)化監(jiān)督管理內(nèi)容，細化監(jiān)督管理工作職責(zé)，并對文件審批予以高度的重視。最后，引進綜合性的監(jiān)督管理制度，根據(jù)國家相關(guān)法規(guī)，進行環(huán)境影響評價審批，提升環(huán)境影響評價審批結(jié)果的規(guī)范性與合理性。只有這樣才能夠保證技術(shù)評估的可靠性與真實性，才能夠保證環(huán)境影響評價文件的科學(xué)合理性。

（三）投產(chǎn)及運行階段的環(huán)保管理

1.竣工階段的環(huán)保驗收

在竣工驗收試運行階段，需要由排污單位進行環(huán)境保護設(shè)施竣工自主驗收，對實施內(nèi)容是否按照環(huán)境影響評價及環(huán)境影響評價的批復(fù)要求施工進行核查，對實施內(nèi)容是否按照要求使用環(huán)境保護設(shè)備進行核查，對環(huán)境保護措施是否落實到位進行核查。之所以由排污單位開展這項工作，是為了將環(huán)保設(shè)施、環(huán)保方案、環(huán)保計劃以及環(huán)保要求等內(nèi)容全部納入實施內(nèi)容管理中，全方位地評估實施內(nèi)容的質(zhì)量與內(nèi)容是否符合相關(guān)規(guī)定和要求[6]。在排污單位不斷優(yōu)化其內(nèi)部管理模式的過程中，其開展環(huán)境保護驗收工作，不僅是為了獲得環(huán)境影響評價的批復(fù)，更是為了確保實施內(nèi)容符合我國環(huán)境保護的要求。應(yīng)當(dāng)強化環(huán)評、環(huán)境監(jiān)測和調(diào)查單位的責(zé)任，承擔(dān)環(huán)境現(xiàn)狀監(jiān)測、竣工環(huán)保驗收監(jiān)測或調(diào)查工作的單位，必須按照相關(guān)環(huán)境監(jiān)測管理辦法、竣工環(huán)境保護驗收管理辦法等規(guī)定和相關(guān)技術(shù)規(guī)范開展監(jiān)測工作，并對監(jiān)測和調(diào)查結(jié)論負責(zé)。環(huán)評單位應(yīng)當(dāng)深入?yún)⑴c到竣工環(huán)保驗收工作中，在監(jiān)測或調(diào)查過程中，如發(fā)現(xiàn)實施內(nèi)容地點、規(guī)模、生產(chǎn)工藝或污染防治措施等出現(xiàn)重大調(diào)整、環(huán)境防護距離內(nèi)居（村）民未按規(guī)定搬遷，以及其他嚴重違反環(huán)保法律法規(guī)的情況，應(yīng)停止驗收監(jiān)測或調(diào)查工作，及時將有關(guān)情況如實報告負責(zé)審批的生態(tài)環(huán)境部門。

2.運行階段的環(huán)保管理

目前，經(jīng)濟活動市場中的企業(yè)數(shù)量非常多，但是環(huán)保管理部門的工作人員卻非常有限。在這種情況下，要想確保具體實施內(nèi)容運行階段的環(huán)保管理工作得到有效落實，必須對排污單位的主體職責(zé)、自律規(guī)定進行明確，并對單位內(nèi)部每一個部門、每一位工作人員的職責(zé)與任務(wù)進行劃分。之后，再對環(huán)保工作的重點內(nèi)容進行嚴格的監(jiān)督管理，為環(huán)保工作質(zhì)量與效率的提升提供保證。近幾年來，在我國相關(guān)部門給出《固定污染源排污許可分類管理名錄》、頒布多項與污染防治可行技術(shù)有關(guān)的文件之后，相應(yīng)的排污單位管理體系也逐漸完善，針對實施內(nèi)容運行階段的環(huán)保管理要求也日益明確。企業(yè)在獲得排污許可證之后，需要不斷加大環(huán)保管理工作力度，并引進針對性的在線監(jiān)測設(shè)備，制定環(huán)境保護管理臺賬，制作排污許可證執(zhí)行報告，定期將相關(guān)信息資料對外公開，接受社會監(jiān)督，環(huán)保管理部門則只需要進行監(jiān)督、核查以及懲處[7]。排污許可證制度的執(zhí)行與優(yōu)化，在提高固定污染源運行階段的環(huán)保管理工作效率與工作質(zhì)量方面發(fā)揮著重要的作用。在此階段環(huán)境影響評價和排污許可的銜接重要性便體現(xiàn)出來了，排污單位嚴格按照環(huán)評及批準文件進行組織實施，可保障排污單位順利取得排污許可證。同時，應(yīng)當(dāng)積極推進排污單位開展環(huán)境影響后評價，即編制環(huán)境影響報告書(表)的實施內(nèi)容在通過環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收且穩(wěn)定運行一定時期后，對其實際產(chǎn)生的環(huán)境影響以及污染防治、生態(tài)保護和風(fēng)險防范惜施的有效性進行跟蹤監(jiān)測和驗證評價，并提出補救方案或者改進措施，提高環(huán)境影響評價的有效性。環(huán)境影響后評價是環(huán)境影響評價的新發(fā)展，是環(huán)境影響評價的補充和完善。通過開展環(huán)境影響后評價，可以對實施內(nèi)容的實際環(huán)境影響作出評價，驗證環(huán)境影響評價的正確性和環(huán)保措施的落實情況，監(jiān)督排污單位落實環(huán)保措施，督促環(huán)評機構(gòu)提高評價質(zhì)量和水平，同時制定補充預(yù)測的內(nèi)容和減緩影響的對策措施，從而提高環(huán)境管理的科學(xué)性，能夠更好地幫助企業(yè)優(yōu)化排污內(nèi)容，強化排污許可制度的落實。

（四）實施內(nèi)容事中事后的環(huán)保管理

在實施內(nèi)容的實施過程中，需要對排污單位進行督促，確保其可以按照環(huán)境影響評價文件及相應(yīng)的批復(fù)要求進行環(huán)境保護工作，并嚴格按照相關(guān)規(guī)范流程開展環(huán)境影響評價活動。實施內(nèi)容竣工之后，之所以進行事后監(jiān)督，是為了確保投產(chǎn)之后的各方面符合我國相關(guān)部門制定的環(huán)保規(guī)范要求。對監(jiān)督管理工作進行落實，對環(huán)境影響評價報告質(zhì)量進行定期抽檢與查驗，可以確保排污單位形成完善的全過程環(huán)保理念，高質(zhì)量地落實環(huán)境保護工作，從源頭做好風(fēng)險預(yù)防和控制。

綜上所述，環(huán)境影響評價與全過程環(huán)保管理之間存在著十分密切的關(guān)系。環(huán)境影響評價可以參與到實施內(nèi)容從組織實施到退役的全過程，對實施內(nèi)容在不同實施階段的生態(tài)環(huán)境保護工作提供指導(dǎo)與約束。但是，在實施內(nèi)容的全過程中，環(huán)境影響評價活動的開展還有很多不足之處，所以要不斷加強環(huán)境影響評價活動的研究與分析，并借助與時俱進的手段提高環(huán)境影響評價工作的質(zhì)量與效率，確保將環(huán)境影響評價的應(yīng)用價值充分發(fā)揮出來，提升實施內(nèi)容的生態(tài)環(huán)保性，實現(xiàn)實施內(nèi)容的可持續(xù)發(fā)展。