論華僑作為特殊權(quán)利主體的權(quán)益保護(hù)

江小莉，陳斯彬

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350117)

自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)已向100多個(gè)國(guó)家的500多萬(wàn)僑胞發(fā)放了“健康包”，近期國(guó)內(nèi)正在推進(jìn)接種新冠疫苗，對(duì)于身居國(guó)外的僑胞，外交部推動(dòng)“春苗行動(dòng)”在各國(guó)落實(shí)。“春苗行動(dòng)”，簡(jiǎn)言之，即由我國(guó)政府提供新冠疫苗，運(yùn)輸?shù)絿?guó)外后，由海外僑胞住在國(guó)政府專門組織為當(dāng)?shù)貎S胞注射疫苗。至于如何消除“疫苗歧視”，促進(jìn)接種，仍需要外交部和各駐外使館密切配合，克服困難，加以落實(shí)。我們可以想象出，這需要投入多少資源及努力[1]。此舉撫慰人心，但社會(huì)上也不乏質(zhì)疑的聲音。有些國(guó)外媒體發(fā)表不負(fù)責(zé)言論，認(rèn)為這是“疫苗外交”，也有人擔(dān)心是否會(huì)影響到國(guó)內(nèi)的疫苗供給，質(zhì)疑為何為了僑胞能在其住在國(guó)接種疫苗，需要如此大費(fèi)周章。面對(duì)質(zhì)疑，正視華僑的憲法地位，了解其作為特殊權(quán)利主體所具有的特殊保護(hù)內(nèi)容便顯得尤為重要。

一、華僑權(quán)益保護(hù)的時(shí)代變遷

(一)《共同綱領(lǐng)》

1949年《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，中央人民政府應(yīng)盡力保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益。該條款是國(guó)家在百?gòu)U待興、捉襟見(jiàn)肘的大背景下，為保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)益所作出的積極努力。另一方面，《共同綱領(lǐng)》沒(méi)有設(shè)立專章來(lái)集中規(guī)定基本權(quán)利內(nèi)容，而是隱含在“外交政策”之中。該條表述中，保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)益的義務(wù)機(jī)關(guān)為“中央人民政府”，保護(hù)的力度僅限于“盡力保護(hù)”，這種綱領(lǐng)式的表述難以避免條款存在“宣告式”的特征[2]。

(二)1954年《憲法》

1954年《憲法》明確我國(guó)應(yīng)當(dāng)保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益(1)1954年《憲法》第九十八條：中華人民共和國(guó)保護(hù)國(guó)外華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益。。自此，華僑之正當(dāng)權(quán)益有了憲法保障。相比《共同綱領(lǐng)》，“五四憲法”有幾個(gè)方面的進(jìn)步：第一，性質(zhì)明確。該條款在第三章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”之中，明確肯定了華僑享有憲法基本權(quán)利。第二，主體明確。采用了公民的概念，明確了華僑作為我國(guó)公民的憲法地位[3]。第三，規(guī)范性質(zhì)明確。第九十八條的規(guī)定更具有規(guī)范性和科學(xué)性，刪除了“盡力保護(hù)”這種綱要性表述。第四，義務(wù)主體明確。擴(kuò)大了義務(wù)主體的范圍，由《共同綱領(lǐng)》中的“中央人民政府”擴(kuò)大到“中華人民共和國(guó)”。中華人民共和國(guó)成為義務(wù)主體，意味著所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都負(fù)有保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)益的義務(wù)。因此，立法機(jī)關(guān)亦有通過(guò)立法保護(hù)華僑權(quán)益的責(zé)任。

(三)1975年《憲法》

1975年《憲法》第三章“公民基本權(quán)利和義務(wù)”僅有4條，大量刪減了基本權(quán)利的內(nèi)容，將義務(wù)規(guī)定置于權(quán)利規(guī)定之前，縮小了公民權(quán)利保障的范圍，且篇幅雜亂，甚至將權(quán)利和義務(wù)糅雜在同一條文之下，非常不規(guī)范、不科學(xué)[4]293。即使如此，1975年《憲法》仍明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)國(guó)外華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益?！睍r(shí)任中共中央軍委副主席的葉劍英曾說(shuō)過(guò)，把海外關(guān)系等同復(fù)雜關(guān)系，又將復(fù)雜關(guān)系與反動(dòng)關(guān)系劃上等號(hào)，這屬于不理解歷史的幼稚行為[5]。

(四)1978年《憲法》

1978年《憲法》部分恢復(fù)了1954年《憲法》規(guī)定的公民權(quán)利的內(nèi)容，同時(shí)也有自身獨(dú)立的規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)大了憲法權(quán)利的保障領(lǐng)域[6]。其第五十四條明確了國(guó)家應(yīng)當(dāng)保護(hù)華僑和僑眷的正當(dāng)權(quán)益，創(chuàng)造性地提出了國(guó)家應(yīng)保護(hù)僑眷的正當(dāng)權(quán)益的要求。在“文革”時(shí)期，“海外關(guān)系”曾令人避之若浼，使得部分僑胞含冤負(fù)屈。1977年，鄧小平同志旗幟鮮明地指出：“說(shuō)什么‘海外關(guān)系’復(fù)雜不能信任，這種說(shuō)法是反動(dòng)的。我們現(xiàn)在不是關(guān)系太多，而是太少，這是個(gè)好東西。”[7]26鄧小平同志的“海外關(guān)系論”，既為華僑和僑眷們正名，讓人不再“談外色變”，澄清了僑務(wù)領(lǐng)域“海外關(guān)系復(fù)雜論”，又將海外關(guān)系提升到一個(gè)科學(xué)認(rèn)識(shí)的層面上來(lái)，進(jìn)而把保護(hù)好“海外關(guān)系”的正當(dāng)權(quán)益通過(guò)寫入國(guó)家大法的形式確定下來(lái)，使華僑和僑眷的正當(dāng)權(quán)益有了法律保障。

(五)1982年《憲法》

1982年《憲法》是對(duì)前幾部《憲法》的繼承、總結(jié)，同時(shí)也是一大發(fā)展。1982年《憲法》借鑒1954年《憲法》的部分占1982年《憲法》的87.6%，可以說(shuō)1982年《憲法》是以1954年《憲法》為基點(diǎn)的[8]460。1982年《憲法》以1954年《憲法》為出發(fā)點(diǎn)，繼承了1954年《憲法》的價(jià)值體系，總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并為我國(guó)憲法發(fā)展注入新元素，特別是在僑胞權(quán)益保護(hù)方面趨向完善?！皳軄y反正”為許多僑胞平了反也正了名，“言順，則事成”，僑務(wù)工作很快走上正軌。廖承志擔(dān)任國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室主任以來(lái)，就明確各級(jí)僑務(wù)組織要將華僑、歸僑及僑眷積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，吸引僑胞參與祖國(guó)建設(shè)[9]。在法律層面，1982年《憲法》第五十條不僅繼承了1978年《憲法》對(duì)華僑和僑眷的法律保護(hù)，同時(shí)對(duì)許多回國(guó)建設(shè)的海外僑胞的權(quán)益也首次給予了肯定。

二、華僑作為憲法特殊權(quán)利主體

(一)制憲目的

新中國(guó)成立伊始，西方敵對(duì)勢(shì)力對(duì)我國(guó)進(jìn)行了政治孤立和經(jīng)濟(jì)封鎖，海外僑胞常因發(fā)表支持新中國(guó)的言論而遭到所在國(guó)政府的歧視和壓制。即使逆境中，他們?nèi)詧?jiān)持以各種方式幫助祖國(guó)建設(shè)，或是學(xué)成歸國(guó)效命，或是投資辦廠，或是致力桑梓文教事業(yè)，同時(shí)還積極牽線搭橋，推進(jìn)中國(guó)對(duì)外交流與合作，可以說(shuō)中國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)遍布在世界各地的華僑華人[10]。新中國(guó)歡迎海外僑胞投身祖國(guó)建設(shè)的同時(shí)，也一直強(qiáng)調(diào)要為華人華僑的利益考慮。改革開(kāi)放初期，中國(guó)政府對(duì)部分國(guó)家不公平對(duì)待華僑事件作了嚴(yán)正聲明：“對(duì)于他們的合法權(quán)益，中國(guó)政府有責(zé)任提供保護(hù)，中國(guó)政府不會(huì)保持沉默，也不會(huì)不采取任何的行動(dòng)。”[11]關(guān)心海外僑胞的生存環(huán)境，重視維護(hù)僑胞的正當(dāng)權(quán)益，并通過(guò)寫入根本大法的方式將其確定下來(lái)，不斷擴(kuò)大保護(hù)的主體范圍，從最初的華僑擴(kuò)大到歸僑、僑眷，為我國(guó)僑胞發(fā)揮其作用創(chuàng)造有益的條件，同時(shí)積極調(diào)動(dòng)各涉僑部門，形成大僑務(wù)工作格局。

(二)性質(zhì)

1982年《憲法》第五十條的規(guī)定屬于憲法對(duì)華僑的特殊授權(quán)，體現(xiàn)了憲法的授權(quán)性，確定了他們的特殊地位，也因此形成了特殊主體權(quán)利保護(hù)的特別結(jié)構(gòu)，使國(guó)家產(chǎn)生了特殊保護(hù)之義務(wù)。剖幽析微其性質(zhì)，進(jìn)一步知悉華僑作為特殊權(quán)利主體之義。

第一，該條屬于基礎(chǔ)性、原則性的概括條款，而非框定保護(hù)權(quán)益的具體內(nèi)容。這也符合其作為憲法規(guī)范應(yīng)有的概括性的性質(zhì)，把僑胞權(quán)益保護(hù)以憲法的形式確定下來(lái)，具有宣告價(jià)值，可視為僑胞權(quán)益總的保護(hù)原則，為后續(xù)立法、解決可能出現(xiàn)的侵犯華僑利益糾紛提供憲法依據(jù)。

第二，還反映了我國(guó)僑胞保護(hù)體系的發(fā)展趨勢(shì)，為我國(guó)未來(lái)就華僑權(quán)益保護(hù)制定專門性法律提供最高法律效力的依據(jù)。這是一種規(guī)范之規(guī)范，即此后的相關(guān)立法都要以該條文為基本準(zhǔn)則，不得與之相抵觸、相矛盾，彰顯了國(guó)家在憲法層面對(duì)保護(hù)僑胞權(quán)益的高度重視。

第三，該條肯定了華僑、歸僑和僑眷作為憲法的特殊權(quán)利主體。《憲法》第五十條的規(guī)定，是對(duì)華僑、歸僑和僑眷特殊性的認(rèn)可，也是對(duì)其特殊保護(hù)的基礎(chǔ)。歸僑、僑眷之特殊性在于，一方面考慮到其從國(guó)外回歸故土，生活習(xí)性或其他方面有各自的特點(diǎn)，國(guó)家基此予以特殊照顧；另一方面他們與華僑不僅有血緣關(guān)系，也存在通信、探親和經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系，與祖國(guó)人民密切相連。華僑之特殊性在于其旅居國(guó)外，不僅要遵守住在國(guó)的法律，同時(shí)也起到促進(jìn)我國(guó)與住在國(guó)交往的橋梁作用，但又無(wú)法完全方便地行使依據(jù)憲法和法律規(guī)定所享有的公民權(quán)利，也無(wú)法完全享有住在國(guó)的公民權(quán)利，因此《憲法》第五十條規(guī)定承認(rèn)其特殊性，使其與居住在國(guó)內(nèi)的公民的憲法地位的表現(xiàn)形式不同，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)華僑正當(dāng)權(quán)益之保護(hù)責(zé)任。

基于該特殊性便產(chǎn)生了特殊保護(hù)。首先，特殊主體權(quán)利保護(hù)是以人權(quán)保障為前提的，當(dāng)踐行人權(quán)保障，在涉及到他們的權(quán)利保護(hù)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生特別的權(quán)利保護(hù)方式[12]141，如對(duì)歸僑、僑眷權(quán)益的保障。他們既享有憲法和法律規(guī)定的公民的基本權(quán)利，還基于歸僑和僑眷的特殊性，受到國(guó)家特殊照顧，最直接的體現(xiàn)便是1990年頒布的《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》。國(guó)內(nèi)對(duì)設(shè)立華僑權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)法律的呼吁力度不斷增強(qiáng)。在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，208名全國(guó)人大代表提出的6件議案都涉及制定華僑權(quán)益保護(hù)法[13]。其次，其基本精神是我國(guó)根據(jù)世界公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則，保護(hù)我國(guó)海外僑民的正當(dāng)權(quán)益。根據(jù)國(guó)際法準(zhǔn)則，即屬人原則，中國(guó)政府對(duì)海外僑民有司法管轄權(quán)，政府有權(quán)維護(hù)僑民的正當(dāng)權(quán)益，即按照國(guó)際法及對(duì)等原則所確立的對(duì)僑民的權(quán)益保護(hù)[14]333。同時(shí)我國(guó)還通過(guò)加入《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》等一系列國(guó)際人權(quán)公約對(duì)華僑權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。

三、華僑權(quán)利之特殊性

(一)“華僑”“歸僑”及“僑眷”的概念和范圍

1.華僑的概念 “華僑”一詞的使用始于晚清時(shí)期。鄭觀應(yīng)在《盛世危言后續(xù)》中便出現(xiàn)了“華僑”的表述，到20世紀(jì)初許多海外中國(guó)人也開(kāi)始以“華僑”自謂。華僑是指定居外國(guó)的中國(guó)公民，這個(gè)概念包括三層含義。首先，定居包括兩種情況：一是已取得長(zhǎng)期或者永久居留權(quán)。二是雖未達(dá)到前述要求，但已取得連續(xù)5年以上合法居留資格，視同定居，不過(guò)不包括出國(guó)學(xué)習(xí)、因公出國(guó)的情形[15]。其次，定居地必須是外國(guó)，這樣華僑的范圍就不包括港澳臺(tái)同胞。最后，從國(guó)籍的角度看，華僑必須具有中國(guó)國(guó)籍，若在國(guó)外時(shí)加入或取得所在國(guó)國(guó)籍，則不再為華僑，而為華人。我國(guó)華僑人數(shù)眾多，截止至2014年，國(guó)務(wù)院僑辦主任裘援平表示，海外華人華僑有6 000多萬(wàn)人，分布在世界198個(gè)國(guó)家和地區(qū)中[16]。華人是指華僑或其后裔已加入、取得所在國(guó)國(guó)籍者。華僑與華人二者有著本質(zhì)的區(qū)別，在于二者擁有不同的國(guó)籍，國(guó)籍的不同將會(huì)導(dǎo)致二者在法律身份和權(quán)利義務(wù)上的不同。華僑因仍保留中國(guó)的國(guó)籍，所以享有我國(guó)憲法、法律規(guī)定的公民各項(xiàng)權(quán)利，但對(duì)于所在國(guó)而言，其不享有國(guó)民身份；華人已擁有所在國(guó)的國(guó)籍，所以享有所在國(guó)國(guó)民所享有的權(quán)利與義務(wù)，還可參加所在國(guó)的政治活動(dòng)，雖然其擁有中國(guó)血統(tǒng)，但已不是法律上、政治上的中國(guó)人，不具有我國(guó)的公民權(quán)。

2.歸僑、僑眷的概念和范圍 歸僑指的是返回國(guó)內(nèi)定居的華僑。僑眷是指華僑和歸僑在國(guó)內(nèi)的眷屬，主要包括華僑的配偶、父母、子女及其配偶、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女以及同其有長(zhǎng)期撫養(yǎng)關(guān)系的親屬。

(二)“正當(dāng)權(quán)益”和“合法權(quán)益”

研讀《憲法》第五十條的規(guī)定，可以注意到，對(duì)華僑保護(hù)的范圍為其“正當(dāng)權(quán)益”，而對(duì)歸僑和僑眷則是保護(hù)其“合法權(quán)益”，二者又存在什么區(qū)別呢？韓大元教授曾提到“正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益”不僅高于且權(quán)利范圍也遠(yuǎn)大于“合法的權(quán)利和利益”，對(duì)于同為中國(guó)公民的兩種主體采取分別保護(hù)，他認(rèn)為需要審視其中的合憲性問(wèn)題[17]。雖然從法理上看，華僑身為中國(guó)公民，其所享有的權(quán)益與其他公民理應(yīng)無(wú)異，問(wèn)題在于：為何憲法要對(duì)此作出不同規(guī)定。筆者認(rèn)為，之所以存在此種差別，是因?yàn)閼椃榱藢?shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的平等。歸僑和僑眷因人在國(guó)內(nèi)，法律地位上與一般公民并無(wú)差別，憲法的保護(hù)屬于國(guó)家法治的一部分，所以該條文規(guī)定保護(hù)其“合法權(quán)益”。但是，考慮到他們與海外華僑的聯(lián)系，而歸僑又在國(guó)外旅居過(guò)一段時(shí)間，生活習(xí)性等也有別于其他公民，因此除了享有憲法和法律規(guī)定的公民的權(quán)利外，國(guó)家根據(jù)他們的實(shí)際情況和特殊性，給予特別照顧[14]。

華僑身處國(guó)外，根據(jù)規(guī)定，在出國(guó)定居前必須注銷戶籍(2)《中華人民共和國(guó)公民出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》第七條：居住國(guó)內(nèi)的公民辦妥前往國(guó)家的簽證或者入境許可證件后，應(yīng)當(dāng)在出境前辦理戶口手續(xù)。出境定居的，須到當(dāng)?shù)毓才沙鏊蛘邞艏k公室注銷戶口。短期出境的，辦理臨時(shí)外出的戶口登記，返回后憑護(hù)照在原居住地恢復(fù)常住戶口。。但是，公民的戶籍與其行使各項(xiàng)權(quán)利息息相關(guān)，例如就業(yè)、教育、住房、社會(huì)保障、醫(yī)療等都與戶籍制度相關(guān)，華僑因在國(guó)內(nèi)無(wú)戶籍，相較于普通公民，在行使權(quán)利方面存在較大的不便，甚至出現(xiàn)無(wú)法享受權(quán)益的情形。另一方面，華僑旅居國(guó)外，因其不具有住在國(guó)的公民身份，所以也不完全享有該國(guó)公民的各項(xiàng)權(quán)利，由此造成權(quán)益享有“兩頭空”的情形。筆者認(rèn)為，該條文也是基于考慮華僑在行使權(quán)利方面的不便和缺失的情形而規(guī)定的。國(guó)家保護(hù)他們的“正當(dāng)權(quán)益”，包括兩方面的內(nèi)容。一是國(guó)內(nèi)部分，即國(guó)家通過(guò)根本大法明確其特殊保護(hù)地位，并制定相關(guān)法律法規(guī)、政策將其權(quán)利內(nèi)容確定下來(lái)，構(gòu)架了相關(guān)的救濟(jì)程序。有學(xué)者認(rèn)為，立憲者將這些主體所具有的特殊性寫進(jìn)了憲法，保護(hù)特殊主體的權(quán)利也會(huì)形成一種公共利益或者類似于公共利益的道德上的共識(shí)[18]。社會(huì)對(duì)華僑、歸僑和僑眷的關(guān)注不僅僅停留于個(gè)體，而是上升到對(duì)整個(gè)群體的關(guān)懷，而這種關(guān)懷本身就是一種憲法意義上的社會(huì)利益。二是國(guó)外部分，即國(guó)籍國(guó)以國(guó)家的名義，以外交手段保護(hù)本國(guó)公民和法人的權(quán)益，內(nèi)容概括為：按照國(guó)際法和國(guó)際慣例，在充分尊重其住在國(guó)法律的前提下，我國(guó)華僑旅居國(guó)外所應(yīng)當(dāng)享有的一切權(quán)利和利益?；谌A僑居住在國(guó)外的事實(shí)，因此在涉及具體正當(dāng)權(quán)益保護(hù)時(shí)以外交保護(hù)為主，對(duì)華僑的保護(hù)也主要是通過(guò)外交部門來(lái)實(shí)施的，同時(shí)在與華僑華人有關(guān)的公共外交中，相關(guān)的主體部門是具有中國(guó)特色的“五僑”系統(tǒng)[19]23。在該系統(tǒng)中，各部門分工明確、相互配合，致力于華僑權(quán)益保護(hù)與發(fā)展。綜上，華僑的正當(dāng)權(quán)益不能以合法權(quán)益概括，應(yīng)該包括兩個(gè)方面，在接下來(lái)的“對(duì)華僑的保護(hù)”中闡述。

(三)對(duì)華僑的保護(hù)

1.國(guó)內(nèi)法保護(hù) 根據(jù)《憲法》第三十三條的規(guī)定，凡具有我國(guó)國(guó)籍的即為我國(guó)公民。該條規(guī)定首先肯定了華僑的法律身份，承認(rèn)其擁有中國(guó)公民享有的基本權(quán)利。《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》所調(diào)整的法律關(guān)系的主體并非局限于歸僑和僑眷，還包括華僑。該法第二條即對(duì)華僑下了定義(首次在法律層面上明確華僑的概念)，在第十四條中還規(guī)定了華僑在國(guó)內(nèi)的子女的升學(xué)權(quán)。其他權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容還散落在《選舉法》《國(guó)籍法》等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中，包括地方各級(jí)人大及政府制定的相應(yīng)的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，如2016年頒布的《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》等。具體包括如下權(quán)利：一是安置權(quán)和子女升學(xué)權(quán)。對(duì)回國(guó)定居的華僑，國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以安置。與此同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定對(duì)其子女的升學(xué)問(wèn)題給予照顧(3)詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第五條、第十四條規(guī)定。，全面保障其相關(guān)權(quán)益。二是政治權(quán)。根據(jù)《選舉法》第六條規(guī)定，縣級(jí)以下人大代表選舉期間，旅居國(guó)外的公民在國(guó)內(nèi)的，可參加選舉。這意味著，雖然華僑身在國(guó)外無(wú)法行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但只要其回到國(guó)內(nèi)，在選舉期間依然可以依法行使政治權(quán)。如海南省人大2020年通過(guò)的《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》中具體規(guī)定到華僑參與選舉的流程、方式等，即當(dāng)華僑戶籍不在本村，但只要其已在本村居住一年以上，本人書面申請(qǐng)參加選舉并經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意，可以參加居住地的村民委員會(huì)選舉(4)《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第八條：在縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表選舉期間，華僑在中國(guó)境內(nèi)的，可以在原戶籍所在地或者出國(guó)前居住地進(jìn)行選民登記，依法參加選舉。華僑可以參加原戶籍所在村(居)的村(居)民委員會(huì)選舉。戶籍不在本村(居)，但已在本村(居)居住一年以上，本人書面申請(qǐng)參加選舉的，經(jīng)村(居)民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意，可以參加居住地的村(居)民委員會(huì)選舉。。同時(shí)，有參選意愿的海外華僑還可以辦理委托投票，并且向著便利化不斷發(fā)展，一改以往需要在所在國(guó)中國(guó)駐外使館辦理認(rèn)證委托，或返鄉(xiāng)辦理現(xiàn)場(chǎng)委托的不便。例如，浙江省青田縣依托“浙里辦”APP，創(chuàng)新推出選民投票“網(wǎng)上委托”系統(tǒng)，只需掃碼登陸委托辦理界面、填寫受委托人身份信息、提交委托申請(qǐng)等3個(gè)流程即可完成書面委托辦理[20]。三是社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)。華僑作為中國(guó)公民，自然享有憲法和法律規(guī)定享有的經(jīng)濟(jì)生活和物質(zhì)利益方面的權(quán)利。除此之外，為了更好地發(fā)揮華僑在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，一些省份在制定相關(guān)條例時(shí)會(huì)具體規(guī)定諸如為華僑投資創(chuàng)業(yè)提供便利等特定權(quán)利。例如《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》專設(shè)第三章規(guī)定了針對(duì)華僑在國(guó)內(nèi)的投資創(chuàng)業(yè)保護(hù)(5)參見(jiàn)《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第二十五條至第三十三條。。四是財(cái)產(chǎn)權(quán)。華僑享有其在國(guó)內(nèi)的房屋的各項(xiàng)合法權(quán)利，同時(shí)國(guó)家也保護(hù)其農(nóng)村宅基地，比如原宅基地未安排其他使用的，華僑可以申請(qǐng)依法繼續(xù)使用原宅基地。值得注意的是，若征收華僑房屋，應(yīng)當(dāng)依法公告，華僑不在國(guó)內(nèi)的，征收人可以通過(guò)多種方式通知房屋所有權(quán)人，并與其簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。另外，對(duì)華僑繼承、接受贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn)也依法保護(hù)，如廣東、福建、海南三個(gè)省份都在該省的“華僑權(quán)益保護(hù)條例”中對(duì)華僑的財(cái)產(chǎn)權(quán)作出了詳細(xì)的規(guī)定。五是服務(wù)與保障權(quán)。如華僑因特殊情況必須出境并需辦理出入境證件的，出入境管理部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先辦理。華僑在本省辦理事項(xiàng)時(shí)，需要提供身份證明的，可憑本人的中華人民共和國(guó)護(hù)照證明身份。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，地方立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法，與時(shí)俱進(jìn)，真正做到為僑服務(wù)，如《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第三十四條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立僑務(wù)服務(wù)窗口，并且應(yīng)當(dāng)建立和完善為僑服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)(6)《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第三十四條：縣級(jí)以上人民政府政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立僑務(wù)服務(wù)窗口，集中辦理涉僑服務(wù)事項(xiàng)，為華僑提供法律法規(guī)和政策咨詢、政務(wù)信息查詢、華僑人才管理等各方面公共服務(wù)?？h級(jí)以上僑務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)建立和完善為僑服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)，并與海南省一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)僑務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋。。

2.外交保護(hù) 廖承志同志在《人民日?qǐng)?bào)》上撰文《批判所謂“海外關(guān)系”問(wèn)題的反動(dòng)謬論》中提出：僑務(wù)工作與外交工作密不可分，須從外交工作的角度來(lái)認(rèn)識(shí)僑務(wù)工作[21]。對(duì)華僑的保護(hù)以外交保護(hù)為主，我國(guó)通過(guò)外交途徑反對(duì)一切反華、排華和損害華僑正當(dāng)權(quán)益的行為。外交保護(hù)是指當(dāng)一國(guó)公民或法人在住在國(guó)遭受不法侵害時(shí)，在用盡了當(dāng)?shù)氐木葷?jì)手段后，國(guó)籍國(guó)以國(guó)家的名義通過(guò)外交手段對(duì)受侵害的本國(guó)公民或法人給予救濟(jì)[22]51。即華僑受到非法拘禁或逮捕、財(cái)產(chǎn)利益受到非法侵害、受到歧視性待遇等，若在當(dāng)?shù)貙で缶葷?jì)無(wú)法取得實(shí)效時(shí)，便可尋求外交保護(hù)。近年來(lái)為國(guó)人所熟知的武裝撤僑事件就是比較典型的例子。武裝撤僑事件是指，當(dāng)住在國(guó)突然發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)、政變或騷亂，而當(dāng)?shù)責(zé)o法給本國(guó)公民提供相應(yīng)保障時(shí)，本國(guó)政府組織僑民撤回至本國(guó)。近期最深入人心的外交保護(hù)事件莫過(guò)于此次新冠肺炎疫情蔓延全球之際，我國(guó)駐外使領(lǐng)館加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)工作，做好外交保護(hù)、防護(hù)指導(dǎo)和物資保障，確保華僑正當(dāng)權(quán)益。

(四)對(duì)歸僑、僑眷的保護(hù)

廖承志曾撰文指出：“華僑熱切盼望他們留在國(guó)內(nèi)的眷屬能過(guò)著比較安定的生活，華僑的這種正當(dāng)愿望，應(yīng)當(dāng)有國(guó)家予以法律上的保障?！盵23]華僑與國(guó)內(nèi)的眷屬分居兩地，日常聯(lián)系密切，想必眷屬過(guò)上平穩(wěn)安定的生活是他們?cè)趪?guó)外安心工作的一大動(dòng)力，無(wú)論從情理上抑或是法理上，理應(yīng)得到國(guó)家的保障。數(shù)據(jù)顯示，從新中國(guó)成立初期到20世紀(jì)70年代，有大量的華僑回國(guó)定居。其中的一大原因是，華僑因在海外受到排華政策的影響，在當(dāng)?shù)仉y以生存，以致當(dāng)時(shí)的僑務(wù)工作的重點(diǎn)一度為安置歸僑。1949年至1978年期間，中國(guó)政府接待安置的難僑人數(shù)有近百萬(wàn)之多[24]224。因此，對(duì)歸僑和僑眷的保護(hù)也是我國(guó)法治的一大重點(diǎn)。1990年，我國(guó)政府制定了《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》，以大量的篇幅規(guī)定了歸僑、僑眷在生產(chǎn)生活各方面所應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益，囊括的范圍之廣，大至政治權(quán)，細(xì)至減稅免稅優(yōu)惠權(quán)等。歸僑、僑眷的利益保障包括以下幾個(gè)方面。一是政治權(quán)。歸僑、僑眷依法享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，歸僑和僑眷人數(shù)較多的地區(qū)，都有適當(dāng)名額的代表人數(shù)。除此之外，為了滿足其進(jìn)行合法活動(dòng)的需要，還擁有依法組織社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利，例如中華全國(guó)歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)就代表歸僑和僑眷的利益。二是財(cái)產(chǎn)權(quán)。歸僑、僑眷在國(guó)內(nèi)的房屋的所有權(quán)受法律保護(hù)，依法征用、拆遷的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予合理補(bǔ)償和安置(7)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第十三條規(guī)定。；任何組織或個(gè)人非法占用安置歸僑的農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)合法使用的土地、房屋的，主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其退還，并要求其對(duì)所造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。同時(shí)也規(guī)定了保護(hù)歸僑、僑眷的僑匯收入等。三是出境探親、定居自由權(quán)。歸僑、僑眷擁有出境探親的權(quán)利，主管部門應(yīng)當(dāng)在收到出境申請(qǐng)之日起的規(guī)定期限內(nèi)辦理手續(xù)。歸僑、僑眷確因特殊情況需要出境的，根據(jù)其提供的有效證明，主管部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先辦理手續(xù)。除此之外，歸僑、僑眷還擁有定居自由權(quán)，可以按照有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)出境定居。四是社會(huì)保障權(quán)。國(guó)家依法維護(hù)歸僑、僑眷職工的社會(huì)保障權(quán)益，若其喪失勞動(dòng)能力，無(wú)法保障基本生活時(shí)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予救濟(jì)。同時(shí)，國(guó)家積極引導(dǎo)和支持其投資興辦產(chǎn)業(yè)。就業(yè)方面，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)為歸僑、僑眷就業(yè)提供指導(dǎo)或培訓(xùn)。在受教育權(quán)方面，也應(yīng)為歸僑、僑眷子女升學(xué)提供相關(guān)照顧。五是繼承權(quán)、受遺贈(zèng)權(quán)與通信秘密受保護(hù)權(quán)。對(duì)境外親友的遺贈(zèng)或者贈(zèng)與，歸僑、僑眷有權(quán)依法享有并受法律保護(hù)，對(duì)其在境外的財(cái)產(chǎn)也擁有處分權(quán)，這是一種具有雙重屬性的權(quán)利，包含民事性與行政性。再者，根據(jù)法律規(guī)定，其與境外親友的往來(lái)通信不受任何組織或個(gè)人的非法限制。

四、義務(wù)主體之確定

《憲法》第八十九條第十二項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院具有保護(hù)華僑、歸僑和僑眷權(quán)益的職責(zé)，其與《憲法》第五十條規(guī)定的義務(wù)主體不一致。第五十條規(guī)定的義務(wù)主體為中華人民共和國(guó)，并無(wú)特指哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)，第八十九條規(guī)定的義務(wù)主體為國(guó)務(wù)院，而未涉及其他國(guó)家機(jī)關(guān)。那么，如何解決義務(wù)主體不一致帶來(lái)的不確定的問(wèn)題呢？

從體系解釋來(lái)看，第五十條第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定，保障公民的基本權(quán)利是國(guó)家不可推卸的義務(wù)，所以整個(gè)第二章的權(quán)利保護(hù)主體都是國(guó)家。而且，為了更好地堅(jiān)持人權(quán)保障原則，在這里也應(yīng)該作擴(kuò)大解釋，即視為所有國(guó)家機(jī)關(guān)都為義務(wù)主體，既包括全國(guó)人大及其常委會(huì)，也包括司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)；第八十九條將其規(guī)定在第三章“國(guó)家機(jī)構(gòu)”之中，專門規(guī)定了國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本職能、權(quán)限及運(yùn)行方式，所以第十二項(xiàng)的規(guī)定可以理解為國(guó)家將保護(hù)華僑、歸僑和僑眷的職權(quán)交給了國(guó)務(wù)院[17]。

從目的解釋來(lái)看，國(guó)家基于對(duì)特殊主體權(quán)利的特殊保護(hù)制定了《憲法》第五十條，雖抱有國(guó)家各機(jī)關(guān)都能夠履行好該義務(wù)的美好愿望，但也不可忽視義務(wù)主體不一致所帶來(lái)的相互推諉的可能，為此在第八十九條中規(guī)定國(guó)務(wù)院作為義務(wù)主體，可視為為了更好地保護(hù)華僑、歸僑和僑眷的權(quán)益，避免“踢皮球”現(xiàn)象的出現(xiàn)，即將第八十九條視為對(duì)第五十條的進(jìn)一步明確規(guī)定，并且通過(guò)限縮解釋，將“中華人民共和國(guó)”限定解釋為“國(guó)務(wù)院”，便可解決義務(wù)主體不一致的問(wèn)題。實(shí)際上早在新中國(guó)成立伊始，中央人民政府委員會(huì)便根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府組織法》第8條的規(guī)定，設(shè)立了中華人民共和國(guó)中央人民政府華僑事務(wù)委員會(huì)(即國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室的前身)，可見(jiàn)由國(guó)務(wù)院管理華僑事務(wù)的傳統(tǒng)由來(lái)已久。黨中央已于1978年批準(zhǔn)成立國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室，為國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，行使原中僑委職能。由此可見(jiàn)，在1982年《憲法》中規(guī)定國(guó)務(wù)院作為華僑、歸僑和僑眷的權(quán)益保護(hù)主體十分符合機(jī)構(gòu)設(shè)置情況及現(xiàn)實(shí)需要。為了更好地履行保護(hù)義務(wù)所專門設(shè)立的國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)中的僑務(wù)部門，協(xié)助國(guó)務(wù)院管理和指導(dǎo)全國(guó)僑務(wù)行政工作，制定僑務(wù)工作發(fā)展規(guī)劃、工作政策方針和法規(guī)，為僑務(wù)工作提供藍(lán)圖和依據(jù)，監(jiān)督檢查僑務(wù)法規(guī)政策執(zhí)行情況。此外，涉及維護(hù)僑益工作的事務(wù)，以及僑務(wù)文化和宣傳工作，也是國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室的義務(wù)之一，需要其協(xié)助有關(guān)部門做好華僑回國(guó)定居和涉僑捐贈(zèng)工作等。

五、結(jié)語(yǔ)

權(quán)利的平等性不僅包括權(quán)利適用的平等性，而且應(yīng)當(dāng)包括權(quán)利實(shí)現(xiàn)的平等性，對(duì)于那些不能充分實(shí)現(xiàn)憲法和法律規(guī)定的權(quán)利的個(gè)體來(lái)說(shuō)，具有平等特征的權(quán)利設(shè)計(jì)卻無(wú)法令其在實(shí)際中得到完全的平等。因此憲法給予華僑的特殊保護(hù)，目的在于通過(guò)建立一定的法律機(jī)制來(lái)解決制度和現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生的在保護(hù)人權(quán)方面存在的缺陷。華僑的特殊性，相較于居住在國(guó)內(nèi)的中國(guó)公民和其住在國(guó)的公民來(lái)說(shuō)，有權(quán)利行使不便或不完全之處。在這個(gè)特殊時(shí)期，如若讓身居異鄉(xiāng)的僑胞歸國(guó)接種疫苗，既冒著途中感染病毒的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還承擔(dān)巨額的費(fèi)用，不可不謂失去平等之義。推進(jìn)“春苗行動(dòng)”，讓身居異鄉(xiāng)的僑胞不必?fù)?dān)心安全問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，使之在較安全的情況下能與國(guó)內(nèi)公民一樣獲得接種機(jī)會(huì)，這是國(guó)家正視華僑憲法地位，對(duì)華僑作為特殊權(quán)利主體的肯定的體現(xiàn)。從“健康包”到“春苗行動(dòng)”，不僅是國(guó)家履行了對(duì)華僑的特殊保護(hù)義務(wù)，也體現(xiàn)了我國(guó)積極承擔(dān)國(guó)際抗疫之責(zé)的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，具有十分積極的意義。