民族地區(qū)社會治理共同體建設的困境和出路研究

陳亦可,宋江濤

(中南財經(jīng)政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

民族地區(qū)社會治理作為社會治理的空間延伸和重點工程，是民族地區(qū)治理效果的最終展現(xiàn)，也承載著人民群眾美好生活的夢想。[1]尤其自新冠疫情爆發(fā)以來，常態(tài)化的防控措施對于民族地區(qū)社會治理的運行提出了更高的要求。正是社會治理共同體的多元主體筑成了抗擊疫情的牢固堡壘，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)盡了各方力量。[2]提高民族地區(qū)的治理水平、形成民族地區(qū)的良序善治，一個重要的舉措就是建設民族地區(qū)的社會治理共同體。民族地區(qū)作為我國社會建設過程中政策傾斜的一方，社會治理顯得更為重要，

一、民族地區(qū)社會治理共同體建設的提出

在黨的先進性引導下，我國社會治理模式從幼稚走向成熟，形成一套適合于自身的特色治理模式。在社會治理發(fā)展的過程之中，我們所看到的治理體系都是對時代最真實地反映，不同的時代有著不同的社會治理體系，到如今現(xiàn)代化的治理體系才是應該選擇的正確道路，這也表明社會治理理念在進一步深化。[3]這種多元主體參與的新的治理模式適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，加快了我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的步伐，更是凸顯中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨“以人民為中心”的理念。相比于以前的社會治理模式，社會多元化治理注重發(fā)揮多元主體的自主性，提高多元主體社會參與的積極性。進入新時代以來,“國家治理”和“社會治理”日益成為我國治國理政實踐的兩個重要概念。[4]

但是相關事件表明，民族地區(qū)社會治理的問題不能單純從少數(shù)民族出發(fā)，要立足于國家社會治理的大格局下，從社會共同體建設的視角，要在民族地區(qū)因地制宜地進行社會建設，不僅要現(xiàn)代化，更要民族化，突出地方自治的特色。

民族地區(qū)的社會治理是國家治理的重頭戲之一，對于優(yōu)化這些地方的社會治理、推進社會治理創(chuàng)新是我國學者一直在研究和探討的問題。吳福環(huán)(2014)提出在中國邊疆民族地區(qū)的社會治理中要加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，運用法制化的手段來進行社會治理，激發(fā)多方主體對于社會治理的共同參與；[5]肖應明(2015)從云南省少數(shù)民族地區(qū)的社會治理創(chuàng)新研究入手，以馬克思主義民族理論為切入口，回溯分析了云南少數(shù)民族社會治理的歷程，闡述社會治理的不同內(nèi)容、性質(zhì)以及特點，最后從創(chuàng)新社會治理方式、激發(fā)社會組織活力和健全矛盾化解機制入手，多維度構建少數(shù)民族地區(qū)的社會治理體系；[6]宋才發(fā)和戴聲長(2019)提出了民族地區(qū)基層社會治理存在的問題，在法治路徑的構建方面必須制定適合于民族農(nóng)村基層的社會治理體系，建設基層治理實際的法律規(guī)范體系，推進基層社會資質(zhì)、德治與法治三管齊下的共治模式。[7]

二、民族地區(qū)基層社會治理共同體建設的意義

“治國安邦在基層”“基層強則國家強，基層安則國家安”，基層社會治理關乎一個國家和民族的長治久安，關乎人民的切身利益，而基層社區(qū)社會治理共同體的建立是對于《意見》的新時代回應。

(一)社會治理共同體建設是解決基層社會矛盾的必然選擇

當前 “十四五”規(guī)劃新篇待啟，隨著全面建成小康社會的歷史性任務的完成，社會主義現(xiàn)代化任務也提上了日程。但是面對快速發(fā)展的經(jīng)濟社會，我國社會建設相對滯后的問題不斷凸顯，新的社會矛盾日益嚴峻。我國將基層社區(qū)社會共同體的建設作為發(fā)展目標是因為看到了治理共同體在消解基層社區(qū)治理結構矛盾、彌補基層治理領域短板中不可替代的作用。因此加強基層社會治理這一頂層設計對于我國基層社會發(fā)展具有重大的推動作用。

通過加強基層社區(qū)社會治理共同體的建設，在與人民群眾生活息息相關的基層統(tǒng)籌做好社會治理的工作，有利于提升基層民眾的生活水平，提升民主參與意識，推動構建基層社區(qū)社會治理共同體體制機制，讓社會治理多元主體充分發(fā)揮治理主體的作用。共同體建設融入多元化主體，這些都是在基層群眾日常生活中發(fā)揮作用的基層組織或機構，正是這些與人民群眾緊密聯(lián)系的主體的引入，也會讓群眾積極參與到社會治理中，對于此類行為活動更具主動性、積極性。[8]

(二)社會治理共同體建設是實現(xiàn)民族治理現(xiàn)代化的客觀要求

我國基層社會治理共同體是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎性工作。我國自改革開放以來就注重基層社會治理，“社會治理共同體”的出現(xiàn)意味著社會治理的主體不再是單一的，而是由社會中各個責任主體組成的多元主體共同參與的社會治理，共同體是我們黨在時代洪流之中不斷摸索探索出的一條符合我國國情的社會治理道路，是對客觀歷史經(jīng)驗的當代總結。社會治理共同體這一概念的核心就是習總書記所說的“以人民為中心”的發(fā)展理念，突出強調(diào)人民群眾在治理共同體的建設完善中的重要作用，因為再龐大的治理共同體都無法離開人這一構成要素而獨立存在。一切為了人民、一切依靠人民，社會治理共同體發(fā)揮作用的出發(fā)點和落腳點也都是人民群眾，這是順應民意和時代發(fā)展的產(chǎn)物

(三)社會治理共同體建設是完善國家治理體系的重要補充

國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，其中包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及黨建等各方面各領域體制機制、法律法規(guī)，是一套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。而我們所知道的人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的政治協(xié)商制度等制度就屬于國家治理體系的范疇。毫無疑問，社會治理共同體的建設填補了我國基層社區(qū)社會建設中的治理空白，推動我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。社會治理共同體的建設是推進中國特色社會治理現(xiàn)代化的重要手段。社會治理共同體是中國特色社會主義新時代的產(chǎn)物，它所含有的民主協(xié)商功能、資源整合功能與回應民眾需求功能在國家治理體系中具有獨特地位，是國家治理體系的重要補充，深刻地影響著民族地區(qū)基層社會治理的成效。

三、社會治理共同體參與民族地區(qū)社會治理的現(xiàn)狀

國家和社會管理體系的建設正有序進行，各個方面的發(fā)展條件不斷改善。在經(jīng)濟的推動力之下，我們黨不斷推動社會治理走上現(xiàn)代發(fā)展之路，對于社會發(fā)展和人民生活都起到重要作用，尤其是在改革開放政策之后，我國的民族地區(qū)社會發(fā)展也發(fā)生了重大的變化，經(jīng)濟社會建設不斷加快，民族地區(qū)社會治理不斷朝著現(xiàn)代化方向邁進。但是結合實踐，我國目前民族地區(qū)的社會治理還存在以下問題。

(一)暴力恐怖事件和非法宗教活動仍有發(fā)生

民族地區(qū)的地理位置具有特殊的戰(zhàn)略作用，尤其是某些地處邊境的民族地區(qū)面臨復雜的社會環(huán)境，因此其潛在的治理風險不可忽視。一些非法宗教活動時有發(fā)生，對我國社會穩(wěn)定造成了嚴重威脅，這也讓國際敵對勢力有了可趁之機，試圖通過邊境地區(qū)來影響社會穩(wěn)定與發(fā)展。這些國際敵對勢力通過所謂的“人權”“民族獨立”思想對邊境民族地區(qū)的人民進行洗腦，明目張膽的去支持邊境的破壞和分裂我們國家的行為，在短期內(nèi)這種潛在威脅不能夠徹底消除，需要在長期的社會治理當中擺正民族地區(qū)人民群眾態(tài)度，這意味著黨和政府需要投入更多的精力在我們的邊境民族地區(qū)。

在社會轉(zhuǎn)型的加速時期，新舊觀念的交替必然會引發(fā)矛盾與沖突，正是這種矛盾沖突推動了社會形態(tài)的發(fā)展轉(zhuǎn)變。在民族地區(qū)社會治理需要大量財力，需要加大在社會救助、優(yōu)撫安置、社會福利等方面的投入。盡管我們始終以實現(xiàn)中華民族的偉大復興為己任，但是在具體的社會建設過程當中，民族地區(qū)在資源利用、土地開發(fā)、利益分配這些方面都存在著難以調(diào)和的矛盾。同時民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟文化上的差異會產(chǎn)生心理落差，加上一些歷史遺留問題，在社會穩(wěn)定方面仍會有所影響。

(二)基層政府組織難以有效發(fā)揮治理效能

民族地區(qū)的基層政府同其它地區(qū)的基層政府一樣，都是我國國家治理的基本單元，應當在民族地區(qū)的社會治理中發(fā)揮重要作用。作為擁有政治權利的地方主體，我們的基層政府在社會治理的長期實踐中仍然采用相對民主下的統(tǒng)治型治理模式，在民族地區(qū)的基層治理中這種模式存在明顯的弊端：當基層治理面對例如新冠疫情等突發(fā)事件的時候往往缺乏處理問題的經(jīng)驗和手段，進而將問題層層上報，增添諸多的時間成本，降低辦事效率。對于區(qū)域性負面事件也往往采取簡單粗暴的手段來“息事寧人”。盡管改革開放走到今天已有40余年，但是在基層政府的實踐作風中我們?nèi)阅芸闯稣瘷嗷墓芾矸绞剑耙粰嗒毚蟆钡默F(xiàn)象沒有得到徹底地糾正。正是因為如此，我們在民族地區(qū)實行基層治理仍有一定的困難，基層政府也難以有效實施基層治理行為。因此這種治理模式無法達到我國社會轉(zhuǎn)型的要求，也難以有效解決民族地區(qū)治理出現(xiàn)的問題和矛盾。[9]

基層社會組織作為社會治理共同體中的重要組成部分在實際的治理實踐中往往缺位。社會組織并不是基層政府完成任務和委派工作的下屬單位，而本應該就是對基層政府工作職能的細化與延伸，基層政府政治化的傾向會使得多元主體的社會治理模式名存實亡。在民族地區(qū)基層社會治理當中，社會組織參與度并不可觀，基層政府利用其政治權利對基層組織進行干預會使得基層組織喪失參與治理的主動性，限制其治理效能的發(fā)揮。社會共同體的建設就是要求社會多元主體共同參與到社會治理和監(jiān)督當中，但是當下的主要情況就是政府只能發(fā)揮單一主體作用。

(三)缺乏健全的民族基層社會治理體系

我國目前對于民族地區(qū)基層的社會治理缺乏明確的法治規(guī)范，沒有專門的立法文件對民族工作的執(zhí)行進行有效規(guī)定。政府治理效能是評價民族地區(qū)治理體系是否健全的重要指標，這不僅僅體現(xiàn)于政府在維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展的能力，也突出表現(xiàn)于政府社會管理能力。即便我們一致踐行民族區(qū)域自治制度，讓民族地區(qū)擁有一定的自治權，但是民族地區(qū)仍然缺乏使用自治權的經(jīng)驗和指導，各類政策法規(guī)建設滯后，缺乏特色性、指導性和操作性，民族地區(qū)人民群眾的法制意識淡薄，相關治理政策制定缺乏規(guī)范，效用低。[10]但是民族地區(qū)基層社會治理體系作為調(diào)節(jié)民族地區(qū)社會關系，維護民族地區(qū)社會穩(wěn)定的必要手段，在社會治理的過程當中應當實現(xiàn)公共利益最大化，在治理體系頂層設計中應當堅持理性化主導，貫之以科學化和人文化相統(tǒng)一。

民族地區(qū)社會治理體系中主體的缺失也是民族地區(qū)社會治理不得不面對和解決的問題，在社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，構建社會治理共同體的一大關鍵環(huán)節(jié)就是令多元主體參與到現(xiàn)代化的社會治理之中，這里的多元化主體通常包括基層政府、社會組織、人民群眾等，實現(xiàn)多元主體的聯(lián)動治理具有重要意義。但從實踐來看，我國民族地區(qū)多元化主體參與到社會治理仍然面臨一定的威脅和挑戰(zhàn)。我國民族地區(qū)社會組織與發(fā)達地區(qū)相比都顯露出一定的差距，盡管政策的傾斜和資源的扶持使得民族八省的社會組織在三年間有了明顯的發(fā)展，但與沿海發(fā)達地區(qū)相比仍是小巫見大巫。[11]除此以外，民族地區(qū)治理主體還面對著資金短缺、自身發(fā)展能力不足、治理能力不強等問題，尤其是其中的社會組織，往往名存實亡，社會組織因不能履行義務而被撤銷登記的事件也不少。同樣的，作為基層治理主體之一的人民群眾在社會治理的參與中沒有表現(xiàn)出應有的積極性。在我國民族地區(qū)基層社會，大多數(shù)的人民群眾和發(fā)達地區(qū)的人民相比，其受教育程度普遍較低，主人翁意識淡薄，參與社會治理的意識不強。公眾在社會治理的實踐中往往作用有限，但是他們具體行動往往不足，與自己切身利益沒有那么相關的公共事務關心度不夠，且受到政府治理過程中行政權力的限制。

四、民族地區(qū)社會治理共同體建設的路徑展望

(一)明確多元主體參與社會治理的權責關系

當前我國政府基層社會治理的效果很大程度上受制于中央政府的地方分權、政策傾斜等手段。而政府部門在民族地區(qū)治理過程中的職能發(fā)揮往往會模糊其與基層自治組織的邊界，因此厘清政府職責，明晰治理主體權責關系具有重要意義?！敖夥藕驮鰪娚鐣盍Α弊鳛樯鐣卫淼哪繕酥槐旧砭桶鞔_多元主義參與社會治理權責關系的要求，必須在特定背景下因地制宜進行最佳治理模式的探索。具體來說，基層社會治理共同體的建設過程中政府部門需要下沉式放權，由基層社會自治組織自行進行治理模式的探索，政府機關僅僅作為一個外在式的嵌入力量完善基層社會治理，輔助基層自治組織提升其治理效能。

加快政府職能轉(zhuǎn)變，將治理過程中政府管不好、管不了的工作及時移交給社會組織。治理實踐中，基層社會治理應當堅持以自治為導向，創(chuàng)新社區(qū)組織體系，健全社區(qū)管理體制。在社區(qū)功能日益式微的今天，政府必須從社區(qū)中撤出，讓社會組織進入，讓社區(qū)回歸社會。明晰政府、社區(qū)以及社會組織在基層建設中的定位，實現(xiàn)“去行政化”和“社會性”并重。實踐中可以推動建立社區(qū)黨建、社區(qū)服務、社區(qū)管理和社區(qū)服務“四位一體”的社會治理布局，強化其社會屬性、公共屬性和共同體屬性。

(二)運用法律手段提升社會治理威信

加強民族地區(qū)基本公共服務體系法律規(guī)范的頂層設計具有重要意義，這要求民族區(qū)域自治組織根據(jù)地方實際制定并出臺規(guī)范基層地區(qū)公共服務體系的專門性法律，以此來引導政府部門進行民族地區(qū)的社會治理和民族工作。社會治理中，法治是前提、基礎和保障。民族地區(qū)自身的特殊性決定了我們在民族地區(qū)基層的治理過程當中應當更加重視民族自治地方立法的改進和完善。特別是對于五大自治區(qū)社會治理相關法律的制定更應當結合地方的治理情況，有的放矢的進行細致規(guī)定。

利用法律權威來進行社會治理能夠樹立治理威信。綜合運用法律手段強化民族地區(qū)的政治認同，運用民主協(xié)商手段來化解和處理民族地區(qū)基層的社會矛盾和問題，加快民族地區(qū)社會治理法律體系的完善，以民族區(qū)域自治法為指導，建設符合民族地區(qū)情況的法治體系十分必要。同時也積極引導人民群眾通過法律的途徑和理性的態(tài)度來解決民族地區(qū)社會治理中出現(xiàn)的問題。[12]相比于強勢的治理主體，基層社會治理多元主體中的公民更需要法治的保護。一方面需要運用法治保障基層民主基本的權力，尤其是保障公民的生命財產(chǎn)權利，神圣不得侵犯；另一方面，運用法治手段暢通基層民眾的救濟渠道，無救濟就無權利。此外在民族地區(qū)加大社會執(zhí)法的監(jiān)管力度，使基層政權的執(zhí)法力量下沉；推進民族地區(qū)治安防控體系建設，同時落實平安建設領導責任制也十分必要。

(三)有效發(fā)揮社會治理多元主體的作用

從本質(zhì)上來說，基層社會治理主要包括兩個方面，一方面是制度性的變革；另一方面是個體行為的改變?，F(xiàn)實中的社會治理并不局限于政治、法律體系，還包括社會交換關系、民族文化和思想觀念等。在民族基層地區(qū)的治理當中，需要理性看待社會組織在維護我國民族地區(qū)社會穩(wěn)定和因地制宜開展社會治理的地位和作用，有效且充分地利用社會組織的治理作用，為政府分擔治理任務。例如山東省的“平安協(xié)會”就是多元主體參與社會治理的有益嘗試，它吸收社會各行各業(yè)的人參與其中，堅持民間性、自治性和法治性原則，在基層社會治理中發(fā)揮了有效作用。各地可以在治理實踐中探索和構建多元主體參與社會治理的有效載體，完善多元主體參與社會治理體制機制。

在民族地區(qū)進行社會治理十分重要的一點就是在民族區(qū)域自治合法性的基礎之上建立對民族區(qū)域社會治理多因素權威地包容與整合，只有多因素治理權威共同合作，聯(lián)動治理才能獲得最為鞏固的合法性基礎，并最終實現(xiàn)民族地區(qū)社會地善治。[13]治理實踐中要從民族地區(qū)人民群眾的差異化需求出發(fā)，加強民族地區(qū)基層社區(qū)社會治理共同體的頂層設計，以人民為中心，滿足不同人群的精神文化需求，及時對群眾的意見建議進行整合轉(zhuǎn)化，在群眾共同意志的基礎之上制定規(guī)范、采取行動，強化群眾的社區(qū)認同感，推動他們參與社會治理并加深作為治理共同體主體的責任意識。

五、結 語

民族地區(qū)作為我國的一部分，作為我們黨和政府重點工作的內(nèi)容，應該在社會治理方面進行不同于其他地區(qū)社會治理的創(chuàng)新和建設。在這個過程中，既需要黨組織始終發(fā)揮思想領導和政治領導站位，也需要政府和各自治組織的積極參與。[14]同時建設健全的民族地區(qū)社會治理共同體要緊密結合我國自身的國情和民族地區(qū)的發(fā)展實際，積極創(chuàng)新探索，發(fā)揮制度優(yōu)勢。無論是現(xiàn)在還是未來，民族地區(qū)的社會治理始終是我國朝著現(xiàn)代化發(fā)展繞不開的話題。堅持治理現(xiàn)代化，堅持落實好民族工作，以高瞻遠矚的目光實時定位我國的民族地區(qū)社會治理，推出適合于我國各個發(fā)展階段的治理體系。黨的十九屆六中全會明確提出了加快社會治理，這為我們加快建設民族地區(qū)基層社會治理共同體增加了動力。我們應當在堅持正確方向的基礎上勇敢面對基層治理中的困難和風險，堅持走社會共同體多元化主體共治、社會成果共享的中國特色社會主義道路，才能更好地實現(xiàn)黨在十九屆六中全會中所期待的社會治理目標。發(fā)展民族地區(qū)社會治理共同體展現(xiàn)出獨特的社會主義優(yōu)勢既是對新時代下黨對于社會治理要求的回應，又對民族地方治理和民族區(qū)域社會穩(wěn)定產(chǎn)生深遠的意義。