關(guān)于縣級國土空間規(guī)劃編制的思考

河南省鑫源土地科技有限責(zé)任公司 畢曉飛，王雪敏

隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提升，我國部分城市地下空間開發(fā)利用已進入快速發(fā)展階段，但整體情況還存在地下空間現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不清、規(guī)劃系統(tǒng)性不足、建設(shè)管理銜接不夠、法律法規(guī)相對滯后、體制機制有待完善等問題。新時期的國土空間規(guī)劃體系明確了“堅持統(tǒng)籌地上地下空間開發(fā)利用”的總體要求和“先地下、后地上”的城市建設(shè)原則，體現(xiàn)了國家層面對國土空間三維管控的意識。伴隨地下空間開發(fā)利用規(guī)劃從“因需編制”向“統(tǒng)籌編制、先行建設(shè)”轉(zhuǎn)變，本文對新時期地下空間的作用、技術(shù)路線和發(fā)展趨勢進行了再認(rèn)識。

一、國土空間規(guī)劃背景

首先，區(qū)域經(jīng)濟成為中國穩(wěn)增長的唯一亮點。目前，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展成為中國穩(wěn)增長的唯一亮點。中國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展取得巨大成就，一枝獨秀。有些學(xué)者甚至把中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展概括為“中國模式”或者“中國模式的核心”。中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展也存在突出問題，就是發(fā)展不平衡不全面。從不平衡的角度來說，主要是東中西差距較大，北中南也出現(xiàn)了區(qū)域差距擴大的現(xiàn)象。從不全面的角度來說，中國現(xiàn)在的發(fā)展還是經(jīng)濟單向突進，生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展相對顯得滯后。未來的發(fā)展中，需要靠全面協(xié)調(diào)和新一輪國土空間規(guī)劃加以解決這些問題。中國既要保持區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)增長的作用，同時要解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的突出問題。其次，國土空間開發(fā)程度還有巨大發(fā)展空間?？偟膩砜?，中國目前國土空間開發(fā)程度比較低，有巨大的發(fā)展空間。從建設(shè)用地占國土面積的比例來看，2008年，中國國土開發(fā)強度達到3.4%。當(dāng)然，這也體現(xiàn)了中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還處于發(fā)展中國家的水平，和發(fā)達國家相比還有很大的距離。因此，未來中國國土空間開發(fā)的空間非常大。第三，國土空間規(guī)劃是區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的基本內(nèi)容和保障新時代，中國區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展新思路已經(jīng)形成，國土空間規(guī)劃是其基本內(nèi)容和保障。目前新的發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)形成，迫切需要國土空間規(guī)劃加以保障。實際上，國土空間規(guī)劃也是區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)。好的國土空間規(guī)劃可以對保障區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展起到一定的支持作用。在這一背景下，國土空間規(guī)劃的重要性日益突出。

二、縣級國土空間規(guī)劃編制的思考

（一）建立健全國土空間基礎(chǔ)信息平臺

建設(shè)空間規(guī)劃信息平臺是落實空間規(guī)劃的政策要求，也是實現(xiàn)主題功能區(qū)建設(shè)在市縣精準(zhǔn)落地的信息支撐。國土空間規(guī)劃分為國家、省、市縣三級，信息平臺相應(yīng)地也分為三級。國家空間規(guī)劃信息平臺要建成貫穿國家、省、市縣三級的部門聯(lián)動、開放共享、安全可靠的分布式國土空間信息服務(wù)平臺。信息平臺由國家級節(jié)點、省級節(jié)點和市縣級節(jié)點組成，分級分布建設(shè)。當(dāng)前，國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)主要以國家節(jié)點信息平臺為底板，結(jié)合省級、市縣級節(jié)點的各類國土空間規(guī)劃編制，完成三級國土空間基礎(chǔ)信息平臺建設(shè)，實現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和各類空間管控要素精準(zhǔn)落地，逐步形成全國國土空間規(guī)劃“一張圖”。其主要目標(biāo)是要實現(xiàn)全域數(shù)字化現(xiàn)狀圖動態(tài)更新，提升各層級國土空間管控的精準(zhǔn)化，實現(xiàn)建設(shè)項目審批縱向和橫向的協(xié)同化以及規(guī)劃實施監(jiān)管評估等維護動態(tài)化。

（二）協(xié)調(diào)整治，因地施策

針對我國國土空間規(guī)劃編制工作中經(jīng)常出現(xiàn)的空間管理不協(xié)調(diào)、整治重點不統(tǒng)一等問題，在實踐中，相關(guān)部門必須要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家利益和地方利益，結(jié)合縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的實際發(fā)展規(guī)劃情況因地施策。縣級相關(guān)部門不僅需要了解國家戰(zhàn)略方向，緊緊把握趨勢，著眼于統(tǒng)籌全要素資源，而且要明確縣級國土空間規(guī)劃的目標(biāo)和要求，結(jié)合實際進行縣級國土空間規(guī)劃。因此，相關(guān)部門在進行國土空間規(guī)劃編制工作中要有重點地對生態(tài)系統(tǒng)保護展開部署，從優(yōu)化整體結(jié)構(gòu)出發(fā)，細化編制路徑。通過平衡縣級地方發(fā)展指標(biāo)和國家總體發(fā)展指標(biāo)的相互制衡和相互協(xié)調(diào)關(guān)系，來實現(xiàn)國家總體布局和地方的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，不斷優(yōu)化縣級國土空間規(guī)劃編制。

（三）強調(diào)上下聯(lián)動、整體謀劃

城市交通與土地利用存在著復(fù)雜的互動關(guān)系，二者是實現(xiàn)城市集約節(jié)約、高效運轉(zhuǎn)的重要前提，而如今的城市快速交通多以地下形式存在。以軌道交通為例，軌道交通是現(xiàn)代城市發(fā)展的重要支撐。大部分省會城市如蘇州、東莞、佛山、無錫等經(jīng)濟、人口規(guī)模較大的城市已經(jīng)進入了城市軌道交通的建設(shè)時期。軌道交通快速發(fā)展的背景下，各城市也出現(xiàn)了軌道交通與城市功能割裂脫節(jié)，地上與地下環(huán)境缺乏協(xié)調(diào)等問題。以地鐵站點800 m作為地鐵周邊影響范圍,軌道交通站點影響范圍已覆蓋市域面積的5%－10%，軌道交通一體化區(qū)域已經(jīng)成為城市典型的地下空間綜合利用地區(qū)。地上地下一體化開發(fā)應(yīng)緊密結(jié)合國土空間規(guī)劃自上而下進行規(guī)劃引導(dǎo)?？傮w規(guī)劃層面強調(diào)軌道交通系統(tǒng)與城市結(jié)構(gòu)、道路結(jié)構(gòu)的關(guān)系，強化公共交通支撐和引導(dǎo)城市土地使用的開發(fā)模式，為總體規(guī)劃作支撐；詳細規(guī)劃層面強調(diào)軌道站點周邊地區(qū)的用地功能、建設(shè)容量、設(shè)施分布提出引導(dǎo)要求，為土地出讓提供參考依據(jù)；實施層面確立軌道站點與周邊用地建設(shè)主體在建設(shè)時序、交通換乘空間及城市空間的立體對接關(guān)系。

（四）聚焦空間配置與土地利用

國土空間規(guī)劃體系的建立和發(fā)展，會圍繞兩項基本的工作任務(wù)，一是國土空間布局的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，二是國土空間中各種自然資源要素的科學(xué)利用?！岸嘁?guī)合一”實現(xiàn)了土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，原先這兩類規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)核和價值觀念具有高度的共同性。首先，都是聚焦空間配置和土地利用問題，在配置空間資源和管理土地利用過程中都強調(diào)了可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃價值；其次，在城市土地使用規(guī)劃中尤其強調(diào)對城鄉(xiāng)整體利益和公共利益的維護，而這一點在土地利用規(guī)劃實踐中也是相通的?；诖?，國土空間規(guī)劃實踐中在強調(diào)生態(tài)優(yōu)先、保護優(yōu)先、綠色發(fā)展、以人為本等工作原則的同時，應(yīng)聚焦在空間配置和土地利用的具體層面上找到規(guī)劃系統(tǒng)解決實際問題的答案。在目前開展的全國、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級國土空間規(guī)劃中，依照《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等與土地利用（使用）規(guī)劃緊密相關(guān)的法律法規(guī)，在不同規(guī)劃層級上確定空間配置和土地利用的規(guī)劃管理內(nèi)容。在國家和省級的規(guī)劃層級上，要研究如何加強政策性、戰(zhàn)略性的引導(dǎo)；在市縣層面上，要研究規(guī)劃如何承接上位規(guī)劃的約束性和引導(dǎo)性的要求，在空間配置和土地使用結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)戰(zhàn)略性、結(jié)構(gòu)性、實施性的相對平衡；在銜接土地開發(fā)、用途管制和規(guī)劃許可的操作性層面，則要充分利用全國第三次國土調(diào)查、不動產(chǎn)登記系統(tǒng)、國土空間規(guī)劃“一張圖”等制度條件，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)通過完善控制性詳細規(guī)劃的管理制度和技術(shù)工具，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)通過創(chuàng)新“多規(guī)合一”實用型村莊規(guī)劃，因地制宜地明確地塊的規(guī)劃設(shè)計條件，作為用途管制和規(guī)劃許可的法定依據(jù)。要整合與貫通不同尺度上土地使用的規(guī)劃方法。從區(qū)域—要素統(tǒng)籌的視角來看，在國家、區(qū)域、城市、社區(qū)等不同尺度上，國土空間規(guī)劃在各個層級具有不同的任務(wù)側(cè)重。以市級國土空間總體規(guī)劃為例，《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》（以下簡稱《指南》）提出：在市域?qū)用?，要統(tǒng)籌全域全要素規(guī)劃管理，側(cè)重國土空間開發(fā)保護的戰(zhàn)略部署和總體格局，通過生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護區(qū)，以及城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、海洋發(fā)展區(qū)、礦產(chǎn)能源發(fā)展區(qū)等一級基本分區(qū)，同土地使用的安排緊密銜接起來；在市域?qū)用嫱恋厥褂玫目傮w安排基礎(chǔ)上，中心城區(qū)層面則細化城市功能布局結(jié)構(gòu)和土地使用的規(guī)劃方案（同行稱之為“碎花布”），將城市功能完善和結(jié)構(gòu)優(yōu)化化為用地布局的具體方案，形成中心城區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃結(jié)構(gòu)平衡表，確定各類建設(shè)用地的總量和結(jié)構(gòu)，為下位規(guī)劃傳導(dǎo)管控要求打下基礎(chǔ)?！俺鞘惺俏覈?jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心”，市縣國土空間布局優(yōu)化，要重視城市的創(chuàng)新發(fā)展，重視城市內(nèi)部與外部的整體關(guān)系和系統(tǒng)關(guān)系，重視城市與區(qū)域、城市與鄉(xiāng)村，特別是城市內(nèi)部各功能分區(qū)的空間結(jié)構(gòu)和布局形態(tài)。在研究和整合不同尺度土地使用的規(guī)劃中，中心城區(qū)要細化土地使用和空間布局的研究，要對如何完善城市的功能和實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化做多方案推敲，圍繞優(yōu)化建設(shè)用地的功能布局，提升空間的連通性、交通的可達性，把土地使用和交通運輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)的協(xié)同性建立起來，這樣在市縣總體規(guī)劃層面才能更好地完成優(yōu)化國土空間布局的階段任務(wù)。

（五）提高完善國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的技術(shù)

由于我國國土空間規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)工作人員沒有明確生態(tài)文明建設(shè)對于我國國家建設(shè)的重要意義，在其制定相關(guān)工作計劃的過程中，并沒有綜合考慮到生態(tài)文明建設(shè)與國土空間規(guī)劃的關(guān)系。因此，想要在生態(tài)文明的背景下進行國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，就必須要對相關(guān)的工作人員進行整體專業(yè)素養(yǎng)的提升，確保他們能夠明確生產(chǎn)環(huán)境對于整體規(guī)劃的重要性，進而在具體工作規(guī)劃的制定過程中，能夠綜合考慮實際情況，制定出兼顧生態(tài)文明建設(shè)的國土空間規(guī)劃體系。除此之外，在進行具體規(guī)劃的過程中，也需要學(xué)習(xí)成功地區(qū)的先進經(jīng)驗，取長補短，提升自身專業(yè)素質(zhì)，推動空間規(guī)劃體系的建立，也能夠為接下來的工作提供相應(yīng)的技術(shù)支持。

（六）編制規(guī)劃

國土空間規(guī)劃包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，在充分結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際的基礎(chǔ)上編制規(guī)劃方案。方案主要包括規(guī)劃報告、規(guī)劃圖紙、有關(guān)表格及基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺的“一張圖”等。規(guī)劃報告即規(guī)劃說明書，通常由總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃及各種相關(guān)專項規(guī)劃等三部分組成。

總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)，相關(guān)專項規(guī)劃須相互協(xié)同，并與詳細規(guī)劃銜接。三者在規(guī)劃編制序列上，須橫向、雙向傳導(dǎo)，同步推進。同時，規(guī)劃編制必須遵循“開門編規(guī)劃”的原則，提高規(guī)劃編制的透明度和社會參與度，廣開言路、問計于民。

（七）提升標(biāo)準(zhǔn)體系的成長性和開放性

堅持開放包容，動態(tài)調(diào)整，發(fā)揮行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團體標(biāo)準(zhǔn)的作用，減少國家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量。上下聯(lián)動，共同建立層級分工、上下銜接、系統(tǒng)完備的標(biāo)準(zhǔn)體系。在國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下，如何逐步建立適應(yīng)實施管理需要的地方國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，也將是各地普遍面臨的課題，也請各地同時做好研究推進。

（八）將地下空間納入國土空間編審管控體系

國土空間規(guī)劃體系是要把頂層的理念、空間布局的方向、強制性規(guī)定、政策保障傳導(dǎo)下去。在國土空間的傳導(dǎo)路徑上，總規(guī)是基礎(chǔ)，專規(guī)重協(xié)調(diào)，詳規(guī)重落實。從基礎(chǔ)到實施，管控要素貫穿國土空間的地上、地下，地下空間部分在現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃中只有邊界屬性，沒有規(guī)劃建設(shè)規(guī)模、建設(shè)功能的約定，不足以實現(xiàn)全域全要素的精細化管理，無法滿足現(xiàn)代化的治理需求。通過國土空間全域三維信息化底板，構(gòu)建覆蓋規(guī)劃實施管控全過程的指標(biāo)體系和規(guī)則模型庫，實現(xiàn)規(guī)劃管理要素全覆蓋、指標(biāo)可落實、規(guī)則可計算、分層分級可管理。形成了圍繞規(guī)劃實施全生命周期管控的數(shù)字化、智能化支撐應(yīng)用，包括三維基礎(chǔ)、管控要素分級可視、核提規(guī)劃條件、三維方案審查等。

（九）樹立生態(tài)優(yōu)先的國土空間規(guī)劃價值位序

人類文明在不同的發(fā)展階段所需要的資源類型也是有很大差別的，以城市規(guī)劃來說，在城市化進程的推動下，各種工作的開展更加關(guān)注工業(yè)產(chǎn)品的原料和市場以及城市建設(shè)所需的土地開發(fā)和功能區(qū)位設(shè)計。在未來的國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建過程中，應(yīng)該更側(cè)重于生態(tài)文明建設(shè)與強化生態(tài)區(qū)位和生態(tài)價值的評估。生態(tài)價值體系主要包括生態(tài)系統(tǒng)提供的物質(zhì)產(chǎn)品、生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)價值和生態(tài)文化服務(wù)價值。從根本上來講，生態(tài)系統(tǒng)面向區(qū)域的生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)能夠有效保證當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)格局平衡，因為在進行實際的國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，需要進行生態(tài)區(qū)域的劃分，確保具體的工作活動不會干預(yù)生態(tài)文明。另外，在人類活動的區(qū)域當(dāng)中，也需要充分明確生態(tài)文明價值的重要性，考慮到生態(tài)區(qū)域的實際價值，在進行空間規(guī)劃時也可以將生態(tài)產(chǎn)品的消費作為國土空間的新起點，在完成實際下達工作的前提下，帶動地區(qū)經(jīng)濟增長。

三、結(jié)語

國土空間規(guī)劃要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導(dǎo)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和以人為本的空間規(guī)劃體系，早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。國土空間規(guī)劃在某種程度上決定了鄉(xiāng)村建設(shè)的好壞，反過來，鄉(xiāng)村建設(shè)的完整性也間接影響著鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的實施。制定國土空間規(guī)劃可以為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級奠定基礎(chǔ)，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，提高國土利用率?？茖W(xué)合理的國土空間規(guī)劃和布局，可以增加村民的安全感、獲得感和幸福感，提高村民的生活質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)交流溝通，縮小城鄉(xiāng)差距，為建設(shè)美麗中國提供更好的發(fā)展思路，讓中國鄉(xiāng)村更有活力、高速發(fā)展。

相關(guān)鏈接

一般而言，如果從提供產(chǎn)品的類別來劃分，一國的國土空間，可以分為城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和其他空間四類。

城市空間，是指以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的空間，包括城市建設(shè)空間和工礦建設(shè)空間。城市建設(shè)空間包括城市和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)，工礦建設(shè)空間主要是獨立于城市建成區(qū)之外的獨立工礦區(qū)。城市空間是現(xiàn)代社會人類居住和活動的主體，人口多，居住集中，開發(fā)強度較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，居民點形態(tài)主要是規(guī)模較大的城市、城市群、城市圈、都市區(qū)等。

農(nóng)業(yè)空間，是指以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的空間，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和農(nóng)村生活空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間主要是耕地，也包括園地和其他農(nóng)用地等：農(nóng)村生活空間為農(nóng)村居民點和農(nóng)村其他建設(shè)空間{包括農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)用地。耕地、園地等也兼有生態(tài)功能，但其主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品，所以應(yīng)該定義為農(nóng)業(yè)空間。在現(xiàn)代社會，相對于城市空間，農(nóng)業(yè)空間的人口較少，居住分散，開發(fā)強度不大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，居民點形態(tài)多為相對密集的分散的小城鎮(zhèn)和村莊。

生態(tài)空間，是指以提供生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)為主體功能的空間。從提供生態(tài)產(chǎn)品多寡來劃分，生態(tài)空間又可以分為綠色生態(tài)空間和其他生態(tài)空間兩類。綠色生態(tài)空間主要是指林地、水面、濕地、內(nèi)海，其中有些是人工建設(shè)的如人工林、水庫等，更多的是自然存在的如河流、湖泊、森林等。其他生態(tài)空間主要是指沙地、裸地、鹽堿地等自然存在的自然空間。